行政行为案例

行政行为案例案例十四:行政机关出具介绍信行为的性质-【案情介绍】-2000年1月18日，大连市宏良实业发展有限公司（以下简称宏良公司）向大 连市教育委员会（以下简称市教委）提交了关于成立兴华高中的请示。该请示的 主要内容是：“我公司与陈见旭等人合作，举办民办大连兴华高级中学。学校实行 董事会领导下的校长负责制，投资体制为股份制。陈见旭为学校法定代表人，学校 拟于2000年秋季招收6个班300名寄宿制学生，一并呈上兴华高中办学章 程”。-2000年6月1日，市教委下达了关于同意成立兴华高中的批复的大教委 字【2000】73号文件，对宏良公司的请示作如下批复:学校名称为大连兴华高级中 学;学校性质为民办普通高级中学;校长、法定代表人为陈见旭;原则批准兴华高 中办学章程等内容。兴华高中办学章程第6条规定“学校董事会是本校的最 高权力机构”，第25条规定“本校筹建工作，由宏良公司委托代表全权负责;学校 成立并正式运转后，由董事会执行权力”。-2000年7月28日，大连市物价局 下发了行政事业性收费许可证。后兴华高中刻制了行政章、财务章和法定代表人印 章，但没有成立董事会。2000年9月11日，宏良公司向1市教委提交了关于聘任周家昌同志为兴华高中校长的报告，该报告的内容 为：“根据工作需要，经研究决定，聘任周家昌同志为兴华高中校长（法人代表）， 免去陈见旭同志的兴华高中校长（法人代表）职务。请予备案。”由于宏良公司更换 兴华高中法定代表人并称兴华高中的财务章和法人印章丢失，应宏良公司的请 求，-市教委向相关单位出具了介绍信。9月11日，市教委向商业银行甘井子支 行和大连日报社出具介绍信，内容为“更换兴华高中法人事宜”和“办理关于更换 兴华高中法人印章及财务印章作废声明事宜”。9月24日，市教委又向甘井子公 安分局和大连报社出具介绍信，内容为“刻大连兴华高中校印”和“大连兴华高级 中学公章作废”。陈见旭诉至大连市中级人民法院，要求撤销市教委出具介绍信的 行政行为;并在一审庭审中增加诉讼请求，要求恢复其兴华高中法定代表人身份。 另查，该校开办时刻制的三枚印章现存放在陈见旭处。-?大连市教委已于2001年12月6日更名为市教育局。.-【法律问题】-本案中大连市教委出具介绍信的行为是否属于行政行为，法院能否受理当事 人的诉讼请求，2【法律评析】-关于本案有两种不同意见。一种意见认为大连市教育局出具介绍信的行为， 不是可诉的具体行政行为。另一种意见认为:行政机关出具介绍信的行为是可诉的 行政行为。-第一种意见的理由和依据是:大连市教委出具的4份介绍信的内容分 别是:到公安局刻印;变更在银行所留的法人印鉴;声明作废原公章及变更法人印章 和作废财务印章。从这4份介绍信的内容看，都是向有关单位证明持信人可以办理 相关事项，介绍信本身没有设定权利义务，仅就当事人已经具有的法律法规应具备 的法定条件进行如实反映，起证明作用。-根据社会力量办学条例第32条第1款及相关规定，大连市教委出具介 绍信的行为是其法定职责，这种行政职责是行政主体在行使职权过程中依法必须承 担的义务，这种义务所产生的行为，第一，没有为相对人设定权利或义务;第二， 如涉及了相对人的权利或对相对人权利义务产生了实际影响也是因为在开具介绍信 之前这种权利义务关系已经确定，介绍信只是向他人明确肯定被证明对象的法律地 位。也就是学校法定代表人的变更，不是因为介绍信行为而致，诉开具介绍信的行 为，解决不了变更法人代表的问题。3.-第二种意见的理由和依据是：-(1)根据若干解释第1条第2款的规定，证明行为不在排除之列。-(2)教育局出具介绍信的行为符合可诉行政行为的三点特征。首先，根据教育法的有关规定，教育局是在本区域内的教育行政管理机关，符合可诉行为 的主体特征。其次，介绍信的内容与行使教育行政管理职权有关，符合可诉行为与 行使行政职权有关的内容特征，也是判断该行为是否可诉的根本标准。本案中，教 育局依据社会力量办学印章管理暂行规定第5、7、12、13条之规定，有出具 介绍信的教育行政管理职权。-再次，出具介绍信的行为内容“更换兴华高中法人代表，更换法人印章、财 务章，声明原印章作废，重新刻制兴华高中校印”等对申请人宏良公司办学权利产 生影响，符合可诉行政行为必须对行政管理相对人的权利义务产生实际影响的后果 特征。原来学校印章均在陈见旭手中，教育局根据宏良公司印章丢失的申请，向公 安局出具介绍信声明原印章作废，使宏良公司重新刻制了校印，对外得以行使学校 职权，对原任校长陈见旭的影响显而易见，如未刻新印章，陈见旭对外仍可行使校 长职权。相反，如宏良公司申请，教育局不开介绍信，宏良公司依法可告教育局不4作为，如果不作为的行为可诉，那么作为行为当然也是可诉的。（3）教育局对民办学校校长的变更应有批准权，并非备案权。根据社会力量 办学条例第22条第3款的规定，本案中教育局未履行批准权，就开具介绍信， 怎能说对相对人没有影响呢，根据行政诉讼法若干解释第1条的规定，“公民、法人或者其他组织对具 有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属 于人民法院行政诉讼的受案范围”。本案中教育行政主管部门出具介绍信的行为属 于行政机关行使行政职权的行为，而且对行政相对人的权利义务产生了实际影响， 应当属于可诉的行政行为。案例十五：内部行政行为与外部行政行为的区分-【案情介绍】-江苏省教育厅为稳定苏北农村中小学教师队伍，提高其整体素质，促进基础 教育的改革和发展，决定以中小学民办教师为招生对象招收中等师范学生（简称中 师民）。为此下发的关于中师招收中小学民办教师有关问题的通知和关于中 师招收中小学民办教师有关何题的答复意见规定:招生对象为1984年底以前从事 中小学教育教学5工作并取得任用证书的现仍在岗的中小学民办教师和1986年底以前经县（市） 教育行政部门批准聘用并报省辖市教育行政部门备案的现仍在岗的中小学合同代课 教师；以省辖市为单位，在师范院校单独办班，学制二年;教学计划具有在职、成人 特点;学员成绩合格，颁发中师毕业证书，-孙庆龙于2000年8月以小学民办教师身份参加江苏省中师民考试，其文化 成绩进入录取最低控制线。在成绩公布和公示期间，有来电、来信举报孙庆龙存在 违反计划生育问题。后经兴化市竹涨镇计划生育服务站出具孙庆龙无计划外生育行 为的证明，兴化市教育局将孙庆龙列入录取上报名单。2001年11月，江苏省教育 厅批准原告为录取对象，录取学校为江苏省泰兴师范学校。2001年11月，在办理 入学手续前，又有来人、来电举报孙庆龙存在违反计划生育问题，兴化市教育局遂 将举报情况向上级教育行政主管机关报告，致孙庆龙被推缓入学。为此，孙庆龙于 2003年5月19日向兴化市人民法院提起行政诉讼。【法律问题】-本案涉及的法律问题是内部行政行为与外部行政行为的区分。这决定了法院 能否审查本案中所争议的中师民招生6及教师进编行为，？这个行为究竟是内部行政行为还是外部行政行为，【法律评析】-行政行为以相对人的身份为标准，可以分为内部行政行为与外部行政行为。 区分内部行政行为与外部行政行为可以从以下三方面来进行判断:第一，从主体角 度看，内部行政行为的主体只能是行政机关或行政机构，行为对象只能是公务员或 另一行政机关、行政机构及其他行政主体;而外部行政行为的主体可以是所有具有 行政主体资格的组织，行为对象是公民、法人或其他组织。第二，从行政行为所针 对的事项性质和法律依据的角度看，内部行政行为所针对的是单纯的内部事项，如 纪律处分、人事任免以及其他奖惩等，法律依据为内部组织法;而外部行政行为所 针对的是社会事项，属于一般社会职能，法律依据为调整社会管理某一方面的法 律、法规。-第三，从行政行为的内容与法律效果的性质角度看，内部行政行为的内容是 关于内部组织关系、隶属关系、人事关系等方面的，一般其法律效果都是影响行为 对象的职务、职责、职权;而外部行政行为的内容都是有关社会管理方面的关系， 一般其法律效果都是影响行为对象作为公民、法人或社会组织所享有的法律权利和义务。-就本案中的招生行为而 言，其目的在于稳定苏北偏远农村中小学教师队伍，是一种有条件地将民办教师、 代课教师转为公办教师的培训和过渡措施，并不涉及一般行政相对人的受教育权 利。所以本案中师民招生与民办教师转为公办教师的教师进编行为都属教育行政系 统内部行政行为，不属人民法院行政诉讼的受案范围。案例十六:乔占祥诉铁道部铁路旅客票价管理案-【案情介绍】-1999年11月8日，国家计委以计价格（1999） 1862号文件向国务院请示关于 对部分旅客列车运价实行政府指导计价的有关问题。在该请示中请示了 “允许部分 铁路客运票价适当浮动”，包括“允许客流较大线路、经济发达地区线路和春运、 暑运、节假日客运繁忙线路的铁路旅客票价适当上浮”等问题。并请示拟将原由国 务院行使的制定和调整铁路客运票价的审批权部分授予国家计委的有关问题，包括 “跨局行使的旅客列车，由铁道部负责确定浮动的区域、线路和时间，报国家计委 批准后实施”等请求授予权限的问题。-1999年11月，国务院以（1999） 1862号请示，以铁财函8（2000）25号“关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函”向国家计委上 报，拟定对部分旅客列车实行政府指导价，其中包括在春运期间实行票价上浮的有 关实施方案，如涨价起止时间、涉及的铁路局、涨价条件及幅度等。2000年11月 8日，国家计委依据国务院的授权，以计价格（2000） 1960号“关于部分旅客列车 票价实行政府指导价有关问题的批复”批准了铁道部的上述实施方案。2000年12 月21日，铁道部根据国家计委计价格（2000） 1960号批复作出“通知”。该通知确 定2001年春节前10天（即1月13日至1月22日）及春节后23天（即1月26日至 2月17日）北京、上海铁路局、广州铁路（集团）公司等始发的部分直通列车实行票 价上浮20%-30%为此，乔占祥于2001年1月17日、22日分别购买的2069次列 车到磁县、邯郸的车票共计多支付9元。乔占祥认为，铁道部的通知的作出违反法 定程序，依据铁路法、价格法有关规定，制定火车票价应报经国务院批 准，而铁道部未经该程序审批，同时，依据价格法有关规定，票价上浮应召开 价格听证会，而铁道部未召开听证会，故请求法院判决撤销“通知”。【法律问题】9-铁道部的“通知”的性质属于抽象行政行为还是具体行政行为，.-【法理分析】-所谓抽象行政行为是指行政机关针对不特定多数人制定的，具有普遍约束力 的行为规则。所以，区分抽象行政行为和具体行政行为的关键在于：(1)是否针对特 定的对象，针对特定对象的就是具体行政行为，针对不特定对象的就是抽象行政行 为。(2)是否能够反复适用，能够反复适用的是抽象行政行为，只能适用一次的是 具体行政行为。同时，根据行政诉讼法第12条的规定，抽象行政行为不属于 行政诉讼的受案范围。所以本案中，确定“通知”的性质就关系到乔占祥的诉讼请 求能否被法院受理的问题。从本案的情况来看，铁道部的“通知”属于具体行政行 为，原因在于：.-(1)从行为形式上看，“通知”是明确针对6个铁路局发布的，这在数量上 和对象上都是明确的和特定的；-(2)从行为所指向的对象性质上看，根据我国 铁路法的有关规定，我国现行的铁路体制为:铁道部是全国铁路行政管理机 关，地方政府是地方铁路行政管理机关，各地方铁路局或铁路集团公司则是铁路运 输经营企业，不应属10于地方铁路行政管理机关。因此，铁路局或铁路集团公司并不是“通知”行为 的执行人，更不是作出该行政行为的主体之一，而是该行政行为的相对人。-(3)从行为的性质上看，“通知”实际上是铁道部作为铁路行政管理部门允 许部分铁路企业分别在春节前后特定时间段上浮部分客运价格，以及指导如何上浮 等具体规定，该行为从性质上看应认定为是一种行政执法行为，而不是具有普遍约 束力的行政立法行为。-(4)从行为效力上看，“通知”首先是对铁路企业的运输经营产生实际影响 的行为。由于铁路客运价格关系国家整体利益和广大群众切身利益，故国家依法将 其纳人国家定价包括国家指导价范畴，铁路企业不得自行制定和调整客运价格。因 此，“通知”首先是对铁路企业的运输经营产生实际影响的行为，这正是具体行政 行为的特征。-(5)“通知”是一个整体的决定，该决定涉及的行为虽然具有时间 段，但该决定的执行是通过一次性行为完成的。在该时间段中，此涨价行为是持续 有效的，这种持续性并不等于或者意味着在落实该决定时表现为每天甚至每次的反 复适用，各铁路企业在经营事业不等于是反复适用该通知。-综上所述，铁道部的“通知”属于具体行政行为，属于行政诉讼的受案范 围。11案例十七：具体行政行为的确定力-【案情介绍】-1997年11月14日，乌鲁木齐市沙依巴克区江河建筑工程公司(以下简称江 河公司)通过拍卖取得了新疆西域房地产有限公司位于乌鲁木齐市阿勒泰路2500平 方米的国有土地使用权，并在拍卖成交确认书中承诺由其承担搬迁、安置费用。-同年12月15日，乌鲁木齐市中级人民法院以(1997)乌中法执字第775号协 助执行通知书要求土地局将位于乌鲁木齐市阿勒泰路2500平方米的土地使用权过 户到江河公司的名下。1998年1月21日，土地局给江河公司颁发了国用(98)字第 8000445号国有土地使用证。事后，因江河公司未按拍卖确认书上约定的条款履行 承担搬迁、安置费用的义务，引起了搬迁户不安而找乌鲁木齐市中级人民法院。为 此，乌鲁木齐市中级人民法院于同年5月16日通知土地局吊销已经给江河公司的 土地使用证。1998年6月15日，土地局依照乌鲁木齐市中级人民法院的通知向江 河公司发出通知，吊销了其颁发给江河公司的(98)8000445号国有土地使用证。江 河公司不服，向乌鲁木齐市中级人民法院提起诉讼。12-原告江河公司诉称：1998年6月15日，被告土地局以通知的方式撤销了我公 司的国有土地使用证，严重地侵害了我公司的合法权益。我公司取得国有土地使用 证是经过了法定的规范程序，而且也履行了我公司应履行的义务，土地局吊销我公 司国有土地使用证，严重地违反了法律规定，请求法院撤销其具体行政行为。-被告土地局辩称:我局作出吊销江河公司的国有土地使用证的通知，是依照 中华人民共和国民事诉讼法的规定协助人民法院执行公务的行为，并非属于行 使行政管理的职能，因此请求法院维持我局的通知。后经法院查明:乌鲁木齐市中 级人民法院通知土地局协助执行的通知送达时间为1998年6月16日，晚于土地局 吊销江河公司国有土地使用证的行为。【法律问题】-被告土地局吊销江河公司国有土地使用证的通知是协助执行的行为还是具体 行政行为，如何从土地局国用(98)字第8000445号国有土地使用证的确定力来看待吊销行为的合法性，【参考结论】13-被告的吊销江河公司国有土地使用证的通知是其为行使土地管理职权而作出 的行政行为，与原告有法律上的利害关系，可以起诉。土地局国用(98)字第 8000445号国有土地使用证是合法有效成立的行政行为，具有确定力。土地局没有 法律依据，未经法定程序予以吊销破坏了土地局颁发土地使用证的这一行为的确定 力，不具有合法性。【法律评析】-在本案中，对于被告土地局协助乌鲁木齐市中级人民法院执行案件而吊销原 告国有土地使用证的行为是否应作为行政案件处理存在不同的看法。争议的关键在 于这一行为是否是具体行政行为。一种意见认为，被告土地局的吊销行为不应作为 行政案件受理，因为这一行为是以民事诉讼法的规定为依据，是协助执行行 为，而不是依其职权而作出的具体行政行为。另一种意见则认为，被告作为行使土 地管理职权的行政机关，其吊销原告的国有土地使用证，是依照职权作出的具体行 政行为，只要这一具体行政行为具有可诉性，就应当作为行政诉讼来受理。第二种 意见比较合理。-因为从具体行政行为成立的四个要件:行政权能的存在、行政权的实际运 用，法律效果的存在和表现形式的存14在来看，这一行为完全能够满足三个要件。唯一有争论的是法律效果是民事法 上的效果，还是行政法上的效果。也就是说，这一行为的依据到底是民事诉讼 法，还是有关的国有土地管理法规。从法院查明的情况来看，乌鲁木齐市中级人 民法院通知土地局协助执行的通知送达时间为1998年6月16日，晚于土地局吊销 江河公司国有土地使用证的行为。这就表明，土地局的吊销土地使用证的行为并非 直接履行民事诉讼法上的协助执行义务，而是主动地行使其自身的职权。所 以，土地局的吊销行为作为一个行政行为完全成立。-虽然土地局的吊销土地使用证的行为有效成立，但并不意味着它合法。从具 体行政行为的合法要件的分析就完全可以得出这一结论。但就本案而言，从行政行 为确定力的角度来看，也可以殊途同归。我们的教材认为，确定力是指已经生效的 具体行政行为对行政主体和行政相对人所具有的不受任意改变的法律效力。所谓 “改变”，包括撤销、重作，也包括变更。它既包括对事实认定和法律适用的改 变，也包括对权利、义务的改变。这一效力来源于法的安定性和诚信原则。确定力 包括形式确定力和实质确定力。形式确定力是指除无效行政行为外，行政相对方在 复议或诉讼期满后不得要求改变具体行政行为。实质确定力是指除了无效行政行 为，行政主体没有法律明文规定的15“正当理由”，不得任意改变原具体行政行为。-本案中涉及两个具体行政 行为，一个是1998年1月21日土地局以国用(98)字第8000445号文颁发江河公司 国有土地使用证的行为，另一个是1998年6月15日土地局吊销其颁发给江河公司 的(98)8000445号国有土地使用证的行为。后一个行为是对前一个行政行为所确定 权利义务的根本性改变，对相对人的利益产生直接的影响。而第一个行为不仅符合 具体行政行为的成立要件，而且其合法要件也不存在任何瑕疵，当然不可能是无效 的行政行为。所以，要改变这一具体行政行为，必须具有法律明文规定的“正当理 由”，并且经过法定的程序才能够作出。而本案被告土地局改变的依据是法院的协 助执行通知书，这本来是具有正当性的理由。但是协助执行通知书的送达却在吊销 土地使用证的第二天，显然违反了 “先调查后裁决”的行政程序，违反了正当法律 程序，这种“事后补证”是法律所不能允许的。-因此，被告土地局的吊销行为实质上侵犯了前一个颁发土地证行为的确定 力，不具有合法性，应当予以撤销。-综上所述，具体行政行为的确定力有利于 行政意志的实现和权利义务的稳定。但需要指出的是，具体行政行为的确定力具有 相对性，只要经过正当法律程序、具有正当事由，对真正违法的具体行政行为的解 除和改变，也有利于16行政相对人免受一次性行政武断的持续危害。案例十八:南平市台顺职业介绍所不服南平市劳动局行政处罚案-【案情介绍】-1998年5月30日，南平市劳动局认定南平市台顺职业介绍所、南平市问兴 职业介绍所在职业介绍行为过程中，存在以下问题：（1）招工简章、广告未经劳动主 管部门审核，自行发布虚假广告；（2）未按物价部门核定的收费标准进行收费，有乱 收费行为，并使用非正规的发票；（3 ）未及时上报就业人员花名册等。两个职业介绍 所存在的上述问题违反了福建省人民政府1995年5月19日第28号令颁布的福 建省职业介绍机构管理规定及南平市劳动局南劳综（1997）号文关于规范管理南 平市区民办职业介绍机构的补充规定的有关规定，严重影响了职业介绍机构的声 誉，损害了部分求职者利益，虽经限期进行整顿，但仍达不到中介机构所应具备的 基本要求。南平市劳动局经研究决定，于1998年5月30日起南平市台顺职业介绍 所、南平市闽兴职业介绍所予以撤销，不得再从事劳务中介服务。台顺职业介绍所 不服，向法院提起行政诉讼，认为南平市劳动局作出的行政处罚缺乏事实根据和法 律依据，是违法的，请求法院予以撤销。17【法律问题】福建省职业介绍机构管理规定是否合法，,法理分析，-福建省职业介绍机构管理规定是福建省人民政府制定的地方政府规章， 属于行政立法的一种。行政立法行为的合法要件，可以从内容要件、主体要件、程 序要件、形式要件四个方面进行分析。只有同时具备这四个要件的行政立法才是合 法的。-(1)内容要件。从法层级的角度来看，行政立法的效力低于法律，只有其内 容和法律相一致时才具有最终拘束力。为了维护法制的统一，行政立法必须严格遵 循层级立法的原则，下位法的制定不得与上位法相抵触或者不一致，行政立法必须 在宪法、法律或者上位法律规范授权的范围内进行，不得与上位法律规范相抵触。 下位法针对上位法没有规定的事项作出规定的，有时在形式上并不产生抵触和不一 致的问题，但是，当上位法不予规定本身意味着不授权下位法制定有关规范时，下 位法的有关规定则构成对上位法的抵触或者不一致。换言之，只有上位法明确规定 允许下位法对相关事项予以规定，或者上位法不作规定本身18意味着下位法可以予以规定的的情况下，下位法的规定在内容上才是合法的。-(2)主体要件。依照我国现行行政法律规范的规定，只有特定的行政机关才 具有行政立法权和制定其他规范性文件的权力，如行政法规只能由国务院来制定， 部门规章只能由国务院各部委、各直属机构来制定，地方政府规章只能由省、自治 区、直辖市人民政府或者较大的市的人民政府来制定。-(3)程序要件。行政立法必须遵守立法程序，违反程序的行政立法将是无效 的。现行有关立法程序的规定主要有行政法规制定程序条例和规章制定程序 条例。-(4)形式要件。行政立法必须具备一定的形式才能对外公布，才能产生 法律效果。比如，行政规章的合法形式要件由立法法、行政法规制定程序条例和规章制定程序条例规定。行政法规制定程序条例第4条第2款规 定，国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称条例。规章制定程序条例 第6条规定，规章的名称一般称规定、办法，但不得称条例。因此，如果规章违反 了上述形式要件，将构成违法，其效力亦将因此而受到影响。-本案中，南平市 劳动局对台顺职业介绍所所作的撤销的行政处罚，依据的是福建省职业介绍机构 管理规定这个地方政府规章。首先，福建省职业介绍机构管理规定19并没有直接设定“撤销”的处罚，该规章规定的最接近和最严重的处罚条款是 第17条规定的“职业介绍机构自行扩大业务范围或擅自从事境外就业中介活动 的，处以3000元至10000元罚款，情节严重的，收缴职业介绍许可证”，撤销处 罚类似于收缴职业许可证，-但是根据行政处罚法第13条的规定，省、自治区、直辖市人民政府和 省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制 定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出 具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管 理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自 治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。地方政府规章并不能设定类似于“撤 销”或者“收缴许可证”的处罚。-同时该法第64条第2款规定，本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚 的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在 1997年12月31日前修订完毕。因此，福建省职业介绍机构管理规定第17条 的内容没有在规定的时间内修改，已经因违反上位法而无效。南平市劳动局根据这 一无效条款作出的处罚将因缺少合法的依据而违法。案例十九:朱智强诉雅安市卫生局不予颁发医疗执业许可证及不服医疗卫生行政处罚案-【案情介绍】-原告:朱智强，男，四川省雅安市人。-被告:雅安市卫生局。-原告朱某于1990年8月30日向雅安市卫生局申办了个体开业行医证，并于 1993年2月2日办理了换证手续，有效期截至1995年元月底。1994年9月1日， 国务院医疗机构管理条例正式实施，雅安市卫生局为建立并规范本市医疗秩 序，于1995年4月至7月对全市提出执业登记申请的各类社会办医医疗机构进行 了审核。通过由省、地有关专家组成的评审组和雅安市医疗机构评审委员会对朱某 开设的医疗机构评审认定，其执业人员资格、技术水平、药剂知识及设备配置等均 不符合国务院医疗机构管理条例、四川省医疗机构管理条例及医疗机构 管理条例实施细则的有关规定，结合原告在执业期间屡次违反当时执行的四川 省社会办医管理办法有关条款的行为，被告雅安市卫生局于1995年7月23日作 出了关于不批准朱智强进行医疗执业的通知。此后，原告在未取得行医执照的情21况下，于1995年7月至1996年4月，私自执业行医，被告雅安市卫生局在对 原告擅自无证行医的行为进行现场调查核实后，按四川省医疗机构管理条例的 有关规定实施行政处罚。-原告不服，辨称:从1968年以来，原告用针灸治疗精神病疗效显著。1990年 8月，原告向被告雅安市卫生局申办了个体开业行医证，业务范围是针灸治疗精神 病。1993年2月，被告雅安市卫生局仍换发个体开业行医证给原告。1995年7 月，雅安市卫生局利用换证之机，不批准原告医疗执业;又以原告未取得医疗机构 执业许可证擅自执业为由，作出处罚决定。认为被告雅安市卫生局在事实上和适用 法规上实属错误，请求法院撤销被告所作出的具体行政行为，即撤销不予颁发医疗 执业许可证以及实施行政处罚的决定。-雅安市人民法院认为，原告以被告1990年颁发了医疗执业许可证为由，证 明其行医合法的观点，法院不予采纳。雅安市卫生局的行政决定事实清楚，程序 合法，引用的法规正确。判决维持雅安市卫生局关于不批准朱智强进行医疗执业 的通知，维持雅安市卫生局对原告朱某的行政处罚决定。.22-【法律问题】-1（行政许可的适用范围。-2（行政法规的许可设定权问题。-【法理分析】-本案的焦点是被告雅安市卫生局不颁发医疗执业许可证的合法性是否成立。-1.根据行政许可法第12条的规定，从事直接关系国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全等特定活动，提供公众服务并且直接关系公共利益的 职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事 项，需要获得行政许可。公民开业行医，直接关系人身健康和生命安全，需要具备 特殊条件或者特殊技能等资格、资质，因此应当获得医疗卫生行政主管机关的批 准。1994年9月1日开始实施的医疗机构管理条例规定，单位或者个人设置 医疗机构，必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，并取得设置医疗 机构批准书，方可向有关部门办理其他手续，同时该条例也详细规定了批准的条 件、程序以及违法的罚则等。-2.国务院颁布的医疗机构管理条例设定了设置医疗机构的行政许可，这 是否符合行政许可法关于行政23许可设定权限的规定，这是行政许可法实施后本案所反映的问题之一。行政许可法第14条、第15条、第16条、第17条对行政许可的设定权作了明 确规定。法律、行政法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规的，地方性 法规可以设定行政许可，但是确定资格、资质的行政许可，企业或其他组织的设立 登记及其前置性行政许可除外;其他规章及规范性文件不得设定行政许可;国务院必 要时可以采用发布决定的方式设定行政许可，实施后，除临时性行政许可事项外， 国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行 政法规；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即 实施行政许可的，省级人民政府规章可以设定临时性的行政许可，临时性的行政许 可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地 方性法规。国务院颁布的医疗机构管理条例属于行政法规，具有行政许可设定 权，符合行政许可法关于行政许可设定权限的规定，可以予以保留。-3.公 民取得行政许可后，应当依法按照行政许可规定的条件和范围开展活动，否则行政 机关有权撤销已颁发的行政许可证。行政许可法第80条规定，对于被许可人 超越行政许可范围进行活动的，行政机关应当依法给予行政处罚。本案原告朱智强 1990年取得了个体开业行医证，241993年并换发新证，原告在行医期间擅自将行医证核定的行医地点由雅安市八 步乡六村七组搬迁至市郊沙弯路，并私设床位，私立招牌，在报刊上刊登失实的报 道，违反了有关规定，对此，雅安市卫生局屡次作出了限期整改，吊销营业执照等 处理决定，这是合法的行政行为。-4（行政许可法第50条规定，行政许可证 有效期届满后，被许可人需要延续行政许可有效期的，应当在该行政许可有效期届 满前的法定期限内向行政许可的颁发机关提出申请，行政机关应当在该行政许可有 效期届满前作出是否准予延续的决定，逾期未作决定的，视为准予延续。1995年4 月至7月间，雅安市卫生局依据医疗机构管理条例、四川省医疗机构管理条 例、医疗机构管理条例实施细则，对全市申办社会医疗机构的单位和个人进 行审核。对原告医疗机构依法作出了不颁发医疗执业许可证的处理，这一行为的实 质是不予延续被许可人的执业许可证。行政机关决定是否准予延续，其依据应当是 被许可人在取得行政许可证后，是否按行政许可证规定的条件和范围开展活动，是 否继续符合颁发行政许可证的条件等。本案中，被许可人未能遵守有关的行医规 定，因而行政许可证的颁发机关决定不予延续，这一行为受到了法院判决的肯定。2526案例二十:张福林诉虞城县卫生局不履行颁发执业许可证法定职责案-【案情介绍】-原告:张福林，男，住虞城县城关镇。-被告:河南省虞城县卫生局。-1988年6月，张福林经有关部门评审后获主治医师资格。领取了专业技术人 员任职资格证书，后一直从事医疗工作。2000年上半年，张福林从单位辞职后准 备从事个体行医，即多次找到虞城县卫生局领导及有关人员申请开办私人诊所，虞 城县卫生局口头上答复张福林，因其拟开设诊所距某乡卫生院较近，该院向虞城县 卫生局反映将对其业务产生影响，要张福林等待，协调好后再说。2000年8月1 日，张福林正式填写了制式的设置医疗机构申请书和其他有关材料后，又多次向虞 城县卫生局提出设置医疗机构从事个体行医的申请，申请医疗机构执业许可证，虞城县卫生局仍以同样理由拒不作出批准或不批准的答复，张福林的申请材料亦无人 收取。张福林于2000年12月28日向虞（城县人民法院提起行政诉讼。-原告诉称:其本人符合个体行医的条件，多次找被告申请办理医疗机构执业 许可证，被告无正当理由不予办理，侵犯了原告的合法权益，请求判令被告依法为 原告办理医27疗机构执业许可证。-被告辩称:原告没有向被告提交设置医疗机构的任何书面申请材料，被告不 可能进行审查并决定是否颁发许可证，原告不具备领取医疗机构执业许可证的条 件，被告的行为并未构成不作为。-虞城县人民法院审理后认为，原告张福林已取得主治医师资格且执业多年， 根据中华人民共和国执业医师法和医疗机构管理条例的有关规定，其已具 备条件申请设置医疗机构，其向被告提出设置医疗机构申请书等材料，被告应按规 定进行审核后作出行政行为。根据中华人民共和国行政诉讼法第54条第3项 之规定，虞城县人民法院作出判决:被告虞城县卫生局在判决生效后30日内对原告 要求办理医疗机构执业许可证的申请作出具体行政行为。-一审宣判后，虞城县卫生局不服，向商丘市中级人民法院提起诉。商丘市中 级人民法院作出判决:驳回上诉，维持原判。-【法律问题】-行政许可的申请与受理问题。28，法理分析，-本案涉及的是行政许可受理程序，争论焦点是原告是否向被告提出过行政许 可申请，被告拒不收取材料并不作答复是否构成行政不作为，实际上这是受理方式的争议。-本案中，首先，从行政许可的实施主体看，根据国务院颁布的医疗机构管理条例第11条的规定：“不设床位或者床位不满100张的医疗机构，向所 在地的县级人民政府卫生行政部门申请”张福林申请设置的是不满10张床位 的私人诊所，虞城县卫生局应具有受理申请并进行审查的法定职责，属于该机关的 职责范围;其次，张福林形成书面材料进行申请，具备合法申请的形式要件，虞城 县卫生局虽没有收取张福林的申请材料，但在张多次口头和书面申请后，虞城县卫 生局以待协调好问题后再说的答复，证明该局实际已知并受理了张的申请，该局提 出没有收到张福林的申请无法作出具体行政行为的理由显然是不能成立的；-最后，国务院颁发的医疗机构管理条例第12条规定，卫生行政部门受 理申请人的设置申请后，应在30日内作出批准或不批准的答复。该条例对受理的 方式没有进行规定，但根据卫生局对张的口头答复我们认为卫生局实际已受理了张 的申请，那么，根据该条的规定，虞城县卫生局对张福林设置医疗机构的申请应在 30日内作出批准或29不批准的答复，而至张起诉时止，该局仍没作出法规规定的具体行政行为。被 告的行为已构成不作为。在本案中，法院依据医疗机构管理条例的相关规定责 令被告履行职责是正确的。30案例二十一:张浩等诉默县碧阳镇人民政府教育费附加行政征收案-【案情介绍】-默县碧阳镇人民政府为了进一步加大教育投入，改善教学条件，弥补教育投 入留下的资金缺口，1999年8月12日以文件形式，作出了碧政字（1999） 44号“关于征收教育费附加的若干规定”：自1999年起，各小学、幼儿园（班）按在校学 生人数，每人每学年征收教育费附加60元。在新学年开始时，由各班一次性征 收。根据这项规定，1999年秋季开学时，张浩、胡莉莉等所在的默县碧阳实验小 学分别向三人收取了教育费附加人民币60元，并代镇政府财政所出具了号码分别 为0012535、0012641、0012656的默县教育事业费附加收款收据。张浩等认为，碧 阳镇人民政府向小学生和幼儿开征教育附加费的行为完全是越权擅自设立收费项 目，其任意自定收费标准，扩大征收对象范围，直接侵犯了未成年人的合法权益， 违抗了国家和省有关明令禁止乱收费的规定，要求法院予以撤销。【法律问题】本案的教育费用征收是否合法，中华人民共和国教育法第57条第2款的规定，省、自治区、直辖市人民 政府根据国务院的有关规定，可以决定31开征用于教育的地方附加费，专款专用。-【法理分析】-行政征收必须符合法定原则。在现代法治社会，国家依据其政治权力进行行 政征收，必须以全体人民的整体意志一国家法律予以确定。征收的具体执行机关、 征收的对象、数额、程序等，都必须有明确的法律依据。换言之，行政征收的整个 过程都应当是国家意志的具体体现，而不是某个行政机关或者某个行政官员的个体 意志所能够左右的。行政征收法定原则包括：-1.行政征收的主体法定。行政征收的主体只能是行政机关。但是，在具体的 行政征收中，哪一个行政机关成为某一特定行政征收主体，则由法律予以规定。本 案中，黔县碧阳镇人民政府不具有征收教育费附加的主体资格。根据中华人民共 和国教育法第57条第2款的规定，省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的 有关规定，可以决定开征用于教育的地方附加费，专款专用。1994年，安徽省人 民政府根据国务院的有关规定，新开征了城镇基本建设教育费附加、广告费教育附 加、旅客住宿费教育附加等。显然，有权决定开征教育费附加的机关是省、自治 区、直辖市人民政府，黔县碧阳镇人民政府不享有教育费附加的行政征收权。-2.行政征收的依据和程序法定。行政征收的主体必须依32据有关法律规定，通过一定程序实施行政征收。本案中，碧阳镇人民政府征收 教育费附加依据的是该政府自己制定的碧政字(1999) 44号“关于征收教育费附加 的若干规定”，这属于其他规范性文件的一种，不属于国家正式的法律渊源，因而 其征收依据违法。-3.行政征收的缴纳主体法定。在行政征收法律关系中，与行政征收主体相对 应的另一方是缴纳主体，是指按照有关法律、法规规定，直接负有缴纳税款或者其 他款项义务的公民、法人或者其他组织。每一项具体征收的税、费，都有具体的缴 纳义务主体，相对人只有符合法律规定的条件，才具有依法缴纳税、费的义务。本 案中，根据国家的相关规定，有义务缴纳教育费附加的是缴纳产品税、增值税、营 业税等的单位和个人，且应由税务机关收取，其他任何单位和个人均不得擅自扩大 范围实施，默县人民政府制定的(1996) 07号“关于多渠道筹措教育经费，增加教 育投人的若干规定”中并未规定小学生为征收对象，其作为改革试点镇无权与国家 明令禁止乱收费的规定相违背。-综上所述，碧阳镇人民政府在无合法有效的法 律依据情况下向张浩等三人征收教育费附加的行为，实属超越法定职权的违法行 为，应予撤销，其征收的教育费附加应予退还。33案例二十二:张保安诉商丘市电业局案.-案情简介：-张保安5年前出资40多万元，通过合法途径获得一片7800平米土地的使用 权，准备修建开设食品厂。然而，当张保安在2000年把厂房的地基建好后就无奈地 搁置了，因为当地商丘市电业局在这里架设了一组高压线，而且4根电线杆就安插 在这片土地里。根据电力法规定，像这样10千伏的高压线底下的土地，5米 之内禁止修设建筑物，因为它是高压线，下边没办法再修房子了。而这个高压线占 了张保军1900多平方米的土地。电力法还规定电力部门在占地之前必须和对 方进行协商，妥当之后才可施工，可电业局从来没有履行这个程序，甚至连象征性 的通知都没有。对于张保安将高压线迁移离开的要求，电业局不予理睬。于是张保军向法院提 起诉讼，要求法院判决电业局迁移高压线或者支付70万元的赔偿。法院受理后， 委托了商丘市规划勘测设计院对高压线底下5米之内，也就是不能修建厂房的面积 进行了测量，结果是1979.907平方米。张保安以为法院会按照测量出来的面积判 决电业局进行赔偿，可此时电业局却提出早在张保安获得土地使用权之34前，高压线的架设就经过了政府的规划，这就意味着张保安在获得土地使用权 的时候就已经知道并且同意架设高压线，不存在影响和侵犯张保安的土地问题，因 此不该赔偿。电业局同时提交了一份证据，由梁园西区规划办公室开具的规划说明，其中明 确了高压线就在现在的位置。这份说明的出现意味着电业局没有侵占张保安的土 地。而后，商丘市梁园区法院判决认为，电业局是按照规划说明所架设的高压线， 属于是政府的规划行为，所以电业局不承担民事赔偿责任，据此驳回张保安的诉讼 请求。张保安不服判决，上诉到商丘市中级法院。张保安认为那份起到重要作用的规划说明不该被认可，因为规划说明没有使用规范的红头文件的方式，而是用普通稿纸手写的，市规划局明确区规划局办公室的 职能仅仅是处理日常事务，不具备审批规划线路的资质，但电业局依然坚持架设高 压线是政府行为，并再次提交了一份规划说明。这一次是采用规范了的红头文件， 落款是当地的开发区管委会，因为土地是属于开发区的范围，所以电业局认为这是 开发区的责任，和自己没有关系。也就是说，如果张保安想得到赔偿的话，也应该 由区政府付赔偿款。张保安说明，政府从来没有跟自己协商或通知征用土地，自己只能认为是电业 局的企业行为，而且第二份规划35说明也应该无效，因为如果属于规划行为的话，应该有规划图纸而不应该是文 字说明。而电业局不否认规划说明只是起到讲解规划图纸的作用，高压线是否属于 规划线路得由规划图纸来决定，但电业局却无法提供图纸，他们解释说规划图应该 是开发区提供，电业局没有这个责任。-根据国家规划法有关规定和河南 省城市规划法实施办法有关规定，真正有效的行政许可应该是一书两证，选 址意见书建设用地规划许可证和建设工程用地规划许可证，除此之外其 他都是无效的。很显然，电业局既无法提供规划图纸，也没有出示一书两证来证 明自己所架设的高压线属于政府规划。于是张保安认定这是电业局的企业行为，应 该承担赔偿责任，要求法院的二审判决自己胜诉。【法律问题】本案的电业局的在张某土地使用范围内架设行为是否为土地征用行为，案例评析： 1、对于公民所拥有使用权的土地如果确实需要征用，比如说由于城市发展 或者规划方面的一种改变而影响到别人利益的时候，首先必须有一个合法的原因， 即必须拿36到政府部门所签发的这种规划许可证。在这个过程当中，会把公民的利益包括 其他相关人的利益作为一个考量的因素，这是第一步。第二步，必须跟现有的权利 人之间达成一个协议。电业局得告诉人家我占了你的地了，我给你一个什么样的补 偿，你认为合适不合适。不经过别人许可不和别人打招呼，直接把人家地占了，这 个无论如何是站不住脚的。2、电业局的这种行为显然是违法的。国家土地虽然都是公有制，但是我们是 允许个人或者是企业拿到一个土地使用权的，这个权利要经过政府的批准。而且我 们看到，张保安既然通过合法手段拿到国有土地的使用权，他的权利就应该受到保 护，因此电业局只要在这上来插任何一个电线杆子或者妨碍人家的使用都构成侵 权。37案例23:张某等诉乡政府不履行婚姻登记法定职责案-【案情介绍】原告:张珠钦，女，住闽清县省横乡官洋 村。-陈梅恭，男，住闽清县白梓 乡梓山村。被告：闽清县省横乡人民政府。-原告张珠钦的丈夫亡故，张珠钦与另一村村民陈梅恭希望结婚，并申请办理 结婚登记。但张的再婚遭到夫家亲属的阻挠，而官洋村村委会以张债务未清偿等理 由，拒绝为她出具婚姻状况证明。张多次要求，仍遭到拒绝，遂向闽清县人大常委 会和县妇联求援，要求依法办理结婚登记以及户口粮食迁移手续。县人大常委会收 到求援信后，即要求该乡政府依法处理，并要求县民政部门、县妇联予以支持；同 时，告知张、陈可直接去找乡长等主要负责人解决问题。-张、陈根据县人大常委会的答复，多次去省磺乡政府，要求解决结婚登记问 题，但乡政府工作人员仍未依法给予办理结婚登记。张、陈再次到乡政府，要求 乡人民政府按照婚姻登记办法的规定给予办理结婚登记。乡政府工作人员重申 了乡政府要等债务清偿等问题解决之后，村委会出具了证明，才能给予办理结婚登 记的意见。张、38陈遂以乡政府作为婚姻登记的行政机关，不履行法定职责，不给予办理结婚登 记为由，向闽清县人民法院提起行政诉讼。-在闽清县人民法院审理本案期间，省横乡官洋村委会终于出具了张“婚姻状 况证明”，随后陈、张到陈户籍地办理结婚登记，领取结婚证，并申请撤诉。闽清 县人民法院经审查，根据行政诉讼法第51条之规定，裁定准予张、陈撤回起 诉。-【法律问题】-婚姻登记属于行政许可，还是属于行政确认，-【法理分析】本案的焦点问题是婚姻登记属于行政许可，还是属于行政确认，婚姻登记究 竟是属于行政许可还是属于行政确认，这不仅是一个实践中的问题，更是一个理论 和立法上的问题。政许可法第2条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关 根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行 为。”而行政确认，是指行政主体根据法律、法规的规定或授权，依职权或依当事 人的申请，对一定的法律事实、法律关系、权利、资格或法律地位等进行确认、甄 别、证明等的行政行为。行政确认和行政许可虽然同属行政行为，但它们是两种不同的行为方式。婚姻登记 是应当事人的申请而对当事人人身关系的确认，使夫妻之间法定权利义务关系在配 偶间得以确立，应当属于行政确认。因此，行政许可法也没有将婚姻登记纳入 到行政许可的范畴和行政许可法的调整范围。根据行政许可法第2条对行 政许可的界定，行政许可仅指行政机关经过对申请的依法审查而准予申请人从事特 定活动的行为，因而结婚登记不属于行政许可范畴。-同时，根据行政许可法第12条的规定，结婚登记也不属于行政许可的 适用范围，不属于“企业或者其他组织的设立等需要确立主体资格”的事项范围， 故而已完全被排斥在行政许可法的调整范围之外。-从行政法治、依法行政 的角度考虑。决定结婚是男女双方当事人的自主权，行政机关不能决定也不能干涉 这种行为。如果我们把结婚登记当成行政许可，容易助长行政对私人生活的干涉。-从反面角度看，未经登记而同居的，属于违法行为，不受法律保护，但是法 律也不禁止，这显然不符合行政许可“普遍禁止，个别豁免”的特征。因此，结婚 登记也不属于行政许可。-闽清县人民法院受理这起行政案件，将婚姻登记定性40为行政确认，符合行政许可法的规定，也符合行政诉讼法的立法宗旨和具体规定。审判实践也充分证明，法院以婚姻登记属于行政确认为由立案审理这类案件，取得了很好的社会效果41-案例24:马俊利诉灯塔市工商行政管理局出具工商登记证实案-【案情介绍】-马俊利于1997年12月9日取得灯塔市桦子乡一煤矿营业执照，注明营业执 照号码为灯私字313号，地址水泉村，负责人马俊利，经济性质为独资。于1998 年3月23日、1999年9月23日分别缴纳工商管理费500元、1000元。马俊利又 于1998年12月12日取得灯个字705-405号营业执照，注明名称为灯塔市桦子乡 一煤矿二井，地址桦子乡黄堡村，负责人马俊利。于1999年6月7日、11月21 日分别缴纳工商管理费1000元、1000元。-后马俊利与李敬波因民事纠纷诉讼，诉讼期限内灯塔市工商行政管理局及所 属单位多次出具证实:2002年1月18日，灯塔市工商行政管理局出具证实:经我局 进一步详细查证、核实，灯塔桦子乡一煤矿二井，未在我局办理登记注册手续，此 前，我局对该企业所出具的所有证实材料同时声明作废。2002年2月10日，该局 又就此问题作出证实:兹证实灯个字705-405号营业执照系我局于1996年5月23 日核发给秀艳饭店的注册登记营业执照，业主是都秀艳。马俊利不服，认为灯塔市 工商行政管理局出具的证实侵犯了其合法权益，要求法院依法撤销。42-【法律问题】灯塔市工商行政管理局出具工商登记证实的行为属于什么性质的行政行为，法理分析，灯塔市工商行政管理局出具工商登记证实的行为属于行政确认。本案中，灯塔市工商行政管理局出具工商登记证实的行为属于行政确认中的 证明。行政证明是行政主体向其他人明确肯定被证明对象的法律地位、权利义务或 某种情况的说明，是行政机关对现有法律地位和状态的甄别和宣告，是利用社会对 行政机关职权的公信力及专业性的信赖，以其职权的专有性体现权威性，其本身并 不创设权利义务。-本案中，灯塔市工商行政管理局出具的证实的内容旨在说明 马俊利的营业执照是否存在，但是，这种证明必须是以客观事实为基础的，只有符 合客观事实的证明行为才能真正发生效力，不符合客观事实的证明是违法的或者错 误的行政行为。就本案来说，马俊利的营业执照是法律授权工商行政管理机关核发 的法律凭证，其效力是法律赋予的，未经法定程序不能任意扣缴或者吊销，也不能 任意否定其效力，即使是主管行政机关亦不例外。马俊利既已取得营业执照，又没有被依法撤销的情况，即其效力自然存在，根本不必另行到行政机关要求出具证明。-案例25:郑承满、伍秀英诉当阳市玉阳办事处、两河镇人民政府行政不作为 案-【案情介绍】-1988年郑承满、伍秀英全家户口由当阳市两河镇新星村迁入当阳市玉阳办事 处朱湾村。1996年12月11日，郑承满之子郑君林应征入伍，同日，湖北省当阳 市人民政府征