基于G-H-M理论的教育产权制度缺陷及优化3

基于G-H-M理论的教育产权制度缺陷及优化3南旭光1,罗慧英2(1.重庆大学 经济与工商管理学院,重庆400030;2.重庆科技学院 管理学院,重庆400042)摘 要 利用现代产权理论,通过对G-H-M理论的扩展分析,将剩余控制权分为名义剩余控制权与实际剩余控制权,并以此探讨我国教育产权制度的缺陷。我国目前的教育产权制度设计的内在矛盾主要表现为:实际剩余控制权与剩余索取权的不对称,名义剩余控制权的不完全,以及由此产生的预算软约束、委托代理和寻租等问题。可以尝试从明确教育资产所有者的财产权利、界定所有者权利与教育机构法人权利、建立完善的教育产权激励机制等方面对教育产权制度改革与优化。关键词G-H-M理论;剩余控制权;教育产权;制度缺陷;制度优化中图分类号 G40.054文献标识码 A文章编号 1000-5110(2008)02-0089-05在我国现行的公办教育体制中,政教不分、教育机构行政化色彩浓重、学校资本所有权与学校所有权的错位、教育效率低下、教育资源浪费、激励不足与“内部人控制”问题、教育产权保障不力等现象严重且普遍存在。1这些问题的出现绝不是偶然的,而是体制缺陷的必然产物,是教育资源与管理者、使用者高度疏离的结果。所以,加快教育体制的改革与创新就显得尤为重要,而教育产权是其基础或根本所在。所谓教育产权,简言之,就是教育财产权利,即参与教育活动的组织和个人围绕教育财产而形成的一组权利关系。其主体就是教育产权的拥有者,客体就是教育产权载体,即教育财产。现代产权理论认为:不同的产权结构,会导致不同的体制效率,产权明晰对社会经济活动会产生相当大的促进或制约作用,要提高资源配置效率,降低交易费用,必须以产权的界定为前提。基于此,本文运用新制度经济学的产权理论,利用G-H-M理论的分析框架,研究教育产权的内在缺陷、制度改革与创新。希望通过教育产权制度的建设,最终克服现行教育体制存在的种种弊端,使学校能够为国家、社会和受教育者提供高质量服务。一、G-H-M理论概述及扩展由Coase开创的以产权理论为基础的现代企业理论发展成了“企业的合约理论”,它把企业与市场分别看成是不同性质的合约:市场可以说是一种完全合约,而企业则是一种不完全合约(Crossman and Hart,1986)。2随着研究的深入,合约理论研究的热点正在从完全合约理论转移到对合约不完全性的关注。在经济学界,当论及现代产权理论时,常常所指的就是由Grossman-Hart(1986)2和Hart-Moore(1990)3所开创的不完全合约分析框架 往往被简称为G-H-M理论。G-H-M遵循交易费用经济学的传统,认为由于各种交易费用的存在而导致了合同不完全,尤其是那些与专用性投资密切相关的合同更是不完全的。也就是说,这些合同并没有对未来的所有事件及其相关的责任权利做出明确的规定。G-H-M理论将这些未被合同明确规定的权力称为“剩余控制权”,并且明确地指出剩余控制权天然地归非人力资产所有者所有,因为“在合同不完全时,所有权是权力的来源”,而且“对物质资产的控制权能够导致对人力资产的控制:雇员将倾向于按照他的老板的利益行动”(Hart&Moore,1990)。3Hart等还认为“剩余索取权”是一个不完备的概念,所有权的真正标志是剩余控制权,所以“剩余控制权实际上被作为所有权的定2008年3月第40卷第2期云南师范大学学报(哲学社会科学版)Mar.,2008Vol.40 No.23收稿日期2007-09-17作者简介南旭光(1978),男,江苏徐州人,重庆大学讲师,重庆大学管理学博士研究生,研究方向为管理科学、激励规制理论等。义”。也正是由于Hart等人将非人力资本的所有权或控制权的配置作为研究的焦点,所以G-H-M理论也被称为“财产权理论”。G-H-M理论延续了依然是由Coase(1960)提出的产权思想。他指出在存在交易费用的经济体系中产权初始界定是重要的,因为当交易费用高时,市场中的自发动力难以改变法律已确定的产权安排,因而无效率的产权安排会被固定下来。4其后,Al2chian and Demsetz(1972)将产权的功用解释为剩余索取权,5只有财产的所有者拥有剩余索取权,才有最终的动力去监督或解决团队生产中的偷懒现象。从产权理论视角看,G-H-M理论的核心观点是区分了契约中特定的权利和剩余的权利,明确了所有权便是拥有一项资产的剩余控制权,并且强调剩余控制权与剩余索取权的高度互补性。该理论一方面使产权理论有了新的发展,如Hart所言:从解释“一项资产是由私人所有还是作为公共财产的问题”到解释“一件私有财产由谁拥有为什么十分重要的问题”的转变,因为解释前者要强调剩余索取权对所有者的激励作用,而解释后者要强调拥有剩余控制权对所有者专用性投资等行为方式的影响,拥有剩余控制权的一方,也就是产权的所有者更有可能进行与该资产相关的专用性投资;另一方面为不完全契约下的控制权找到了一个明确的基础,即拥有产权方拥有剩余控制权。这样,科斯的两个传统 “控制机制”与“产权思想”在G-H-M理论中融合了。依G-H-M理论,一方面剩余控制权是产权的核心,另一方面剩余控制权与剩余索取权高度互补,即“把它们配置给同一个人是合理的”,由此可知,剩余索取权应总是产权的所有者拥有才是有效率的。但是,现实中有大量的事实说明当有剩余索取权时却未必拥有剩余控制权(即产权)。沿着Aghion and Tirole(1997)的思路,6可以扩展G-H-M理论,进而从更深层次理解产权的本质特征。当剩余控制权的执行成本不为零时,剩余控制权存在名义的剩余控制权与实际的剩余控制权两层含义,两者不是一一对应的。前者强调在法律形式上剩余控制权为所有者拥有,却不保证所有者在实际中意愿而且能够充分使用该权利;后者强调的是由于名义剩余控制权的所有者由于时间和能力(知识)方面的限制,或者是由于“搭便车”的理性选择等方面的原因,放弃了全部或一部分剩余控制权,这样其他相关主体就相应掌握全部或部分该资产的剩余控制权,结果名义的剩余控制权人与其他相关主体都可能成为实际的剩余控制权人。契约中规定的权利以及作为产权标志的剩余权利均是一种名义上的权利。如果将名义剩余控制权与实际剩余控制权区分,将产权定义为一项资产的名义剩余控制权,而实际的剩余控制权由委托-代理关系的信息结构决定,这样委托 代理理论不仅可以与G-H-M理论相融,而且是深化G-H-M理论的产权思路的分析工具。如果考虑到名义剩余控制权与实际剩余控制权分离的现实,则剩余索取权并非是与名义的剩余控制权(产权)具有高度互补性,而是与实际的剩余控制权高度互补。拥有资产的实际剩余控制权必须同时拥有资产的剩余索取权才能激励实际剩余控制权人有效运用这一权利。所以,区分名义剩余控制权与实际剩余控制权后,扩展的G-H-M理论在解释现实世界时就不存在矛盾了。也就是说,如果名义剩余控制权与实际剩余控制权不相对应的时候,实际剩余控制权应与剩余索取权相对应才是有效率的,但实际剩余控制权人却不必是产权的所有者。二、我国教育产权制度的内在缺陷根据以上G-H-M分析框架,本文认为应从制度设计的内在矛盾出发才能分析我国教育各种弊端的根本原因。我国目前的教育产权制度设计的内在缺陷主要表现为:实际剩余控制权与剩余索取权的不对称,名义剩余控制权的不完全,以及由此产生的预算软约束、委托代理和寻租问题。第一,实际剩余控制权与剩余索取权的不对称。对公办教育而言,法律意义上要求收益归全民,但其权利归属并不具体,既不在全民中平均分配,也没有可以参照执行的分配标准。全民中的个人面对着这样两种情况:一是作为个人参与国有企业决策的努力与收益不对称;二是面临集体选择的困境,每个人都乐于其他人执行控制权而自己分享收益。当全体人们放弃对公办教育的监管时,全民的代理人 政府(具体就是政府官员)则成为公办教育实际剩余控制权的所有者,但09云南师范大学学报(哲学社会科学版)第40卷 法律并没有赋予政府官员占有公办教育剩余收益的权利。因此,公办教育的实际剩余控制权与剩余索取权就分离了。这样,没有剩余索取权的公办教育实际控制人通过努力工作而得不到剩余收益,也并不承担教育机构的损失,就是说工作绩效在控制人的效用函数中得不到直接体现;同时由于掌握公办教育机构的实际剩余控制权,其不会面临被解雇的压力或压力很小。在既无动力,也无压力的情况下,公办教育的实际控制人如果遵循“经济人”的行为规则,就会追求闲暇与工资(含“灰色”甚至“黑色”收入)的最佳平衡,这是和公办教育利益及全民利益相悖的。第二,由于名义剩余控制权的不完全,弱化了自发调整机制。对于完全性的名义剩余控制权而言,当所有者想行使这一权利时,没有任何阻碍,应当受到法律完全的保护。但当视角对准公办教育的所有权,即名义剩余控制权时,它被极大地限制了。假设全民都想行使剩余控制权,在我国目前的教育产权制度设计下,结果是公办教育经营的经济问题被政治化,或者说是被其他政治问题稀释了,这就造成公办教育资产的名义剩余控制权弱化,进一步加重了实际剩余控制权与剩余索取权分离的问题。相反,在全民拥有公办教育完全的名义剩余控制权的条件下,全民就总是存在一种接管实际剩余控制人潜在的完全的权力,这种接管压力会在一定程度上改善实际剩余控制权与剩余索取权分离的问题;或者,由于实际剩余控制权与剩余索取权分离所带来的损失是如此之大,有完全名义剩余控制权的全民可以放弃教育产权。另外,由于公办教育的实际控制人的效用与公办教育的业绩弱相关,那么实际控制人的工作努力很可能是不充分的,而且实际控制人的代理人(公办教育机构的领导们)可以把相当多的精力分配在怎样转移既有的公办教育的国有资产,而不是努力工作使国有教育资产增值进而获得增值的那一部分所带来的利益。第三,公办教育面临严重的软预算约束问题。这种软预算约束使公办教育的重复建设突出,一些教育项目未能充分论证就上马,从而表现为“投资饥渴”。在正常情况下,公办教育机构是一个独立核算单位,应当用所提供的教育服务的收入弥补自己的支出,但是在软预算约束下,教育机构遇到财务困难,国家将以一种或多种财政资助来帮其摆脱困境。本文认为公办教育机构由全民所有这一事实为软预算约束提供了前提,因为当全民拥有全部的公办教育机构时,若全民可以集中决策,那么其可能选择各教育机构之间利润共享、亏损共担,这就使独立的教育机构都是软预算约束的;也可以选择各教育机构独立自主、自负盈亏,只要全民有教育机构的实际控制权就可以做到这一点。然而,当实际剩余控制权与名义剩余控制权完全分离,而且实际剩余控制权所有者在法律意义上不能个人占有教育机构的剩余收益,同时名义剩余控制权又不完全时,教育机构的实际控制人及其代理人更多关注的是与部门目标并不一致的内部人私利目标的实现,这样满足个人需要的行为就可能盛行,进一步恶化了软预算约束问题。第四,从名义剩余控制权的不完全性可派生出公办教育的代理问题。一般的代理问题是指由于委托人与代理人的目标函数不一致,进而引起的代理成本损失,包括委托人监督支出、代理人所引起的约束支出和由委托人承担由于代理问题所失去的剩余收益。当委托人拥有完全的名义剩余控制权,代理问题会有一个内生的解决机制,委托人将选择最优的监督程度和其他的制度形式来约束或激励代理人的行为;相反,如果委托人的名义剩余控制权不完全,那么代理问题将会被制度化,代理问题将不会有一个好的内生解决机制,委托人处理代理问题的最优行为的权利被限制了。更为严重的是这一没有内生解决机制的代理问题具有演进稳定性,即当一部分有实际剩余控制权的代理人试图改变局面,想使公办教育的行为与全民的意志一致时,其在法律程序上得不到委托人的响应和支持却可能会被其他的代理人反对,因而少部分改革型代理人不会成功,这一代理问题被制度固化了。第五,实际剩余控制权与剩余索取权分离为寻租提供了众多的机会。寻租理解为“直接的非生产性寻利”,即这种活动能产生货币收入,但是不会提供产生效用的商品和劳务。如果获取租金的权利既不是在所有的人中间平等地或随机地分配,也不是公开拍卖,那么潜在的进入者就会寻租;如果政府职位的薪水和额外收入包含有经济19 第2期南旭光等:基于G-H-M理论的教育产权制度缺陷及优化租金,潜在的政治家和官员将会花费大量的资源来谋取这种职位;个人或利益集团保护对自己有利的差别待遇或避免对自己不利的差别待遇而展开的活动。在经济学的分析中,寻租成本是一种在“寻”的过程中的资源浪费,这种资源的使用没有为社会提供任何有价值的产出。当实际剩余控制权与剩余索取权分离时,使得掌握公办教育实际剩余控制权的职位的收入中含有大量的经济租金,这引起大量机会主义者利用已有的资源去谋取这样的职位,而已获得这样职位的人会利用已有的资源去维持现状,结果就产生了大量的教育资源浪费。三、教育产权制度的改革与优化对策根据本文的分析,我国目前教育体系所面临的问题,主要由于教育产权制度设计与安排不合理,教育的权利与责任安排的不合理,也可谓是产权与职能的错位。所以,理顺教育产权关系,实现教育产权制度变革,是确立教育发展新机制,激发企业、社会、个人分担高等教育成本的积极性,提高教育效率、消除教育制度弊端的必要前提条件。合约的不完备性意味着谁拥有教育机构的所有权是最重要的,因为所有权被指给不同的主体将导致不同的激励结构。根据现代企业理论,最优的教育所有权安排是剩余索取权与剩余控制权的对称配置。也就是拥有剩余控制权的人,必须有剩余所有权,这样才能实现教育机构内部权力结构的最优化,这是建立有效激励机制的关键。如果拥有控制权的人没有剩余索取权,没有实际控制权,他就无法真正承担风险,就不可能有积极性做出好的决策。所以我国教育产权改革与创新的出发点就在于实现教育剩余索取权与实际剩余控制权的对称配置。7,81.明确教育资产所有者的财产权利教育资产所有者财产权利的明确界定就是要在明确财产权归属的前提下,使所有者应当享有的各项财产权利获得法律的明确规范。从法律上看,在我国公办教育传统产权制度中,产权似乎是清晰的,学校的资产在法律上明确归国家所有,但实际上在学校的运行过程中产权是不清晰的,因而造成了公办教育机构既缺乏活力又丧失了约束力。对教育资产所有者财产权利的明确界定,首先应划分物权(包括自物权和他物权)、债权、知识产权和劳动力产权,然后再对其各自的权利内容逐项逐条作出法律上的规定。有了对于教育财产权利的立法规范,无论其所有者是个人,社会组织还是政府,其应当享有的财产权利也就由法律作出了明确的规定。既便于正常行使自己的权利,又能够依法捍卫自己的权利使之不受侵害。同时,基于自己独立的产权,教育资产的所有者可以自主地从事教育投资活动,通过合法经营实现其资产的保值、增值和合理利用。2.界定所有者权利与教育机构法人权利公办教育机构产权清晰的内容,在这里就要明确划分出资者的财产权利与教育机构法人的财产权利。此一层次的产权是否界定对于公办教育的体制改革意义重大,决定着政教能否真正分开,教育机构是否能够完全自主办学;同时,也决定着国家作为出资人,其所拥有的国有资产的权益能否得到切实保障。只有在出资者与学校法人各自的财产权利均得到明确界定的前提下,出资者和教育机构法人才能各自正当行使权利而互不侵扰,而一旦某一方的权利受到侵害,也能够依据相应的法规来捍卫自己的权利,使侵权行为受到法律的约束。总之,明确界定出资者与学校法人的产权,就是要使所有者主体与经营者主体各自的权利边界清晰,使各自受益、受损和补偿的范围得到明确划定。3.建立完善的教育产权激励机制教育从性质上可看作是准公共产品,但应对各类教育有所区分。对义务教育,要突出国家在此间的责任以及学生、家长的教育选择权等,并建立完善的“代理人监督代理人”机制。对承担各种实用型、操作技能型的学校或教育机构,应将教育剩余索取权和剩余控制权相结合,调动社会各方办学的积极性,促使决策者尽可能做好决策,提高学校的运作效率,防止经营管理者的“败德行为”。主要承担高级尖端人才的培养和塑造,担负抢占世界科技发展制高点重任的高等教育。一方面要求政府应根据学校人物财等资源利用效率,根据毕业生对劳动力市场和社会经济发展的适应程度以及学校科技发展水平和社会效益进行拨款,以此激励办学者提高办学质量,降低办学成本,提高教育机构运作的效率;另一方面是要打破承担高级尖端人才培养的学校和教育机构是固定不变的29云南师范大学学报(哲学社会科学版)第40卷 垄断模式,一旦发现该教育机构质量下降,承担不了预期的任务,政府就应减少或停止对其拨款,迫使这些学校和教育机构自觉约束自己的行为,提高学校运作的效率,提升教育质量。9四、结 语总之,本文从G-H-M理论及其扩展框架出发,认为公办教育低效率的根本原因是教育产权的制度设计问题,表现在全民所有人既不拥有实际的剩余控制权,也不拥有完全的名义剩余控制权,同时实际剩余控制权与剩余索取权分离。根据本文的逻辑,教育体制改革目标就是要消除这一原因,使教育机构的所有人掌握机构的完全的名义剩余控制权,并且成为实际剩余控制人。但是需要明确的是:明晰教育产权是提高教育效率的必要条件,教育活动中的竞争是教育产权安排和明晰的必然结果,教育产权改革并不一定是要变公立教育为私立教育,产权改革特别是对于我国目前的教育而言,主要在于明确国家(政府)、市场和教育机构之间,教育机构与其他非教育机构之间,教育机构负责人与教育者和受教育者之间的责、权、利。这对于正确认识目前国内有人提出的我国的教育改革主要不在于建立教育产权制度,而是变公立学校为私立学校的观点的局限是很有帮助的。参 考 文 献 1 徐 文.我国现行教育产权制度的弊端与对策J.教育与经济,2005,(3).2Grossman,S.and Hart,O.The Costs and Ben2efits of Ownership:ATheory of Lateral andVertical Integration.Journal of Political Econo2my.1986.3Hart,O.and Moore,J.Property Rights and theNature of the Firm.Journal of Political Econo2my,1990.4R 科斯,A 阿尔钦,D 诺斯等.财产权利与制度变迁 产权学派与新制度学派译文集M.上海:上海三联书店,上海人民出版社,1994.5Alchian,A.,and Demsetz,H.1972.Produc2tion,information costs,and economic organiza2tion.American Economic Review,62,(5).6Aghion,P.and Tirole,J.Formal and Real Au2thority in Organization.Journal of Political Econ2omy,1997.7 张汉昌.从“阿尔钦之迹”看教育产权制度的改革与创新J.南阳师范学院学报(社会科学版),2007,(1).8 杭永宝,王荣.教育产权制度问题与对策J.教育发展研究,2004,(3).9 张家友.试论高等教育产权激励J.法制与社会,2006,(2).On the Institutional Defects and Optimization of EducationalProperty Rights from the Perspective of the G2H2M TheoryNAN Xu2guang1,LUO Hui2ying2(1.School of Economics and B usiness A dministration,Chongqing University,Chongqing400030;2.School of Management,Chongqing University of Science and Technology,Chongqing400042,China)Abstract:Adopting the modern property theory,this paper develops the G2H2M theory,and furtherclassifies the residual control right into the nominal residual control right and the real residual controlright.With this as the point of departure,the paper discusses the institutional defects of Chinas edu2cational property rights,and points out the inherent designing defects of Chinas educational propertyrights,that is,the asymmetry between the nominal residual control right and the real residual controlright,the inadequacy of the nominal residual control right,soft budget constraint,problems concern2ing agent,entrustment and rent.The reform and optimization of Chinas educational property rightsrelies on the clarification of the rights of the owner of the education assets,the legal person of the ed2ucation institution and the improvement of the relevant incentive mechanism.Key words:G2H2M theory;residual control right;educational property rights;institutional defect;institutional optimization责任编辑:陈 英39 第2期南旭光等:基于G-H-M理论的教育产权制度缺陷及优化