地方性法规清理的科学性与民主性分析

地方性法规清理的科学性与民主性分析 摘要被动式清理、运动式清理、缺乏统一的清理程序、公众参与度不高等问题，集中反映了我国地方性法规清理的科学性与民主性的不足。建立定期清理与即时清理相结合的长效清理机制，进行统一的地方性法规清理立法，保障地方性法规清理的公众参与，有利于提高地方性法规清理的科学性与民主性。关键词法规清理;民主立法;科学立法党的十八届四中全会提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。;立法工作成为全面推进依法治国进程中的重中之重。科学立法、民主立法，是立法工作中必须坚持的两项基本原则，是提高立法质量，实现良法善治的重要保障。地方性法规清理作为地方立法活动的一部分，也应当坚持法规清理的科学性与民主性。本文以广西壮族自治区的地方性法规清理为例，分析其地方性法规清理的科学化与民主化情况及其存在的问题，并为解决问题提出合理建议。一、地方性法规清理的科学性与民主性要求法的清理，是指有权的国家机关，在其职权范围内，以一定方式，对一国一定范围所存在的规范性法文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要加以变动(修改、补充或废止)的专门活动。广义上的立法活动包括立、改、废、释;，而法的清理就涉及到法的改;与废;。所以，广义上的立法活动包括法的清理。从新中国成立到改革开放之初，我国的法制建设较为落后，为了摆脱无法可依的局面，法的制定几乎成为立法工作的全部内容。但随着中国特色社会主义法律体系的建成，我国无法可依的局面已经结束，立法的质量尤其是地方立法的质量日益成为影响我国法治建设的重要因素。地方立法与中央立法的冲突、地方立法严重滞后于地方经济社会的发展等问题愈发突出，如何保障我国法制的统一，如何保障地方立法的与时俱进，成为摆在地方立法机关面前的新难题。对地方立法进行清理，一定程度上能够确保地方立法与上位法的协调一致，有利于提高地方立法质量，维护法制的统一。而在所有地方性规范文件中，以地方性法规的效力位阶为最高，其他较低位阶的地方性规范文件都不能与地方性法规相中突。所以，对地方性法规的清理是地方立法机关清理工作的重点。既然地方性法规清理属于地方立法活动，就应当遵循科学立法、民主立法的原则。何为科学立法?目前理论界对于科学立法的理解并不一致。有学者将科学立法定义为，立法活动要符合我国的实际和立法工作自身的内在要求，从实际出发，实事求是，积极探索和掌握立法规律，同时善于运用合理的立法技术，提高立法的质量和效益。;另有学者从阐释立法的科学性的角度去为科学立法下定义，科学立法的科学性是指立法过程中必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度的和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件。;尽管学者们对于科学立法的定义各不相同，但从他们的表述中能够提炼出科学立法的核心内容，即立法活动必须符合客观规律，此即立法活动的科学性要求。正如马克思所言，立法者应该把自己看作一个自然科学家，他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。;就地方性法规清理而言，科学性就是指在进行地方性法规清理时，必须遵循客观规律，从地方实际出发，采取合适的方法，遵循科学的程序。民主立法似乎比科学立法更容易理解，因为民主意识已经渐渐深入人心。无论从哪个角度理解民主，都离不开多数人的意志;、人民的参与;等核心思想。正如科恩所言：民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。;民主立法的核心内容应该是人民能够参与立法，并且人民的参与能对立法产生实质的影响。就地方性法规清理而言，民主性要求地方立法机关在进行法规清理时，公开相关信息，认真听取广大人民群众的意见，并对人民群众的意见积极反馈。二、广西地方性法规清理的实践及其存在的问题在全面推进依法治国的大背景下，各地方立法机关都在积极推进地方立法的科学化与民主化，积极探索科学立法与民主立法的新模式、新方法，其中就包括对地方性法规清理的科学化、民主化探索。但是，各地地方性法规清理工作在科学性与民主性上，仍表现出一些不足。下面以广西的地方性法规清理为例进行分析。(1)广西地方性法规清理的实践随着中国特色社会主义法律体系的逐渐形成，各立法机关更加注重立法的质量，开始将法的清理工作作为与法的制定同等重要的事情看待。因此，近几年国家统一部署的法规、规章的清理愈发频繁。各地的立法机关积极响应国家部署，有的省份还主动进行法规清理，以适应地方经济社会的发展，维护法制的统一。现对广西近15年来地方性法规的清理工作进行梳理：2001年，根据外经贸部关于请做好外商投资法规清理工作有关事项的通知，广西成立外商投资法规清理领导小组，负责领导和协调清理全区外商投资法规的工作，对涉及外商投资的法规进行清理;2004年，为了适应行政许可法施行的需要，根据全国统一部署，广西对与行政许可法相关的地方性法规进行了专项清理;2006年8月全国人大常委会通过监督法后，为适应该法颁布实施，自治区十届人大常委会制定了自治区人大机关贯彻实施监督法若干意见，并成立了专门机构，对广西相关地方性法规和规范性文件进行了清理，提出修改和废止的意见;2008年9月自治区人大常委会主任会议决定对截至2006年12月1日自治区人大常委会通过的11 1件法规进行集中清理，清除那些不符合、不适应贯彻落实科学发展观的法规、条款;2010年，为确保到2010年形成有中国特色社会主义法律体系的要求，根据全国统一部署，自治区对地方性法规进行了一次全面清理;2011年，为适应行政强制法的实施，根据全国人大常委会统一部署，自治区人大常委会对93件地方性法规组织开展有关行政强制规定的专项清理工作。2014年5月至2014年年底，广西开展了行政审批设定依据、限制非公有制经济发展规定、工商登记前置性审批依据的清理工作(简称三清理;工作)，此次清理工作旨在贯彻落实党的十八届三中全会精神，消除全面深化改革制度障碍。此次清理工作，清理范围不限于地方性法规，包括政府规章和县级以上人民政府及其工作部门制定的规范性文件。本文重点分析此次三清理;工作中对广西壮族自治区人大颁布的地方性法规的清理。值得一提的是，此次自治区人大常委会法工委尝试了一种新的法规清理模式。2014年6月，自治区人大法工委委托广西大学地方立法研究评估与咨询服务基地进行地方性法规清理。自治区人大法工委委托广西大学地方立法研究评估与咨询服务基地对自治区现行有效的144件地方性法规进行全面清理，针对每一件地方性法规提出清理意见，并将所有地方性法规进行分类，分为急件(已经列入立法计划或者立法规划的)、建议修改的、无需修改的三大类。对于建议修改的地方性法规，再按照建议修改的紧迫程度进行排序，并且对于需要修改之处提出具体修改建议。广西大学地方立法研究评估与咨询服务基地已经于2014年8月向自治区人大法工委提交了清理意见。自治区人大法工委的这一模式随后被南宁市政府法制办、自治区政府法制办所借鉴，南宁市政府法制办、自治区政府法制办分别于2014年8月上旬、下旬，委托广西大学地方立法研究评估与咨询服务基地对其规范性文件进行清理。立法机关委托高校进行地方性法规清理，这在全国是继重庆、广东后的第三例。从以上的梳理分析可以看出，广西的地方性法规清理工作取得了一定的成绩，能够在上位法修改或者政策变革后，按照全国统一部署对本地相关法规进行清理，并积极探索了法规清理的新模式，一定程度上确保了地方立法与上位法的统一，也在一定程度上保障了地方立法适应当地经济社会的发展。但是，广西地方性法规清理在科学性与民主性方面暴露出一些问题，并且，这些问题并非广西独有的特色;，其他省份也都存在类似问题。(2)科学性的不足1、被动式清理从以上对广西近年来地方性法规的清理工作的梳理可以看出，广西地方性法规的清理工作基本都是按照国家的统一部署开展的，立法机关缺乏主动开展清理工作的意识。被动清理的直接后果就是一些法规的超期服役;。一些地方性法规的上位法已经做出修改，或者相关的政策已经发生变化，地方性法规却没有及时进行清理，从而无法为地方经济社会的发展服务，甚至还会阻碍地方经济社会的发展。以广西壮族自治区外商投资企业工会条例(以下简称条例)为例，该条例于1994年7月通过，条例颁行实施至今已20年，在此期间作为其直接上位法的工会法已于2001年进行了修正，其相关上位法劳动合同法于2007年获得通过，新增和细化了很多与工会组织相关的规定，该条例本应根据上位法的变动及时进行清理，但囿于被动式清理的习惯，地方立法机关未对其进行及时清理。此次广西大学地方立法研究评估与咨询服务基地对这一高龄法规;提出了清理意见，距其颁布实行已逾20年，可谓迟到的清理;。