丹麦与德国“行政公开廉则”对比分析

丹麦与德国“行政公开廉则”对比分析、两国行政法体系及行政公开原则(一)丹麦行政法体系及其公开原则1.丹麦行政法体系简介在1987年之前，丹麦的行政法律体系主要由一系列行政行为准则构成，这些准则是在行政机关处理与公民关系，以及对不成文法律原则进行实践的过程中逐渐形成的。直到1987年1月1日公共行政法生效，丹麦才拥有了自己的行政法典。2.行政公开原则与丹麦政府信息公开立法丹麦宪法中并没有提及行政公开原则，该原则伴随其信息公开立法的发展而起步。丹麦首部涉及信息公开内容的法案是在1964年5月13日通过的行政部分公开法。1970年6月议会通过第一部关于公众获取行政档案文件的全的信息自由法行政文书公开法,该法在1985年被行政文件公开法所取代。2000年，丹麦个人信息处理法颁布并施行，该法适用于对有关私人、财务问题在内的不得公开的个人信息的处理。除个人信息外，此法还适屛于一些私人机构、公司信息的处理。2005年，公共部门信息再利用法颁布并施行。该法的目标是为公共部门掌握的文件、信息的商业性的和非商业性的再利用建立一套通用的最低标准的规则。依据此法，公民和其他组织可以就公共部门的信息提出公开申请。(二)德国行政法及其公开原则1.德国行政法体系简介德国法律体系在很大程度上受加罗林王朝影响，但并不认同政府以国家名义对个人拥有至高无上的权力这一理念，因此加罗林式的行政管理模式日渐衰弱，德国社会逐渐形成“邦君权国一聱察国一法治国”的发展路径。德国从15世纪开始出现警察法及与维护社会秩序有关的法律，构成德国行政法的萌芽。但现代意义行政法的产生则是从19世纪初开始，当时，德国的一些州引进了法国的行政裁判制度，并发展了行政法体系。当前德国行政法已经形成较为完备的行政法律体系，1976年的行政程序法和1960年行政法院法分别近似于行政实体法法典和行政诉讼法法典，这两部法律共同构成其完整的行政法基础。2.行政公开原则与德国政府信息公开立法早在1986年和1994年，德国就分别通过了两部联邦政府专业信息规划。1988年，德意志联邦议会颁布了档案法，规范德国联邦档案局的工作。该法规定大部分保存期限在30年以上的文件可以对外公开，而个人信息的保留期限为该个人去世后30年或者其诞生后110年。18在德国的法律体系当中，具有宪法性质的德意志联邦共和国基本法尽,.虽未明确规定联邦公民享有“信息公开牵请权”，但其第五条第一项中却赋予公民“言论自由权”，规定“每个人都有权从一般的允许取得情报之处不受阻碍地获得信息”，为德国行政公开原则的确立提供了基本法依据。为执行欧盟1995年欧盟个人数据保护指令，德意志联邦议会于2002年1月制定数据保护法。作为在全球范围内专门针对个人数据保护较早的立法之一,该法对德国乃至世界其他国家的信息保护工作都起到了积极的示范及促进作用。本法确立了联邦数据保护专员制度，明确了保障个人数据的监管机构。二、两国政府倍息公开立法概述(一)丹麦政府信息公开法律体系概要丹麦行政文件公开法经议会通过后，于1985月12月签署颁布，并于1987年1月1日生效。关于该法的最新修正案于2013年5月4日通过，并于2014年1月1日施行。以该法为总则性规范，丹麦的信息公开法律体系还包括以下几部法律：个人信息处理法;公共部门信息再利用法;公共行政法。行政文件公开法全文共分为五章18条。第一章(第1-3条)规定了本法调整的范围以及具体的适用情形，明确本法不适用于刑事案件;并且规定了有关部长在信息公开程序中的职权。第二章(第4-6条)规定了享有行政文件公开申请权的主体，适用及不适用信息公开申请程序的具体文件类型等。第三章(第7-14条)规定了不予公开的行政文件以及公开申请权受到限制的文件。不予公开的文件具体包括政府内部工作文件(但以某些特殊形式表现的除外)，国务委员会的会议纪要，为科研或公共资源统计而收集的资料，涉及个人隐私或商业秘密的文件等;公开申请权受到适当限制的主要为涉及国家安全保障，对外交往，打击犯罪以及保护公共财政利益的文件。第四章(第15、16条)规定了行政文件公开申请的受理与决定。第五章(第17、18条)规定了本法的生效时间、适用的地域范围，以及与其他法令的关系，此外本章还对“包含事实信息的文件”作出了特殊规定。(二)德国政府信息公开法律体系概要德意志联邦政府信息公开管理规定(FederalActGoverningAccesstoInformationheldbytheFederalGovernment)于2005年9月5日通过，并于2006年1月1日正式生效。本法赋予德意志联邦公民以信息公开申请权，并对这一权利给予法律保障。德国的信息公开法律体系框架还包括：德意志联邦档案法;德国联邦数据保护法;斯塔西档案法。德国信息自由法全文共十五章，44条具体规定。第一章主要规定信息自由法的基本原则，包括公开原则、保障原则等。第二章对本法中相关定义进行界定，特别明确了本法中“官方信息”和“第三人”的概念。第三章至第六章为不予公开的信息，明确了联邦应当对以下性质的信息加以保护，不予公开。第七章至第十五章依次规定了申请方式及程序，与第三人有关的程序，申请的拒绝及法律救济，德意志联邦信息专员制度，其他规范性文件的修正案，信息公开报告及评估等。三、两国政府信息公开法比较研究(一)信息公开的范围两国在规定信息公开的范围时采用了基本相同的立法方式排除式，即规定不予公开的信息范围，不在此列的政府信息均属于依职权或依申请应当公开的信息。丹麦行政文件公开法中涉及应当不予公开信息的规定主要有：第2条第1款涉及刑事案件的文件;第7条地方政府内部文件;第10条国家政府部门工作内容的记录;第12条涉及个人隐私的信息;第13条涉及国家安全、公共利益的信息;第14条公务员或选举产生的官员，应当依法遵守保密义务不公开特定的信息。德国信息自由法第三章至第六章依次规定了对下列信息的保护，即不予公开涉及以下内容的信息：特殊公共利益信息，官方决策过程信息，个人隐私信息，以及涉及知识产权和商业秘密的信息。(二)信息公开的方式及程序在公开方式及程序方面，两国的规定基本相同。首先就公开方式而言，丹麦行政文件公开法第16条第1款规定了信息公开的方式，即行政机关决定进行信息公开的，应在其所在地予以公布或是通过寄送抄本、复本的形式公开文件。德国信息自由法第1条规定，行政主管部门应当依法保障当事人的信息公开申请权，并且应当按照申请人要求的形式提供相关信息。具体来说，公民有权就政府信息提出公开申请，政府应当保障公民的申请权并为信息公开创设多种途径等。其次公开程序，两国信息法规定的公开程序均可总结为申请、受理、决定三个环节，但作为相对重视程序的德国，其规范在此处则表现出详细具体的特征。下面重点就三处不同进行说明：1.申请人提交申请可选择的形式丹麦与德国均允许申请人以书面或口头方式提出申请，但丹麦从2012年开始可以在网上提交信息公开申请，在更大程度上为申请人提供便利，这一点是德国信息法中没有提到的。2.行政机关的记录义务收到信息公开申请的行政机关，不论是否允许公开相关信息，都应当进行记录。丹麦法律仅规定记录申请的内容即可，但德国法律却有更进一步的要求，具体在信息自由法第11条第1款中：“行政机关应当对其掌握的政府信息进行整合，制作相应的信息目录，并记录申请人申请公开前述信息的目的，以备曰后工作査阅和参考。”由此可见，德国这样规定更突显了其注重程序、全面保护相对人权益的精神。.3.信息的部分公开情况丹麦行政文件公开法没有明确规定是否可以将信息分割，进行部分公开。而德国信息自由法确定了这样一个规则，即在不泄露秘密以及不增加非合理性行政开支的基础上，允许对相关政府信息进行部分公开。这一规则同样适用于如下情形：被申请公开的信息涉及第三方权益，如果申请人同意不获取其涉及第三方权益的内容，那么可以在摒弃该内容的基础上对前述信息进行部分公开。(三)信息公开主管机构由宇立法W惯及法律传统，丹麦行政文件公开法的内容在很大程度上不如德国信息自由法详细，在主管机构这方面表现得尤为明显。丹麦法律中并没有规定主管机关，不过实际中存在受理公民针对行政机关信息公开投诉的国会监察专员这一机构，虽然不是信息公开工作的专门性主管机构，但其职责的很大一部分内容与此相关.而在德国，联邦政府信息公开规定第12条规定了德国政府信息公开过程中的特殊机构联邦信息自由委员会。德国联邦信息公开委员会负责人,即信息公开委员)由西德联邦议会任命，负责主管德国信息公开及信息保护事项。丹麦1953年宪法中对设立国会监察专员进行了明确规定，此后还于1954年颁布了专门的国会监察专员法。依据该法规定，国会监察专员的职责是接受并调查有关公共行政的投诉，受理信息公开投诉是国会监察专员的职责之一。每年专员以下的监察部门会巡视大量的公共组织，近几年专员每年收到4000到5000起公民投诉的案件，其中200至300件与信息公开有关的投诉，最终有15%左右案件中行政机关的决定被国会监察专员所否决。德国信息自由法第12条规定了联邦信息自由专员的职责及作用，并明确了该委员会在工作过程中所应遵循的法律规范。首先，该委员会属于申诉机构，即当申请人提出的信息公开申请被拒绝时，除了依据前述救济规定向法院提起诉讼之外，还可以向联邦信息自由委员会提出申诉。其次，联邦信息自由委员会的职责主要是通过联邦信息保护委员的工作内容所体现出来的。最后，联邦信息专员的工作必须严格按照相关法律法规的规定进行。四、从政府信息公开立法透晰行政公开原则(一)两国政府信息公开立法体系的差异分析丹麦与德国的法律受到欧洲资本主义传统文化及欧盟法律制度的深刻影响，因此在信息法律体系上具有很大相似性。两国对公民信息权的保障均不是自始就有，也并非伴随着宪法的产生即产生，而是在社会进步、人权发展的基础上才萌芽的，并且其发雇过程受到了一系列国内法律及国际条约的推动，最终才制定了信息公开法，为公民的知情权及信息权提供法律保障。与此同时，两国在信息法律中的部分规定也具有相似性，.这一方面体现了欧洲国家在立法技术选择上的趋同，另一方面也反映出此类规范具备科学性和合理性。但是两国的信息公开规范又在程序规定、立法技术、具体操作等方面存在不同。例如德国更重视程序的完整，关注每一个细节可能产生的法律后果;而丹麦信息公开法中的规定却并非如此。产生这一现象的原因，一方面是因为两国立法习惯不同，另一方面也是较为重要的一点原因则是两个社会传统的差异。德国法律自始便规定十分详细，民众己经习惯了在繁密的法律规范网中生活，认为只有明确规定具体行为模式的法律才能起到应有的作用;而丹麦社会高度自治，民众习惯于在框架性的法律规定之下行使权利、履行义务，在这样的背景下，丹麦的立法也逐渐形成了前述特征。(二)行政公开原则在两国立法及实践中的作用评析在政府信息公开领域中，行政公开原则更多是与公民的“信息获取权”以及行政机关“公布信息的义务”联系在一起。丹麦行政文件公开法规定除非有法律规定的特殊例外情形，任何人都享有查阅(或者以其他法律允许的方式)行政机关在其运行过程中获得或发布的文件的权利，以此种方式保证公民的信息公开申请权和言论自由。德国信息自由法则明确了政府信息公开工作的基本原则，并将其列在法条的第一章中，主要有两层内涵：第一，每一位德国公民均有权向联邦政府工作部门提出申请，要求其对政府工作信息进行公开;第二，政府及相应行政机关应当向公民提供信息，并且通过一系列保障措施确保申请人能够获得信息，如果申请人要求行政机关以特殊形式提供信息，则接到申请的行政机关应当寻求正当理由使提供的信息满足申请人提出的形式。由此可见，丹麦和德国的政府信息公开立法均在一定程度上体现了行政公开原则，并且将这一原则用于指导信息公开实践。但相比之下，丹麦的信息公开立法仅从公民角度强调其享有“信息获取权”，而缺乏对行政机关“提供信息”之义务的规定，所以在丹麦立法体系中，行政公开原则虽然能够作用于行政机关和公民双方，但在法律条文中却体现为单方性规范，这容易导致行政机关在“文本规则”缺失的情况下怠于履责，从而影响公民信息权的保障效果。而从德国立法来看，其信息自由法第一章就列明信息公开工作的两条重要原则，以法条规范的形式将公民权利及行政机关义务予以确认，这在很大程度上对公开信息的行政机关起到了约束作用。与此同时，德国的信息公开实践也较好地落实了行政公开原则：其政府信息传播的途径较丰富，主要包括解释、沟通和对话等,为公民获取相关信息提供了一定的便利。联邦宪法法院的相关判例也进一步确认和强化了政府信息传播的功能，具体实现方式包括宣传手册、网络、通讯以及综合性的宣传活动等，对公众行为产生了积极的引导及改变。另外，德国政府还结合信息自由法的规定，实施构建了“电子政府”战略，以实现政府信息和服务内容的电子化、网络化。五、结语以信息公开法律体系为研究对象，比较丹麦和德国的行政法律规范及立法模式的异同开原则在不同立法体系的作用形式。运用趋同比较法、价值导向比较法等具体方法进行分析，可以在已有的认识屋面基础丨:进-歩了解异同产生的原,从而形成比较行政法的科学研究理论，指异今后的深学习。本研究的最终目的在于，以资料整押所得的各国成功经验及对比分析结论，指导我国信息公开立法的改革、完善以及行政公开原则的落实。