我国食品安全引发的公共政策分析

北京市食品安全信息化管理体系构建研究 页脚内容 我国食品安全引发的公共政策分析 摘要 民以食为天，食以洁为先。食品安全关系到人民生活的最基本需求，是民生问题的重中之重，然而我国目前食品安全问题实在不容乐观。三聚氰胺还阴魂不散，瘦肉精又开始兴风作浪；面粉增白剂刚刚被禁止，端午的粽叶又被爆出浸过硫酸铜等。在食品安全问题层出不穷的情况下，各级政府部门陆续出台一系列公共政策。针对这些政策，本论文提出并结合案例分析了市场经济条件下，如何发挥公共政策的作用以确保食品安全。关键词：食品安全市场经济政策 一、案例描述 2011 年 3 月 3 日，卫生部、国家食品药品监管局等部门发布有关撤销面粉增白剂的公告，规定自 2011 年 5 月 1 日起,禁止在面粉生产中添加过氧化苯甲酰、过氧化钙,食品添加剂生产企业不得生产、销售食品添加剂过氧化苯甲酰、过氧化钙；有关面粉(小麦粉)中允许添加过氧化苯甲酰、过氧化钙的食品标准内容自行废止。此前按照相关标准使用过氧化苯甲酰和过氧化钙的面粉及其制品,可以销售至保质期结束。紧接着，2011年 3 月 25 日国务院办公厅印发2011 年食品安全重点工作安排，之后工信部迅速出台2011 年食品安全重点工作实施方案。2011 年 4 月 27 日，卫生部发布关于加强食品添加剂监督管理工作的通知，规定食品生产企业使用的食品添加剂必须属于已经列入食品添加剂使用标准或卫生部公告的单一品种食品添加剂，食品生产企业应当于 2011 年 7 月 1 日前向中国疾病预防控制中心营养与食品安全所提交书面及电子版材料，包括指定标准文本、编制说明及参考的国际组织或相关国家标准。指定标准文本应当包含质量要求、检验方法，其格式应当符合食品安全国家标准的要求。与此同时，按照国家质检总局、国家发改委及工信部 2010 年 11 月发布的准入新规，所有乳制品企业须在年底前重新申请“准生证”，2011 年 3 月 1 日前重新审查发证。在食品安全问题层出不穷的情况下，各级政府部门陆续出台一系列公共政策，如此大规模整顿实乃连念“政策紧箍咒”。二、问题的提出 近年来频频发生的食品安全事件：2008 年“毒大米”事件，2011 年初的双汇“瘦肉精”猪肉被曝光，到夏天的台湾“塑化剂”风波，再到 2011 年末的蒙牛乳产品“涉菌门”。这些食品安全问题令人震惊，同时，也让我们反思：食品安全问题是当前社会经济发展中的一个重大问题，关系到国计民生。我们处于市场经济，市场经济条件下，如何发挥公共政策的作用以确保食品安全，这就是本文要研究的问题。三、案例分析（一）我国实行以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的市场经济体制。在建立社会主义市场经济体系后，必然导致农产品的结构性过剩，然而，对广大农民和农村经济人来说，提高农产品的质量和产量（质量乘以产量=效益），增加农产品的科技成果含量与附加值，是提高农民收入和生活质量，实现现代农业的必由之路。北京市食品安全信息化管理体系构建研究 页脚内容 而问题在于走错了路，出现了很多背离现代农业的歪门邪道。当农产品供不应求、农产品十分短缺时，农产品市场是卖方市场，食品安全经常被忽视，追求农业生产加工产品的规模总量效益是主流。一些非公益的农药、饲料、添加剂、食品加工等企业无视国法和人民的生命安全、唯利是图，非法伙同一些农业部门公益组织机构，通过农村经纪人向农民推销使用“蛋白粉”、“瘦肉精”等有害物质或超量的饲料及食品添加剂，并蒙混过检测关，在农业企业公益机构（农业部门）农户（生产经营者）之间形成违法经营的产业利益链和层层保护伞，这就是有毒食品屡禁不止、死灰复燃的最根本原因，是食品污染的本质问题。针对农产品污染的根源，上游源头的管理成为了公共政策的整治重点。本次国务院办公厅印发的重点工作安排与工信部出台的工作实施方案从各个方面对食品安全问题做出了梳理。着重强调了违法农药生产经营及生乳收购等食用农产品、食品生产加工和进出口、食品流通、餐饮服务四大环节，并突出了乳制品、食用油、保健食品、鲜肉和肉制品、食品添加剂、酒类的六项综合治理。事实上，从国务院办公厅和工信部的部署的具体内容看，对违法生产使用面粉增白剂、三聚氰胺以及其他食品添加剂的严格整治成为重点之一。同时，一系列公共政策也注意到了整治食品安全的过程中应顾及农民的切身利益，例如海南毒豇豆事件仅仅一周，就令当地农民直接损失近 20 亿，因此在撤销面粉增白剂的公告中指出此前按照相关标准使用过氧化苯甲酰和过氧化钙的面粉及其制品,可以销售至保质期结束。此举对维护农民利益，保证产业的稳定有着重大作用。总之，在市场经济体制下，发挥公共政策的功能从源头上对食品生产进行把关能够在相当大的程度上保证食品安全。据国家质量监督检验总局科技司司长武津生透露，目前国内的 2200 多种食品添加剂，有检验方法标准的只占总数的不到四成。因此在政府部门连出政策重拳的情况下，显然还会有更多政策法规将向以食品添加剂为主的安全隐患开刀。（二）我国食品安全法律、法规及管理体系尚未完善。许多人已经发现，对全国许多城市居民来说眼下绝对安全的无毒绿色食品基本没有。然而引发食品安全问题的漏洞究竟在哪里？有些专家呼吁当今社会“道德缺失”，应该进行“诚信建设”。也有观点称在市场经济条件下，政府的角色，就是消防队员。哪里着火，就去哪里灭火。如今，毒食品这场遍及全国的大火，不仅由来已久，还有继续扩张之势。因此，食品安全不仅仅是道德问题、经济问题，更是一个政治问题。我国当前的食品卫生法等法律、法规已经出现不适应当前实际的情况，有待于完善和强化。我国食品安全法制化工作亟待加强。食品安全的法制化，究其根本是要构建一个合理的，有效率的食品安全法律体系。同时，食品安全管理相关职能部门各自为政，职能权限界定不清，导致出现职能交叉、多头管理、重复检查，资源浪费，制度推行不力。当前与食品安全管理工作有关的部门包括卫生、质量技术监督、工商、城管等多个部门，依据食品卫生法、产品质量法等多部法律法规开展监督执法工作，在一定程度上存在着部门职能交叉、多头管理、重复检查现象。案例中国务院办公厅印发的重点工作安排指出，各级地方政府与农产品公益监管行业应当各司其职，严打食品安全犯罪，监管食品生产源对食品添加剂的使用。而各级地方政府包括：各地方政府、各地方政府农业部门、食品行业部门。农产品（食品）公益监管行业包括：农业（食品）技术推广组织、农产品（食品）质量安全标准检测、认定、监管部门；要彻底解决食品安全管理部门职能交叉、法规重复等问题，整合食品安全管理职能至关重要。四、理论透视：根据政策功能理论分析数道“政策紧箍咒”的作用（一）管制功能 这种功能是通过政策的条文规定表现出来的。通常采取两种做法来设定政策的管制功能：条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范擅自行为，条文规定使政北京市食品安全信息化管理体系构建研究 页脚内容 策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚。有关撤销面粉增白剂的公告以及食品添加剂使用标准都对食品行业起到了较强的管制作用，一定程度上抑制了有害添加剂的使用。（二）引导功能 为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。一系列整顿食品安全问题的政策出台，不仅引导了食品行业走向法制化、规范化，更引导整个社会加强对食品安全的关注度，促使媒体监督、舆论监督的效力发挥。（三）调控功能 公共权力机关的治理是通过政策来实现的；或者说，政策是公共权力机关实行治理的手段、工具和杠杆。整顿食品添加剂的同时，本年度强调的另一方面是乳业及浓缩果汁、葡萄酒等行业加工准入条件的收紧，而这无疑意味着整个行业的洗牌与集中加剧。从苹果汁领域看，海升、恒兴、国投中鲁、安德利和通达果汁五家产量已占全国的 70-80%，还提供全球约一半的贸易量，本轮进一步收紧准入条件，无疑将把优势资源进一步向龙头企业靠拢。（四）分配功能 从公共政策的界定中我们就可以看出，它具有价值或利益的分配功能。按照国家质检总局、国家发改委及工信部去年 11 月发布的准入新规，所有乳制品企业在 2011年 3 月 1 日前重新审查发证。目前国内 2000 多家乳品企业中 80%以上都是中小乳企，经过此轮审核之后，约有超过 20%要退出市场，而其吐出的 10-12%的市场份额，将多半为现有巨头瓜分。而市场份额的重新分配促使了乳品行业的优胜劣汰，同时将带来乳制品的质量提升。五、结论与对策 在市场经济体制下，公共政策对保障食品安全有着至关重要的作用，结合我国目前的实际情况，解决食品安全问题，关键环节是从源头抓起，构建食品安全防护体系，建立统一完善，具有统领能力的长效监管机制。各级政府部门要充分发挥公共政策在农产品生产、食品加工、食品流通和食品消费各环节的作用。同时完善我国食品安全法律、法规及管理体系，强化食品行业的准入政策、食品市场巡查制度、不合格食品退市制度、食品安全信息公示制度及食品企业信用分类监管制度，变被动防守为主动出击。（一）从农产品生产环节上“防”保证食用农产品和生产食品的原材料质量，是保证食品安全的前提。1、出台政策加强对农资、农药的监管。2、依据法律规章加大对农药生产企业的监管。3、坚决执行并完善现行相关政策，加大对食品原料、添加剂生产企业的监管。（二）从食品加工环节上“审”。1、严把食品生产企业准入关。对食品生产企业涉及前置审批条件的，依法进行审批、登记，对不符合法定条件的一律不予核发营业执照。2、严格监管。对消费投诉的食品质量问题，要追根溯源，会同质监部门追究生产企业的责任，堵住违法食品的生产源头。3、打破行业部门产业利益链，严格规范、监管农药、兽药、饲料、化肥、添加剂生产加工企业与产业，依法严惩农产品与食品安全危害者群，建立责任事故连坐惩治制度，扭转“九龙治水难见效”的被动局面。（三）从食品流通环节上“查”。北京市食品安全信息化管理体系构建研究 页脚内容 流通领域食品安全的监管，是工商行政管理部门的主战场，也是食品进入消费环节的最后一道防线。在涉及食品的所有经营主体中实行商品购进、仓储、销售等各个环节索要执照、许可证和相关证明，保证食品的“来路透明、渠道正规、货真价实”，杜绝销售“三无”产品。要建立健全食品质量安全市场准入制度、食品销售环节的追溯和承诺制度、食品质量安全承诺和招回制度。提高企业入市门槛以确保食品安全。（四）从消费环节上“挡”。工商部门从加强对食品安全监管、提高行业自律的部门行为，向引导消费者自觉抵制伪劣食品的公众行为上拓展，以求最大的监管效能。开展公共政策宣传，营造抵制伪劣食品的良好氛围；注重发挥社会公众舆论作用，注重消费引导，形成抵制伪劣食品的强劲趋势；加大处罚力度，净化食品安全环境。（五）在流通领域食品安全监管体系中，建立联动机制，构筑食品安全维权监督网络。食品安全监管工作必须在法律规定的范围内进行，必须按照法律程序依法行政，需要健全打击制售劣质和有毒有害食品的基本法律制度，在立法层面上严格规范和界定执法权限和内容，对工商行政管理机关的食品安全监管职责范围、处罚依据、强制措施、强制力的保障等都要有明确而又具体的法律规定，从而使食品安全监管工作执法依据更充分，职责更明确，更具可行性和可操作性。加强 12315 消费者投诉举报网络建设；加强信息沟通，确定商品质量监测的重点；建立健全食品安全信息公示制度；对食品企业实施质量信誉分类监管。全面开展食品安全专项整治工作，严厉查处各类食品违法案件。（六）发展和完善我国食品安全法律体系。1、加强食品安全法律建设和法制管理。借鉴发达国家经验，建立我国食品安全法律、法规、规章等多层式法律体系；探索和发展既和国际接轨，又符合国情的食品安全理论、方法和管理模式。2、纠正我国食品安全标准不规范、不够严密的缺陷，加速建立符合国际食品法典原则的食品安全标准体系。3、加大推行食品安全管理的食品安全有效控制体系(HACCP 体系)的力度。4、建立新的食品安全政策支持体系、宏观调控体系和管理体制。5、建立食品安全公共实验室和食品安全预警制度。建立独立的、公正的、权威的食品安全公共实验室，为食品安全管理提供科学的、严谨的技术支撑。（七）开展食品安全宣传、教育和培训。制订食品安全宣传教育纲要。加强食品安全法律法规、政策和标准的宣传报道，普及食品安全基础知识，提高全社会食品安全意识，增强消费者的自我保护和参与监督能力。加快建设食品安全培训体系，对政府管理人员、执法者、企业管理与工作人员、新闻工作者、消费者进行多形式、多途径的食品安全教育和培训。&主持人：是否可以这样理解，食品安全问题之所以层出不穷，与社会和科技的进步有着密不可分的联系？吴永宁：可以这样理解。但是，我认为探讨近年来食品领域出现问题的原因时，我们必须走出两个误区，一个是把食品安全问题与食品质量问题混淆，一个是把食品事件和食品事故混淆。产品假冒伪劣问题不是食品安全问题，是质量问题，是商业欺诈问题。另外，食品安全问题有轻有重，媒体报道的实际上是事件，事件可能会不断出现，但不一定能造成食品安全危害，其中能够构成事故的并不多。沈昱：两位专家都说要用发展的眼光来看待食品安全问题，但是恐怕也不能说我们国家现行的一些法律法规和标准就一定是符合现实需要的吧？北京市食品安全信息化管理体系构建研究 页脚内容 王伟：我们的法律法规的确需要根据形势发展而不断完善。吴永宁：但是，我认为我国近年来出现的食品安全问题，其根源并不在于法律法规不健全，而是生产者违规操作和政府部门监管不力的问题。比如，我国明令禁止使用瘦肉精，但就是有些生产者违规操作。另外，从政府监管来讲存在两个方面的问题，一是人力不够又想对每一个环节进行监管，结果出现监管不力的问题。二是为了部门经济利益，把精力放在了好监管、好收钱的企业，比如一家大型食品企业按照风险性评估来确定，它应该是安全的，不需要重点监管。但是，现实却是有五六个部门去监管。那些本来应该进行重点监管的对象比如街头食品、非工厂生产食品反而没有人愿意去管了。沈昱：那么，我们如何去理解政府、行业协会应该承担的责任呢？吴永宁：我认为，首先政府各部门、行业协会和企业都应该明确自己的责任是什么？第一，食品安全首先是食品生产者自己的事情，它必须为自己的行为负责。第二，由此我们可以得到一个结论，政府不能拿国家利益为企业的行为买单。也就是说政府部门的管理应该到位，而不是越位。第三，行业协会应该加强行业自律管理，引导企业向诚信的方向发展。王伟：中国食品工业协会正在国家质检总局等 8 个部委的支持下进行食品安全信用体系建设。就是要通过一系列的措施，号召和保证企业向社会承诺，按照相关标准和法规进行生产。主持人：有人说食品安全管理是一个风险性管理，政府在其中的责任到底是什么呢？吴永宁：目前，国际上的总体趋势是建立一个食品安全的国家监管体系，其中强调的是危险性评估和危险性管理分开。评估机构是对消费者、社会和食品生产者负责的独立机构，它对已经发生或者可能发生的风险的影响程度等进行评估，可以说危险性评估是专业技术人员应该做的事情。基于这种评估，由政府来决定采取何种应对措施，其间政府在食品生产者和消费者中间起到支点和沟通的桥梁的作用，平衡两者的利益。在这种框架下，还要增加食品安全有关信息的透明度，由利益相关人包括生产、消费者、媒体等不同利益集团共同组成一个公平的信息畅通的交流平台，在一个透明的框架下进行有关法律法规等交流。沈昱：那么消费者怎样才能购买到安全食品呢？吴永宁：首先，消费者在多数情况下不需要太担心，我国市场上供应的食品是安全的，我们有足够的保护水平。其次，我认为消费者应该多了解专业人士对一些食品安全事件的基于科学研究的看法，不要被一些夸大其词的宣传所误导，造成不必要的恐慌 一、保护和改善环境，避免有害物质污染食品原材料，从源头上控制食品安全问题出现。二、完善食品安全检测和控制体系，建立快速、实用、高效的检测方法，科学控制食品加工过程，实现绿色加工，确保食品加工过程安全，在保护食品中的营养成分的同时防控出现有害成分。三、加强食品安全工程技术的研究，在确保食品安全的同时，提高资源的利用率。如，开展有害食品原料无害化处理的技术研究，化有害为有益，改变过去对有害食品只是简单地销毁和弃置的做法，节约资源。我校的蔡俊鹏博士、吴晖博士等目前正在进行相关研究。四、强化食品安全管理，杜绝管理疏漏造成的食品安全问题。北京市食品安全信息化管理体系构建研究 页脚内容 1.建立健全食品安全准入制度，为各类食品进入消费市场设置安全指标，而不是只对某些食品设置门槛。2.加强食品安全法规建设并切实执行之，提高从业人员的法规意识，提高违法违规成本，避免人为因素造成的食品安全事故。如，在食品中加入工业级颜料苏丹红、用甲醇勾兑假酒等食品安全问题都是人为恶意制造的。3.通过限制开办作坊式小型食品加工厂和加强对现有食品厂的管理等措施，推动食品行业的集约化、标准化生产和经营，减少不合格产品源。因有相当一部分不合格产品来自作坊式小型食品加工厂，也因为这些小厂零零星星散布在各处，甚至在比较隐蔽的地方，不便于监督和管理，所以有必要限制这类工厂。此外，集约化经营所需要的技术成本相对较低，而其违规成本却较大，所以促进食品行业的集约化经营有利于食品安全。4.吸纳专家参与食品管理决策，增加决策的科学性和可操作性。5.加强食品安全宣传教育，提高公众的食品安全意识和技能。