立法后评估对象的选择

立法后评估对象的选择摘 要：立法后评估是指法律实施一段时间以后，有 关政府部门、组织或人员对其实施效果等进行评估，根据法律在实施 中存在的问题，分析其立法上的原因，从而进一步完善立法。立法后 评估对象的选择依据在于立法后评估对象选择的有效性、必要性以及 可行性。关键词：立法后评估；可评估性；有效性；必要性；可行性Abstract：”A “post-enactment evaluation” means one made by the relevant government agencies and personnel after an act was enacted and has been enforced for a period of time ， concerning the consequences of its implementation. It aims to discover the problems arising out of the enforcement and analyze its legislative reasons so as to improve the legislation. While choosing what is to be evaluated， effectiveness， necessity and feasibility of the choice must be taken into account.Key Words ： post-enactment evaluation ； evaluability ； effectiveness； necessity； feasibility近几年我国开展的立法后评估活动，都选取立法机关制定的一件 或几件代表性、典型性法律法规作为评估对象，如云南省人大法制委 员会选取邮政条例、广播电视管理条例、农村土地承包条例 作为评估对象；甘肃省人大常委会选取本省麦积山风景名胜区保护 管理条例和农机管理条例作为评估对象；上海市人大常委会也 选取了历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例作为其首次评估 对象；国务院法制办选取了艾滋病防治条例、劳动保障监察条例、 信访条例、蓄洪区运用补偿暂行办法、特种设备安全监察条例 个人存款帐户实名制规定6 件行政法规作为首批评估对象等等。 那么，作为评估组织活动的主体为什么选取这些法律法规作为评估对 象呢，其理论依据是什么?是不是所有的法律法规都可以进行评估 ? 这些问题有必要进行深入探讨，以为我国建立规范化、制度化的立法 后评估制度有所助益。一、评估对象选择的一般理论：可评估理论“可评估理论”并不是立法后评估对象的选择理论，它是政策评估 理论中的一个重要方面。各国开展立法后评估的历史不长，理论研究 上还基本上是空白。因此，在很多领域方面还有待借鉴与吸收其他学 科的知识。“可评估理论”是政策评估理论发展到一定阶段之后，人们对政策 评估目的有效性反思的结果。政策评估理论最早产生于美国，大约形 成于 20世纪60 年代，在70 年代以后得到很大发展，“在20世纪60 年代，美国政府的干预导致了公共机构开始正式的政策评估过程。20 世纪 70 年代，政策评估的分析水平得到了更明显的提高，具有重要 意义的是，国会关于项目评估的立法起到了很大的推动作用。”1政策评估的目的是为了政策改进。早期的政策评估逐渐发展起一 套成熟的分析工具与评估方法，但评估结果并没有实现其政策改进的 目的，要么政策评估与政策改进没有关系，要么政策评估结果被低效 率的使用。这引起了一些政策分析学者的反思。最早于1975 年，美 国学者尼尔森发表了评估为什么无法改善政策效能? 2 一文， 对这个问题开始进行思考。1976 年，胡雷发表了评估与评估者在 改进公共项目中的角色一文，对早期的政策评估理论进行了反思， 提出“可评估性理论”。他认为，早期的政策评估存在6 大弊端：一是 评估活动不对政策形成支持；二是评估的时间、方式与准确性与使用 者的需求不相吻合；三是评估者很少与决策者沟通；四是缺乏相同政 策的不同评估比较；五是缺乏评估的累积资料；六是评估经常处理没 有答案或不需答案的问题，以至于使评估没有实际成就3。 胡雷提 出，要克服这些弊端，评估者就必须先对政策进行“可评估性分析”， 并通过“可评估确定报告”实现决策者和执行机构的沟通，在得到评估 结果使用者的反馈信息后，再确定政策评估的步骤。”怎样确定可评估性呢?有学者提出可评估性的11 个方面，有一定 的借鉴意义：(1)选择政策执行与社会变化存在明显因果关系的政策。 如果因果关系不明确，那么社会变化是否应归于政策执行所致，将很 难分析解释，评估方案也很难设计。(2)选择政策直接影响比间接影响 更为主要也更为显著的政策，以减轻分析衡量的难度。(3)选择短期效 益具有价值的政策。长期效益政策将受到多种因素的影响，很难精确 衡量。(4)选择具有代表性的政策。这种评估结果可以推广使用，为类 似的政策评估提供参照。(5)选择运作充分、执行信息资料丰富的政策， 避免政策执行得不成熟。(6)选择高成本、高效益的政策。如果一项政 策成本效益都微小，那么通过投资进行评估所带来的收益也将很小， 这种评估有可能造成评估投入的浪费或根本没有必要。(7)选择政策绩 效产生的原因明显且易说明的政策，避免对绩效产生的不同原因解释 时出现偏差。(8)在政策执行中所做的工作不能明确判定时，要避免进 行绩效评估，因为这种评估很难说明执行过程与绩效的密切关系。(9) 选择有关人员支持的评估，主要是政策决策者和政策执行者的支持与 配合。这种支持与配合将使评估工作有可能获取更为丰富的信息资料 (10)选择有经费资助的评估。社会资助的经费一方面可以充实评估费 用，另一方面也说明政策评估引起一定的社会关注。(11)借助社会力 量进行评估，诸如学术研究机构、高等院校研究生等都是政策评估中 可利用的人员，他们可以通过学术论文的方式评估政策。这一方面可 以节省评估费用，另一方面也可以促进理论研究与社会实践的沟通。现代 法 学 汪全胜：立法后评估对象的选择 在可评估性问题上 谢明提出：“虽然在一项实际的政策评估活动中，评估对象是既定的， 但这并不是说所有政策在任何时候都可以并有必要进行评估。”“评估 应以有效性(有没有实际价值)、时间性(时机合适不合适)、必要性(有 没有现实需要)和可行性为前提，具体问题具体分析，不能不加区别， 一概而论。”4貟杰、杨诚虎认为：“应当根据评估工作的需要，遵循 有效性、必要性与可行性相结合的原则来确定可评估性。”5结合西方各国立法后评估的实践、西方学者提出的可评估性理论 以及我国近几年的立法后评估过程中评估对象选择的实践，我们认为， 立法后评估对象选择的标准是：立法后评估的有效性、必要性与可行 性原则相结合。二、立法后评估对象选择的有效性所谓立法后评估对象选择的有效性，即是说，立法后评估选择的 对象必须确实有价值，能够通过评估达到一定的目的。立法后评估主要是通过评估，了解法律法规实施情况，找出法规 实施以及法律质量方面存在的问题，为今后该法的立、改、废提供依 据。那么立法后评估的目的主要有以下方面：第一，法律法规实施状况如何，实现立法目的的程度? 第二，法律法规的合宪性、合法性、合理性、可操作性、可行性 如何?第三，法律实施过程中存在哪些问题，是执法本身的问题，还是 立法质量的问题，分析问题产生的原因与根源?第四，它对该法律法规的后续发展能有什么启示或建议?这是立 法后评估活动的最终目的或根本目的。1 通过立法后评估，了解法律法规实施的成效，对法律法规的积 极作用有个中肯评价。