法院对非诉行政执行案件的审查和存在的问题

法院对非诉行政执行案件的审查和存在的问题所谓非诉行政执行案件,是指行政机关作出的具体行政行为生效后 ,公 民、法人或者其他组织在法定期限内既不申请复议和提起诉讼,又不履行行政行 为确定的义务,由作出具体行政行为的行政机关或者具体行政行为确定的权利人 在规定的期限内向人民法院申请强制执行案件。一、人民法院对非诉行政执行案件进行审查的意义 人民法院对非诉行政执行案件的合法性审查是法律赋予人民法院行政审 判庭的权利,行政诉讼法第一条确定的立法宗旨是,保护公民、法人和其他组 织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,行政诉讼法第五条确 立了法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查的原则。最高人民法 院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题解释（以下简称若干解 释）,第九十三条明确规定了法院审查的权力,“人民法院受理行政机关申请执 行其具体行政行为的案件后,应当在 30 日内由行政审判庭组成合议庭对具体行 政行为的合法性进行审查,就是否准予强制执行作出裁定,需要采取强制措施的, 由本院负责强制执行的非诉行政行为的机构执行” 20XX年1月1日实施的中 华人民共和国行政强制法（以下简称强制法）第五十七条规定,人民法院对行政 机关强制执行的申请进行书面审查,对符合本法五十五条规定,且行政决定具备 法定执行效力的,除本法第五十八条规定的情形外,人民法院应当自受理之日起 七日内作出执行裁定。以上法律的主要意义是,明确了法院对具体行政行为合法 性审查的原则的适用范围,更加符合行政诉讼法的立法精神。二、人民法院对行政非诉执行案件进行审查的特点（一）审查具体行政行为的主体是否适格 行政机关在作出具体行政行为时必须具有主体要件或资格要件。因此 , 对行政管理相对人做出具体行政确认,处罚等具体行政行为时,行政机关应当提 交具备行政主体资格的证据,具备法人资格的应当提交法定代表人身份证明,被 授权的组织应当提交授权委托书,以便审查是否存在有无职权或超越职权的现 象。行政主体可以分为以下几类:一是行政机关,即各级人民政府及职能部门二是 法律授权的派出机关和派出机构或其他组织。与行政主体相对一方叫行政相对人, 作为行政相对人可以是个人也可以是单位或其他组织,如果是个人的应当写清基 本情况 身份证号码等,如是法人或其他组织应当提供工商登记资料等。（二）审查具体行政行为事实证据是否合法 行政机关作出的具体行政行为认定事实如果主要证据不足 ,就意味着该 具体行政行为缺乏事实基础,违反了该项原则,就属于违法具体行政行为。因此, 具体行政行为的主要证据是否确实充分,是人民法院判断具体行政行为是否合法 的要件之一。行政机关作出具体行政行为必须事实清楚,证据充分,法院对于行政 机关提供的法律文书认定违法事实是否存在,所证明该行为的证据形成是否合法, 主要看提供书证的是否原件。提供复印的,是否注明出处,是否经保管部门核对无 异议,加盖公章,对于询问笔录,陈述谈话笔录等,是否有行政执法人员、被询问人, 谈话人的签名或盖章。对行政机关提供的现场笔录,应当审查是否载明勘察时间、 地点和事件经过,是否有执法人员,当事人签名,当事人拒绝签字的,是否邀请基 层组织或其他人在场。如果行政行为事实不清或主要证据形成不合法,应当裁定 不予执行。（三）审查具体行政行为适用法律、法规是否错误 行政机关作出行政行为时,应当依据法律、法规。如果行政机关作出具体 行政行为时,适用法律、法规错误,就意味着相应具体行政行为没有正确的法律依 据或者缺少必要的法律根据。因此,法律适用的正确是行政行为合法的重要条件。 在审查判断具体行政行为适用的法律、法规是否正确时,首先应当认定具体行政 行为究竟适用了哪些具体的法律、法规及规章的名称和具体的条文,在一个条文 中,有多个款、项的,应当写明具体的款或项。（四）审查具体行政行为有无违反法律程序 行政程序是由行政机关作出具体行政行为的方式、步骤、顺序和时限组 成。因此,具体行政行为是否违反法定程序主要审查:1、法定方式,根据法律规定, 行政非诉执行案件应当适用一般程序,行政处罚或行政征收应采用书面形式,不 能采用口头形式,如果没有书面决定书,即违反法定程序。2、法定步骤,根据法律、 法规及规章规定,行政机关作出具体行政行为步骤一般是调查取证,听取当事人 陈述和申辩,行政机关负责人审查并作出决定,将决定书送达当事人,最后在向人 民法院申请执行前,向行政相对人送达催告书。3、法定顺序,顺序不能颠倒,如果 作出具体行政行为时顺序颠倒则违反法定程序。4、法定时限,法律、法规及规章 有关行政程序的时间限制的规定,就是要求行政机关必须在规定的期间内完成, 否则就属于违反法定程序。（五）审查行政文书及送达方式 行政法律文书的审查应当包括对文书的主体,事实与证据、法律依据、处 理结果、救济方式、公章和时间这六个方面进行审查,只有具备这六大要素,才可 以认定该行政法律文书在形式上具有完整化和合法化。对于行政文书的送达民事诉讼法规定的送达方式有直接送达、留置 送达、转交送达、委托送达、邮寄送达和公告送达6种。1直接送达,如果受送 达人是公民的,应由本人签收,本人不在,应由同住成年家属签收;如果受送达人 是法人或其他组织的,应由法定代表人或负责人签收,如果有委托人的,应由交代 理人签收;2、留置送达,适用于当事人不愿意签收,民事诉讼法第七十九条规 定,受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的,送达人应邀请有关基 层组织或所在单位的代表到场,说明情况,在送达回证上注明拒收事由和日期,由 送达人、见证人签名或盖章把诉讼文书留在送达人的住所,即视为送达。3、转交 送达的对象一般是军人或是被监禁人员,此类现象一般不存在。4、委托送达是指 受送达人不在本辖区内,直接送达有一定困难,委托受送达人居住地区的行政机 关（法院）代为送达,这种情况由于受行政机关执法过程中业务范围的局限,一般 不会发生。5、公告送达应在一定的报刊上刊登公告送达,但必须经60日才视为 送达,花钱费时,这样还违反了行政处罚法第四十条行政处罚决定书在七日内 送达当事人的规定,所以公告送达应当在送达方式中予以排除。但法律另有规定 的除外。6、邮寄送达必须为挂号信或特快专递,这种送达有时可避免当事人拒绝 签收的情况,但受送达人签字的回执在邮政部门因程序繁杂有时难以查寻。而行 政机关又应提交受送达人签收的回执作为证据材料。另外中华人民共和国民事诉讼法第67条规定:经过法定程序公证证 明的法律行为,法律事实和文书,人民法院应当作为认定事实的根据,但有相反证 据足以推翻合法说明的除外。这样,各行政机关在送达法律文书时进行公证送达, 可以认定为一种能够避免当事人拒签,有关在场人和见证人不愿意签名等留置送 达方式中的不利因素。（六）审查申请执行期限是否合法强制法五十三条规定了当事人在法定期限内申请强制执行的期限 ,是行 政机关有权请求人民法院依法审理其强制执行申请的时间阶段。行政机关申请人 民法院强制执行,必须遵守一定的期限,只有在法定期限届满后,才能依法向人民 法院提出强制执行申请。同时,法律的严肃性和有效性,法律对行政机关申请法院 强制执行应当由一定的时限要求,行政机关不能无限期向人民法院申请强制执行 其行政决定。行政强制法第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议 或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以 自期限届满之日起3个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”这里的法 定期限,指的是法律规定的当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的期限 ,是当 事人面对公权力的介入而获得行政救济权的时间阶段。例如行政复议法第九 条第1款规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的, 可以自知道该具体行政行为之日起 60 日内提出行政复议申请;但是法律规定的 申请期限超过60日的除外。”行政诉讼法第三十九条规定:“公民、法人或 者其他组织直接向人民法院提起讼诉的,应当在知道作出具体行政行为之日起 3 个月内提出。法律另有规定的除外。”这里的“60日”和“3个月”就是当事人 寻求救济途径的法定期限。根据行政诉讼法、行政复议法以及若干解释, 人民法院在审理行政非诉案件时,对该条款的适用应区分以下几种情况:（一）如果法律规定当事人可以选择申请行政复议或者提起行政诉讼 ,当 事人获知行政决定后,在法律期限内没有申请行政复议或者提起行政诉讼,又不 履行行政决定的,没有强制执行权的行政机关可以在法定期限届满后申请人民法 院强制执行。这种情况下的时间计算方法是,以当事人知道作出具体行政行为之 日起的3个月为期满之日,以期满之日的次日为起点开始的3个月内,没有行政强 制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。（二）如果行政机关作出具体行政行为时,未告知当事人诉权或者起诉期 限的,应以当事人在知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起的3个月内为期 满之日,以期满之日的次日为起点开始的 3 个月内,没有行政强制执行的行政机 关可以申请人民法院强制执行。当然,当事人必须在从知道或者应当知道具体行 政行为内容之日起的2年内行使诉权。（三）如果当事人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,应以当事 人在知道或应当知道该具体行政行为内容之日起的3个月为期满之日,以期满之 日的次日为起点开始的3个月内,没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民 法院强制执行。当事人行使诉讼权的时间限制是,对涉及不动产的具体行政行为 从作出之日起不超过20年,其他具体行政行为作出之日起不超过5年。（四）如果法律规定行政复议是最终的救济程序,而当事人在法定的60日 期限内又没有申请行政复议的,这种情况下的时间计算方法是,以当事人知道作 出具体行政行为之日起的 60 日为期满之日,以期满之日的次日为起点开始的 3 个月内,没有强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行,超过3个月的, 人民法院应当依法不予受理。为提高强制执行效率,节约执行成本,维护公共利益,行政强制法将行政 机关申请人民法院强制执行的申请时间规定为“期限届满之日起3个月内”。但 是若干解释第八十八条规定:“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政 行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起 180 日内提出。逾期申请的, 除有正当理由外,人民法院不予受理”。因此,行政强制法与最高人民法院司 法解释的规定并不一致。根据法律位阶适用原则,行政强制法实施后,行政机 关申请人民法院强制执行应当适用3个月的规定,而不适用司法解释中180天的 规定。另外,强制法五十四条规定,行政机关进行强制执行前,应当催告当事人 履行当事人义务,催告书送达十日后当事人仍未履行义务的,行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行;执行对象是不动产的, 向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。这个十日包含在向人民法院申请执行的三个月内,而不是之后。（七）关于审查的标准问题 对被申请执行的具体行政行为的司法审查,仅限于行政机关提供的相关 材料,若审查后没有发现具体行为违法的,则应当裁定予以执行。若干解释第 九十五条有关审查标准的规定基本采用了“卷面无错误”的标准,即被申请执行 的具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行:1、明显缺乏 事实根据的;2、明显缺乏法律依据的;3、其他明显违法并损害被执行人合法权益 的。根据该条的规定,被申请执行的具体行政行为相对人违法的行为事实 认定不 清。从行政机关提供的相关证据中,明显看不出相对人违法行为事实的,法院不应 当执行。被申请执行的具体行政行为明显适用法律法规错误,明显违反法定程序, 明显超越职权和滥用职权。其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。具体 第3项还包括行政处罚的显示公正问题。第九十五的规定还包括了行政罚款超过 法律规定款额的情形。强制法58 条还规定了,有下列情形之一的在做出裁定 前,可以听取被执行人和行政机关的意见。1、明显缺乏事实根据的;2、明显缺乏 法律依据的;3、其他明显违法并损害被执行人合法权益的。