论我国经济适用房的产权归属

17论我国经济适用房的产权归属 论我国经济适用房的产权归属 目次中文摘要I英文摘要II引言1一、经济适用房相关制度简介2（一）经济适用房概念2（二）经济适用房特点2（三）经济适用房交易理论分析2二 经济适用房有限产权归属概况3（一）有限产权概念3（二）有限产权制度的历史沿革3（三）经济适用房有限产权的特征5（四）经济适用房有限产权制度实施取得的成果6三、经济适用房有限产权制度存在的问题8（一）经济适用房退出机制不完善8（二）土地使用年限不明晰9（三）住房按揭贷款难9四、我国经济适用房产权归属制度的发展与完善10（一）共有产权制度简述10（二）共有产权制度的法律基础11（三）共有产权归属制度的优越性11五、我国共有产权归属制度的建立12（一）法律保障13（二）机构保障13（三）完善个人诚信系统和税收信息系统14（四）建立科学合理的政府投入析算办法15结论15参考文献16后记17中文摘要 经济适用房制度自从实施以来，在我国保障性住房领域一直发挥着重要的作用。经济适用房的产权归属关系到每一户经济适用房购买者的切身利益。自从实施以来经济适用房的产权归属制度也是不断发展的，经历了从无到有，逐步完善的过程，而且在新的情况下，学者提出将共有用产权理论引入，以期更好的完善和发展经济适用房产权归属制度。本文共分为五个部分。第一部分是经济适用房相关制度简介，对经济适用房制度进行简单的概念性阐释。第二部分是经济适用房有限产权概况。该部分主要介绍了经济适用房现行有限产权的基本内容、历史沿革、和实施过程中的成就。第三部分主要分析了经济适用房有限产权制度在我国施行过程中自身存在的问题。在第四部分，重点讨论了学界最新提出的经济适用房共有产权理论，阐述了共有产权理论实施的法律基础，并与有限产权相比得出共有产权制度所存在的优越性。最后一部分，为我国建立经济适用房共有产权提供了一些具体措施。关键词：经济适用房 有限产权 共有产权ABSTRACTAffordable housing system since its implementation in the field of affordable housing in our country has always played an important role. Affordable housing property rights related to the purchase of affordable housing for each households vital interests. Affordable housing property right is a constantly developing process. In the new circumstances, the scholars there used the theory of property rights to improve and develop the systerm of affordable housing total equity.This paper is divided into five parts.The first part is the profile of affordable housing-related system. It is a brief introduction of affordable housing system. The second part is the overview of affordable housing limited property rights. Here introduces basic content, history, and achievements of the affordable housing limited property rights. The third part introduces problems of the affordable housing limited property rights system. In the fourth part, focusing on the most recent affordable housing Total property rights theory. The last part introduces some specific measures how to build affordable housing Total property rights.Keywords: Affordable housing Limited property rights Total equity 引言经济适用房是我国在1998年开始实施的一项保障中低收入家庭住房问题的重要举措，其相关政策的出台在很大程度上缓解了中低收入群体的住房紧张情况，也在一定程度上抑制了房价的过快增长，对我国房地产市场健康稳定发展起到了重要作用。更为关键的是，经济适用房由于有政府的保驾护航，在高房价的今天为低收入群体提供了安居之所，维护了社会的稳定，彰显了国家的惠民政策，是国家关注民生、构建和谐社会的题中之义。我国为了切实保障经济适用房这一优惠政策能惠及到广大群众，规范经济适用房相关制度，在2004年由建设部、发展改革委、国土资源部、人民银行制定关于印发经济适用住房管理办法的通知(建住房200477号)，又在2007年正式由建设部、国家发展和改革委员会、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局等七部门联合发布经济适用住房管理办法，并明确提出了经济适用房有限产权制度。但是，有限产权制度在实施过程中由于产权归属不明确造成了经济适用房退出难，购买者按揭贷款难等问题，影响了经济适用房政策保障作用的实现，不利于经济适用房建设规模的扩大，这一系列问题亟待解决。一、经济适用房相关制度简介（一）经济适用房概念“经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。”这是国务院经济适用住房管理办法中对经济适用房的概念进行的明确界定。（二）经济适用房特点经济适用房有经济性和适用性的特点。“经济性的特点是说经济适用住房的价格相对同期市场价格来说是适中的，适合中等及低收入家庭的负担能力。适用性，是指在房屋的建筑标准上不能削减和降低，要达到一定的使用效果。”1经济适用房有很强的政策性，是国家出台的住房保障性措施，它与普通商品房有着很大的差异，主要区别在于：首先，它们的供应对象不同：经济适用住房的对象是被严格限定的，即城市低收入家庭；商品房的对象则是社会上的所有人。其次，“它们的土地取得方式不同：经济适用住房具有政策性和保障性，其土地取得由政府主导，它的土地性质为政府划拨；商品房的土地则是通过招投标的形式，取得的土地使用权。”2然后，它们在国家住房制度中享受的政策是不一致的，经济适用住房由于有福利性因素的介入，政府对其减免了一部分行政规费；商品房则不同，它是完全按照国家住房交易政策的规定来执行。最后，“它们的定价方式不同：经济适用住房由政府主导定价；商品房的价格则由市场决定。”3（三）经济适用房交易理论分析经济适用房的购买行为，本质上来说还是一种不动产的交易行为，只不过在交易过程中有政府政策的参与。不动产交易由于其特殊性，多数国家和政府对于不动产物权变动都采取了审慎的态度，不仅需要当事人双方有具体的合同，而且需要到国家公权力机关登记，以登记作为不动产物权变动的要件。对于房地产来讲，如果要进行交易，就必须要明确房地产产权。所谓“房地产产权是指将房地产这一不动产作为一种重要的特殊的财产而形成的物权，是依照国家法律对其所有的房地产享有直接管理支配并享受其利益以及排除他人干涉的权利，包括房地产所有权和房地产他物权。”4房地产产权具有绝对性和排他性。绝对性是指只有产权人才具有对房地产充分、完整的控制和支配权，以及从而享有的利益。排地性，是指产权人排除他人占有、干涉的权利。这种权利包括直接的物权，也包括由此派生的典权、抵押权等他项权利。二 经济适用房有限产权归属概况（一）有限产权概念在2007年国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见里，涉及到经济适用房产权时国家首次将经济适用房产权明确为“有限产权”。主要内容包括在我国经济适用住房被定性为政策性住房，购房人只是拥有有限产权。如果购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，但是如果购房人因各种原因确需转让经济适用住房的，是可以由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。若购买经济适用住房满5年，购房人可转让经济适用住房，但应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款，具体交纳比例由城市人民政府确定，政府可优先回购；另外购房人向政府交纳土地收益等价款以后，也可以取得完全产权。（二）有限产权制度的历史沿革我国政府将经济适用房确定为有限产权，弥补了法律上关于经济适用房相关规定的空白，明晰了经济适用购买者和国家各自拥有的权利界限，而“有限产权”这一名词的出现在我国房地产领域并不是首次，虽然现在的意义与从前并不是完全一致，但是我们仍然可以从中了解“有限产权”被确定为经济适用房产权归属的历史背景。当时的有限产权，又称之为“部分产权”，指“房屋产权人对享受政府或企事业单位津贴而建造或购买的房屋所享有的部分权能并受法定限制的产权，是我国城镇住房制度改革、逐步推进住宅商品化过程中的产物。”5由于我国的住房制度改革一直处于摸索、改革阶段。因此，在不同时期，有限产权的内容也是不断发展变化的。1起始阶段这个阶段包括住房制度改革开始到1988年2月25日以前。在这一时期，有限产权的内容主要是职工对按规定享受补贴购买的住宅，能够拥有购房人的相关权利，但不能将房屋出租。如果有特殊原因确实需要出售、转让的，该购房人必须将房屋出售、转让给原售房单位或房地产部门。2变革阶段这个时间段主要是从1988年2月25日以后至1991年12月31日。这个时期的有限产权制度在内容上与上一时期相比已经有很大的变化，职工享受补贴购买房屋的办法已经停止执行了。职工只能按照标准价购买住房，但是此时房屋的产权归购房人所有，购房人可以完全按照自己的意愿使用、继承和出售。有限产权中的“有限”主要体现在当购房人出售房屋时，出售房屋所得的增值部分不能完全归本人，且在购房人出售房屋时，原出售单位有优先购买权。3演化阶段在1991年12月31日公布了国务院住房制度改革领导小组关于全面推进城镇住房制度改革的意见，这个意见从政策上对住房制度改革作了最新也是最全面的阐述，其中提出了“部分产权”的概念，这是有限产权制度发展的另一个重要阶段。在意见中指出：职工购买公有住房，在国家规定标准面积以内的实行标准价。职工在购房后拥有部分产权，即占有权和使用权、有限处分权和收益权，并且这类公有住房“可以继承，可以在购房五年以后进入市场出售或出租，原产权单位有优先购买权和租用权。售房收入扣除有关税费后所得收益，按政府、单位、个人的产权比例进行分配。职工拥有部分产权的住房，在自用和自住时受法律的保护；按标准价购买的住房投放市场时，则受到法律的约束，不得高价出售或出租。” 这种由购房者享受政府和单位优惠售价后所购得的房屋产权，其名词从“有限产权”改为“部分产权”。在这一阶段，“有限产权”（或称“部分产权”）的主要内容已经被明确化了，“其主要内容是：（1）购房人享有占有权和使用权、有限处分和收益权；（2）购买后的房屋可以继承；（3）购房人可以在购房五年以后进入市场出售或出租，但是不可以高价出售或出租以获取利益，而且，出售和出租所得收益应由政府、单位和个人按产权比例进行合理分配；（4）房屋原来的产权单位有优先购买权和租用权。”6当然，法律也允许享有有限产权的购房者通过清偿补贴费用或者其他方式使自己享有的有限产权变为完全产权。但是，有限产权的房屋在取得完全产权以前，它是不得进入房地产交易市场进行交易的。从以上我们不难看出，以前有限产权适用的领域主要是单位职工公房，主体是单位职工、单位以及国家，其性质是带有很强的国家或单位福利性；而现在的经济适用房主体是城镇低收入家庭，是国家的政策性社会保障措施。二者在主体和性质上有很大的差异，但是我们仔细研究过购房者对房屋享有的权利后就会发现，这两种房屋所规定的有限产权中的购房人享有的权利是基本一致的，都包括占有权和使用权、有限处分和收益的权限。在进入房地产交易市场进行交易时的规定也如出一辙，有很强的政策沿袭性。我国实际上是将在上世纪八九十年代的职工公用房有限产权的规定移植到了经济适用房的产权归属上。就其具体内容而言，在职工公用房的有限产权制度中，还明确规定了可以继承的内容，然而由于经济适用房的特殊性国家并未在经济适用住房的相关规定中写入是否可以继承的内容。因此，现行的经济适用房有限产权制度还有很多地方需要借鉴过去的相关规定，用以不断完善自身。（三）经济适用房有限产权的特征1不完全产权性经济适用房交易归根到底属于不动产交易，包括房产和地产。在国际通行惯例中都实行房地一体原则，在房地产交易中主要体现为“房随地走”，这在我国相关的房地产法律中也是有体现的，例如在我国城市房地产管理法第31条中就规定:“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”因此，通常来讲，房地产交易时需要使房屋产权和土地产权一并发生移转，即权利主体如果要转移不动产权利就必须同时支配房和地。但是现在经济适用房有限产权的规定却不是这样的。目前我国经济适用房建设用地是由政府划拨的，购房者支付的房屋价款中不包含土地款项。笔者看来，我国经济适用房土地使用权是划拨的，但是这是基于整个经济适用房项目的，经济适用房中购买主体的个体是不能完全享有这些权利的。购房者对于划拨的土地只享有部分的使用权、占有权和部分的处分权。但是，众所周知，房屋和土地是不可分割的，房屋对土地有很强的依赖性。因此，在我国权利主体对经济适用房的产权带有不完全性。经济适用房主要用于保障低收入家庭住房困难问题，最大的功用是解决部分人的居住问题，是保障性的政策福利，而不是作为一种用于交易的商品。也由于这种特殊的特点，决定了政府对经济适用房特殊产权的规定，并且在一定程度上利用这种不完全的产权抑制经济适用房的交易行为，更好的发挥经济适用房应有的作用。2土地产权主体二元化在有完整产权的房屋中权利主体对房屋和土地都有绝对的支配权。然而，在经济适用房的产权制度中，购房者虽然拥有房屋所有权证和土地使用证，但是其中的土地使用权受到了很大的限制，因为他并未从国家手中购买，而是国家基于公共福利的一种无偿的权利让与。购房者对于划拨的土地享有占有权能和使用权能，而收益权和部分的处分权则归政府所有。通常应归属于一个权利主体的不动产产权，在经济适用房的规定中是分属于个人和政府的，而且这种分属的权利并不是绝对平等的。在某种意义上，政府也成为了一个重要的产权主体，形成了经济适用房房产主体和地产主体二元化的现状。 3产权界定不清晰经济适用房的产权界定较模糊。首先，根据土地使用权性质的不同，一般可以分为公益性用地使用权和经营性用地使用权(含居住用地)，但是经济适用房的土地使用权具有明显的商品性，同时又带有较浓的政府福利性，不能准确的划分。其次，从土地使用权的权能来看，经济适用房用地均通过行政划拨方式供应，根据我国法律规定，划拨用地使用权的主体不享有完全意义上的收益权，这就使经济适用房的购房者没有土地的完全产权，使经济适用房产权界定模糊。（四）经济适用房有限产权制度实施取得的成果1首次确立了经济适用房产权归属制度经济适用房在我国的大规模建设是从1998年开始的，它的供应对象被限定为中低收入家庭，在有限产权制度实施以前，当时收入并不高的购房者在购买了经济适用房以后发现，他们在国家优惠政策下购买的房屋产权没有相关规定来界定它的产权归属，在当时的经济适用房管理办法中只是规定了经济适用房必须在购买一定年限后才可以上市交易，甚至也没有规定这里的“一定年限”究竟是多少。在这种情况下实质上是限制了经济适用房的上市交易，同时也限制了经济适用房退出机制的实现。我国在提出“有限产权”制度以后，明确指出经济适用房除有特殊情况外五年之内不得出售，明确了房屋限售时间。在房屋产权归属上，也明确了“有限产权”的规定。这样，经济适用房只要符合国家的限售时间的规定，在补缴一定土地费用后即可上市交易。2缓解高房价形势下的城镇低收入家庭住房紧张问题如今房价的上涨已经成为大多数城镇居民不得不面临的现实，而处于弱势群体的低收入家庭在高房价面前显得更加无奈，对于这些家庭来说无异于“望房兴叹”，他们与房子之间似乎有一道不可逾越的屏障。在有限产权制度引入以后，这种状况得到了很大的改观。在经济适用房有限产权制度下，土地以国家划拨的形式在经济适用房建设中出现，购房者无需缴纳相关的土地使用费用，这是经济适用房价格较低的根源所在。再者，“有限产权制度中的有限还体现在购买主体的有限性上，即购买经济适用房的群体是有限制的，只有符合条件的城镇居民中的低收入群体才有购买的资格，其他不符合条件的人不能适用这一优惠政策。”7因此，有限产权的推出从制度上保障了国家给予弱势群体的政策优惠，更集中的解决高房价形势下的城镇低收入家庭住房紧张问题。3一定程度上抑制非法购买者的房产投机行为在经济适用房出台的几年时间里，一些不符合条件的人一直用各种隐晦的手段来购买经济适用房，当然这其中相当一部分人是在进行房产投机行为。因为在有限产权制度出台以前，经济适用房的产权归属一直是一个悬而未决的问题。但是相对于经济适用房的低廉价格而言，这些房产投机者不惜利用各种手段来购买经济适用房，并且利用这些资源在各个房地产市场中寻找买家以期获得巨大的不当利益。有限产权制度出台后，首先明确了在购买后五年期限以内一般不能上市交易，而且，如果五年以后要交易经济适用房就必须补缴土地差价，获得完全产权。这使得房产投机者购买经济适用房的投机行为不会有过大的经济利益，甚至这种投机行为比购买普通商品房进行房产投机所要面临的风险更大。所以，有限产权的实施在严格限定购买者前提的情况下，又从经济和政策角度入手，提高经济适用房投机的风险，这也就降低了投机者对经济适用房投机的兴趣，可以在一定程度上抑制非法购买者的房产投机行为。三、经济适用房有限产权制度存在的问题经济适用房在我国已经有了十余年的发展历史，尤其是在实施有限产权制度以后，较好的解决了低收入困难家庭的住房问题，但是也正是经济适用房有限产权的特殊性造成了在某些方面与我国现行各项制度不相配套，甚至出现了与购买者期望利益相悖的情况，在现实的实施过程中也存在不少的问题。（一）经济适用房退出机制不完善1上市交易难按照现行我国经济适用住房管理办法的规定，“购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款”，而且同时规定个人购买的经济适用房在获得完全产权以前是不可以对外出租经营的。这样就给经济适用房住户将房屋上市交易带来了很大的不便，实践中更是增加了操作的难度。随经济适用房供应数量不断增加，这一问题势必须要从根本上加以解决已经不可能单纯依靠行政手段来限制经济适用房的交易，必须辅助以适当的经济手段，做到既不损害国家保障低收入家庭住房问题的初衷，又能够减轻经济适用房购买者的负担。2经济适用房继承难，离婚析产难经济适用房购买者在购买房屋以后，由于家庭及社会的一些不可知因素的影响，可能会发生各种各样的突发事件，需要转移经济适用房所有权。其中继承和离婚析产是很有可能发生的。目前我国对这继承和离婚析产需要转移产权的情况在国家法律层面上都没有具体规定，实践中操作更是缺乏具体规定。在个别地方政府的经济适用房管理规定中涉及到了这一问题，例如2010年4月份实施的郑州市经济适用住房管理办法中规定“因继承、离婚析产等原因需要转移经济适用住房所有权的，应当持有关证明到市住房保障和房地产管理部门办理变更登记手续。变更登记后，原经济适用住房性质不变。”但是，这一规定却过于笼统，因为有限产权房屋的主体是受到严格限制的，必须对继受人进行资格审查。具体操作中可能遇到的问题更多。（二）土地使用年限不明晰 经济适用房以划拨的形式取得土地使用权，按照我国城市房地产管理法第23条2款规定，“以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”而一般的普通商品房，这种居住用地使用权出让的最高年限只有70年，在土地使用期满以后，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物都将由国家无偿获得。这样看来似乎经济适用房的产权期限应该更有保障性，但是根据城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第四十七条的规定，“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回”，而通过出让方式取得的土地所有权，国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。只有在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家才可以依照法律程序提前收回。从两者比较中可以看出经济适用房购房者的房屋、土地产权缺乏法律的有效保护，由于有限产权的弊端增加了购房者的心理不安定感。（三）住房按揭贷款难对于一般家庭来说，住房支出往往是家庭最大的一项支出，对于家庭的经济承受能力要有很高的要求。我国实施的经济适用房保障制度虽然经济适用房的价格因政府免除土地出让金、行政收费等优惠政策而有一定程度的降低，但对于经济适用房的主要供应对象经济条件较差的低收入群体来说，一套房屋的总价仍然很高，房价与收入比仍然较大，购房者凭借自己的能力是很难承担巨大的购房款项的，这就需要向商业银行进行住房按揭贷款来缓解巨大的经济压力。但由于经济适用房有限产权制度中产权不完整、权利主体不一致等原因，住房按揭贷款在理论上和实践中都存在很大的困难。经济适用房建设用地的性质为划拨用地，购房者的土地使用权在法律上是不能够随意抵押的，经济适用房从这个层面上讲，是不具有完整的抵押权的。另外，“经济适用房不是完全产权的商品房，当购房人出现违约的情况时，银行在对经济适用房作为抵押物的处置上存在很大的困难，这就有可能给银行增加风险，从而使银行在经济适用房按揭贷款上表现出消极的态度。”8四、我国经济适用房产权归属制度的发展与完善经济适用房有限产权制度在取得成果的同时也存在着诸多问题，尤其是它在产权归属上将土地产权二元化，将占有权能、使用权能与收益权、处分权分属于购房者个人和国家的状况，无论是在理论上和实践中都难以明确和操作，给经济适用房建设扩大规模和进一步发展带来了较大的困难。面对有限产权归属中出现的诸多问题，现在许多学者倾向于共有产权制度的设想，寄希望这项制度的实施可以打开经济适用房产权归属不合理的瓶颈。（一）共有产权制度简述民法上的共有，“是指某项财产由两个或两个以上的权利主体共同享有所有权，包括公民之间的共有、法人之间的共有以及公民和法人之间的共有。在类型上有按份共有和共同共有之分。”9在我国民法通则中也有此规定“财产可以由两个以上的公民、法人共有。共有分为按份共有和共同共有。”所谓的共有产权就是基于共有理论产生的。“共有产权是指两个或两个以上的民事主体对同一项房产所共同享有的产权，是产权的一种特殊形式。”10这项制度在经济适用房领域的运用主要是将经济适用房产权实行按份共有，改变在有限产权归属中产权模糊的状态，把政府补贴 (目前主要是减免的土地出让金和行政收费)转化为一种投资，将政府的出资量化，按照出资比例由政府与购房者共同拥有经济适用房产权，政府则有义务向购房者无偿让渡房屋的占用权和使用权，从而对低收入家庭给予支持，体现出经济适用房的政策保障性功能。（二）共有产权制度的法律基础所有权是所有人在法律规定范围内对特定物全面支配和排他的权利。“所有权是一种绝对权，具有排他性，在一个特定物上只能存在一个所有权”11，这就是民法上的“一物一权”原则。但是一个所有权可以有两个或者两个以上的权利主体共同享有，这是共有产权制度的的理论依据。中华人民共和国法通则第七十八条规定：“财产可以由两个以上的公民、法人共有。共有分为按份共有和共同共有。按份共有人按照各自的份额，对共有财产分享权利，分担义务。共同共有人对共有财产享有权利，承担义务。按份共有财产的每个共有人有权要求将自己的份额分出或者转让。但在出售时，其他共有人在同等条件下，有优先购买的权利。”经济适用房在实施共有产权制度以后可以依据这一条简单方便的处理政府与购房者个人的关系，不必再面对实行有限产权制度时产权不明晰而出现的各种矛盾。根据这一规定，政府可以以一个普通法人的身份与经济适用房的购买者共同共有此处房产的产权，而不再是以行政主体的身份出现，平等的与购买者分享产权。目前我国政府对经济适用房的政策优惠主要体现在免除土地出让金、行政收费上，对经济适用房的补贴一直是处于“暗补“的状态下，实施共有产权以后可将这些补贴量化为出资，政府与购房者按照出资比例按份共有产权。政府作为共有产权人分享权利，同时也承担相应的义务。当然政府和购房者也都可以是视情况处分自己的产权份额，但是作为共有产权人的对方都有优先购买的权利。这样经济适用房产权的变动在理论上就简便易行了。（三）共有产权归属制度的优越性1显化经济适用房的政策保障性功能经济适用房与普通商品房最大的区别就在于它的政策保障性功能，原来政府对经济适用房的补贴主要体现在免除了土地出让金、行政收费上，对经济适用房的补贴一直是处于“暗补“的状态下，实施共有产权以后可将这些补贴量化为出资，补贴由暗变明，政府因出资而享有的那一部分产权可以看作是一种“特殊产权”，政府的投资并不是为了收益，而是作为对受助对象的一种政策扶持存在。政府享有的这部分产权可以向受助者无偿让渡，包括房屋的占有权、使用权和处置权，在让渡权利的同时也有义务免除受助者相应的义务。这样可以使受助者更真贴的感受到政府的关注与扶助，有益于经济适用房功用的发挥。2完善了经济适用房退出机制在现行经济适用房有限产权归属制度中，由于产权模糊不清，经济适用房退出机制存在很大的问题，影响了经济适用房循环保障功能的实现。在实际中，一处经济适用房只能保障一户经济困难家庭，而共有产权的实施，提供了一套完善的房屋退出机制，并有共有房屋管理的一套现成经验可以借鉴。3 避免住房市场上的土地出让双轨制和房价双轨制现在不少学者对经济适用房的诟病在于认为经济适用房破坏市场经济，影响了我国房地产市场健康发展，其主要原因就是经济适用房虽自身定位是政策性的商品房，但是实际上造成住房市场上的土地出让双轨制和房价双轨制。土地使用权依靠行政划拨，并且土地使用没有相关的年限规定，房屋价格也低于市场价。而普通商品房建设用地主要是出让的手段获得，土地价格在房屋建设成本中占很大的比例，也因此构成了房屋价格为的巨大差异。两者相较之下，普通商品房在政策上受到很大的掣肘，当然会引起部分人的不满。而共有产权制度实施后，完全可以与普通商品房统一管理，统一政策。土地供应方式，可以由划拨转变为“招拍挂”方式供应，由市场形成土地价格；经济适用房的定价方式，则可以取消税费优惠政策，形成与普通商品房价格基本接近的价格。五、我国共有产权归属制度的建立经济适用房有限产权制度在我国已经实施了一段时间，虽然解决了一些问题，取得了很大成效，但是他自身在理论上破坏了民法通行的“一物一权”原则和“房地一体”原则，使经济适用房的土地产权分属政府与个人，容易造成政府决策与个人意志的对立，这是经济适用房有限产权存在的难以修复的弊病。因此，笔者认为，要想从制度上完善我国经济适用房产权归属制度，就必须是彻底的摒弃有限产权，而代之以新的共有产权制度。（一）法律保障 我国目前实施的是经济适用房有限产权归属制度，这一制度是我国在2007年由七部门联合发布的经济适用住房管理办法中明确提出的，然后广泛应用于经济适用房管理领域中。 同样，要从根本上建立起共有产权的产权归属形式，就需要国家以立法的形式对共有产权加以明确确认。换言之，要想建立起一套新的、更符合社会发展趋势的共有产权归属制度必须首先从修改现有的法律法规入手。通过修改经济适用住房管理办法中有关有限产权的规定，明确提出经济适用房是共有产权。在现行经济适用房管理办法中“经济适用住房建设用地以划拨方式供应”，“ 购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定”的这些规定应该删除，代之以经济适用房建设用地以出让方式取得，在交易时经济适用房的国家产权应该由专门机构进行析算的规定。但是对于经济适用房在5年内不得交易的规定，笔者认为这在一定程度上限制了经济适用房投机行为，在实施共有产权后是否应该予以撤销值得商榷。（二）机构保障1我国经济适用房管理工作现状 我国现阶段经济适用房的管理工作中要由各地经济适用房管理中心负责，但它并不是一个独立的管理机构，单位性质是全民事业单位，直接隶属于各地房管局。它的主要工作内容是负责经济适用房的选址、招投标建设、对经济适用房开发企业进行监督和管理、进行经济适用房销售。也就是说，经济适用房管理中心作为我国各地专设的经济适用房管理机构只能对经济适用房的选址建设和销售工作负责，在房屋销售给经济适用房购买者以后，经济适用房管理中心是不具有管理权限的。如果经济适用房要上市交易或者退出，都需要到各地房地产管理部门进行操作。经济适用房前期管理部门与后期不完全一致容易造成责任不清的问题，也降低了经济适用房管理的效率。2共有产权制度下经济适用房管理工作展望随着经济适用房建设规模的扩大以及共有产权的建立，经济适用房的流转性大大增强。经济适用房的购买者在购买经济适用房以后与国家共享产权，购房者可以以自己的意愿来决定是否对经济适用房进行交易。这样，经济适用房的交易量必然大幅上升。在共有产权归属制度下，经济适用房的政府份额以投资形式出现，已经量化，如果购房者要进行交易，国家就应该对自己享有的的那部分产权进行核算，并从中析出，以便用来保障其他需要国家政策扶持的家庭，也可以防止部分人利用经济适用房进行房产投机牟取不当利益。显然，这就需要建立专业的经济适用房管理机构专门从事经济适用房中国家产权的核算工作。另外一方面，经济适用房在建立共有产权以后，虽然国家让渡了自己的大部分权利作为福利赋予购房者，但国家仍是产权主体，为了保障国家利益不受损失，也应该建立一个专业队伍对房产状况进行定期核查。总而言之，在共有产权制度下，建立一个专设机构对经济适用房进行管理是十分必要的。（三）完善个人诚信系统和税收信息系统经济适用房是一种带有很强政策福利性的保障性住房，它的供应对象是被严格限定的，按照目前的规定仅限于低收入困难家庭。自我国开始实行经济适用房住房保障制度以来，一直在采用各种手段打击经济适用房的骗购行为，而根本上解决这一问题就需要从购房者的资格审查入手。目前，我国对经济适用房申请者进行审查，主要依据个人提供的信息，通过街道办事处（镇人民政府）、市（区）、县人民政府逐级审核，在审核后公示的办法确定购买人选。现行的方法只能审查申请人短期信息，公示的范围也有很强的局限性，容易造成部分人造假现象。因此，要将个人诚信系统和税收系统纳入其中，建立起一套完善的资格审查机制。但是“我国目前个人诚信系统和税收信息系统尚未健全，对经济适用房申购对象信息真实性的审查无法达到预期效果”12，这就对国家提出了要求，必须完善个人诚信系统和税收信息系统。（四）建立科学合理的政府投入析算办法经济适用房在建立共有产权制度以后，国家与经济适用房购买者形成了一种财产共有关系，在购买者享受国家优惠政策的这段时间内，国家可以让渡自己享有的权利作为一种福利保障。但是一旦经济适用房购买者要将房屋上市交易，就意味着购买者不再有条件享受国家的优惠政策，国家此时就与购买者形成了一种公平的正常状态下应有的财产共有关系，也即，国家应当获得处分房屋后自己所得的利益。因此有必要建立起一套科学合理的政府投入析算办法。“在共有产权制度下，政府在让渡部分权力的同时免除相应义务，如免除房屋交易税费、公共维修基金和物业管理费的分摊等。但政府的产权应当享有剩余收益权。科学合理地折算政府在经济适用房的投入有利于厘清政府与购房人在房屋产权中的份额，有利于在经济适用房转让或回购时计算双方的收益。要根据已购经济适用房与新建经济适用房的不同区别对待，在折算政府投入时要注意公共财政的保值增值，但也要注意对购房人的合法权益进行保护。”13结论经济适用房有限产权的实施在现行阶段一直发挥着功用，并且也取得了很大的成就，但其自身存在的一些缺陷随着经济适用房建设规模的扩大也逐渐显现出来。共有产权归属制度引入到经济适用房领域可以很好的解决已经出现的各种产权纠纷及政策问题，可以促进经济适用房更好的发挥作用，有利于我国住房保障制度的完善。当然，经济适用房共有产权制度逐步推行的过程中也会出现一些不足，这就要在实践中不断摸索，逐步改进。参考文献1洪孝锦经济适用房的政策变革分析世纪桥，2007（01）：632马晓明，曾向阳关于经济适用房政策的几点认识湖北社会科学，2003（02）：473马晓明，曾向阳关于经济适用房政策的几点认识湖北社会科学，2003（02）：474房绍坤房地产法北京：北京大学出版社，2007：195刘国臻住房“部分产权”法律性质研究中国房地信息，2005（09）：416刘国臻住房“部分产权”法律性质研究中国房地信息，2005（09）：427徐红经济适用房产权界定及价格中国房地信息，2005（09）：238牛毅经济适用房产权研究产权导刊，2006（07）：329王利明民法北京：中国人民大学出版社，2008：24610房绍坤房地产法北京：北京大学出版社，2007：3611魏振瀛民法北京：北京大学出版社，2007：23312赵兰香论经济适用房共有产权的建立商业时代，2008（10）：7413赵兰香论经济适用房共有产权的建立商业时代，2008（10）：74后记