第八章：预算监督-(2)

第七章：预算监督第七章：预算监督重点重点财政问责财政问责v只有当它与只有当它与财政问责财政问责联系起来，联系起来，政治问责政治问责才具才具有实质性内容。有实质性内容。Funnell&Copper政治问责政治问责v对权力的使用进行监督对权力的使用进行监督可以说是政治哲学中永可以说是政治哲学中永恒的话题。恒的话题。v政治问责目的是为了政治问责目的是为了“更好的治理更好的治理”v那么，如何进行政治问责？那么，如何进行政治问责？v谢尔德认为：政治问责概念包括谢尔德认为：政治问责概念包括v1、述职、述职 形成政治对话形成政治对话v2、奖惩、奖惩v事实上包括三个基本要素：事实上包括三个基本要素：信息、解释（或者信息、解释（或者辩护）、奖惩辩护）、奖惩。v”如果把总统看成国家这条船的船长如果把总统看成国家这条船的船长,如何才能如何才能使这个船长对船上的人负责呢使这个船长对船上的人负责呢?最好的办法是控最好的办法是控制开船所需的燃料。制开船所需的燃料。”克里夫兰（克里夫兰（FrederickA.Cleveland）财政问责的历史阶段财政问责的历史阶段v 一、17世纪以前，君主制下，家产管理v 二、17世纪18世纪，议会来审查政府是否“明智、忠诚和经济地”支出了议会拨给资金v 三、19世纪20世纪二战后，政府支出的经济和合规性。财政问责的历史阶段财政问责的历史阶段v 四、20世纪尤其二战后，强调服务供给、支出的绩效，以及支出的效率与效果。v 五、20世纪50年代起，关注审慎的宏观经济管理v 六、20世纪80年代以来，关注：1、绩效，2、维持国家的财政状况（可持续性、灵活性等）财政问责的主要工具财政问责的主要工具v1、总额控制v2、年度预算v3、总体的目标与政策v4、预算执行v5、会计v6、审计v7、评估财政透明财政透明 财政透明是指最大程度地向公众开放政府的财政透明是指最大程度地向公众开放政府的结构和职能、财政政策的意图、公共部门的账户结构和职能、财政政策的意图、公共部门的账户以及项目。以及项目。思考：思考：为什么说财政透明是落实财政问责的为什么说财政透明是落实财政问责的一个最基本条件？一个最基本条件？财政透明财政透明 财政透明的重要性：财政透明的重要性：1、给官员压力、给官员压力 2、信息来源、信息来源 3、总额控制和改善配置效率、总额控制和改善配置效率 4、有效监督。、有效监督。总之，一个缺乏财政透明度的政府，总之，一个缺乏财政透明度的政府，就是一个就是一个“看不看不见的政府见的政府”，也很难是一个负责的政府也很难是一个负责的政府阻碍财政问责的因素阻碍财政问责的因素 1、支出未纳入监督、支出未纳入监督 2、监督机构的制度缺陷、监督机构的制度缺陷 3、支出构成的变化、支出构成的变化 4、层级制的问题、层级制的问题 5、连接绩效与资源的困难、连接绩效与资源的困难 6、公众审查的问题、公众审查的问题预算监督预算监督v概念概念 是指在预算的全过程中，对有关预算主体依法进行的是指在预算的全过程中，对有关预算主体依法进行的检查、督促和制约。有监督权的各主体依照法定的权限检查、督促和制约。有监督权的各主体依照法定的权限和程序，对各级政府预算所实施的和程序，对各级政府预算所实施的检查和监督检查和监督行为。行为。预算监督预算监督v层次性层次性v主体多元性主体多元性v对象广泛性对象广泛性v全面性全面性议会监督议会监督公民参与预算公民参与预算1预算监督政府审计政府审计政府审计政府审计 政府审计是对政府预算执行进行的审计，如果说政政府审计是对政府预算执行进行的审计，如果说政府会计主要是收集、记录和准备与财务报告相关的各府会计主要是收集、记录和准备与财务报告相关的各类信息和数据，那么政府审计的类信息和数据，那么政府审计的主要特点是对这些数主要特点是对这些数据的合法性、真实性、经济性进行独立的审查和监督据的合法性、真实性、经济性进行独立的审查和监督政府审计法律基础与原则政府审计法律基础与原则 三个原则：三个原则：1、合法性原则、合法性原则 2、经济性原则、经济性原则 3、绩效原则、绩效原则政府审计的基本模式政府审计的基本模式1、立法型审计模式、立法型审计模式2、司法型审计模式、司法型审计模式3、行政型审计模式、行政型审计模式4、独立型审计模式、独立型审计模式立法型审计模式立法型审计模式 国家的最高审计机关隶属于国家的最高审计机关隶属于立法机构，即议会立法机构，即议会，它根，它根据法律所赋予的权力独立行使审计权，并对议会负责据法律所赋予的权力独立行使审计权，并对议会负责，向其报告审计结果；审计机关一般只有调查权、建，向其报告审计结果；审计机关一般只有调查权、建议权，而没有处理权；审计机关相对于政府来说，具议权，而没有处理权；审计机关相对于政府来说，具有很高的独立性。有很高的独立性。典型：英国、美国、加拿大、澳大利亚等。典型：英国、美国、加拿大、澳大利亚等。司法型审计模式司法型审计模式 国家的最高审计机关是以国家的最高审计机关是以审计法院审计法院的形式存在的，这的形式存在的，这种审计机关具有非常大的权力，其中主要是司法权，种审计机关具有非常大的权力，其中主要是司法权，而且有些国家的审计人员还拥有司法地位。审计机关而且有些国家的审计人员还拥有司法地位。审计机关的地位是非常高的。的地位是非常高的。典型：意大利、西班牙典型：意大利、西班牙 行政型审计模式行政型审计模式 国家的最高审计机关隶属于政府，是政府的一个职能国家的最高审计机关隶属于政府，是政府的一个职能部门，它根据政府赋予的权限进行审计并对政府负责部门，它根据政府赋予的权限进行审计并对政府负责。一般来说，这种审计模式下的。一般来说，这种审计模式下的审计机关无论在独立审计机关无论在独立性和权威性上都比较低。性和权威性上都比较低。典型：瑞典、中国等。典型：瑞典、中国等。独立型审计模式独立型审计模式 独立型审计模式下，国家的最高审计机关独立于三权独立型审计模式下，国家的最高审计机关独立于三权之外，即独立于立法、行政和司法之外。审计机关根之外，即独立于立法、行政和司法之外。审计机关根据法律赋予的权限和职责独立进行审计，一般采取会据法律赋予的权限和职责独立进行审计，一般采取会计检查院或审计院的组织模式。计检查院或审计院的组织模式。典型：德国、日本等。典型：德国、日本等。政府审计的独立性政府审计的独立性 审计独立性的意义：审计独立性的意义：1、政治考虑，在权力之间建立一种制约平衡的机制、政治考虑，在权力之间建立一种制约平衡的机制 2、保护纳税人的利益，确保公共资金用于正确的目、保护纳税人的利益，确保公共资金用于正确的目的的 审计独立型会受到特定审计主体和审计环境的影响，审计独立型会受到特定审计主体和审计环境的影响，包括审计权限、审计资源、审计人员的素质、审计技包括审计权限、审计资源、审计人员的素质、审计技术方法、政治制度、社会舆论等影响。术方法、政治制度、社会舆论等影响。政府审计的范围政府审计的范围 合法性审计合法性审计 财务审计财务审计 绩效审计绩效审计绩效审计与传统审计之间的区别绩效审计与传统审计之间的区别中国的审计风暴中国的审计风暴 建国后，我国长达建国后，我国长达34年没有设立审计机关，直到年没有设立审计机关，直到1983年才设立。在老百姓眼里，这个部门的职责是年才设立。在老百姓眼里，这个部门的职责是“查账查账”。所有的公共资金和公共资产。所有的公共资金和公共资产(国有资产国有资产)，均在其审查之列。均在其审查之列。“审计就是国家财产的看门狗审计就是国家财产的看门狗”。2003年年6月月25日。李金华代表国务院向全国人大常日。李金华代表国务院向全国人大常委会提交了委会提交了2002年度中央财政执行和其他财政收支年度中央财政执行和其他财政收支情况的审计报告。报告中，一大批中央部委被公开曝情况的审计报告。报告中，一大批中央部委被公开曝光，被点名批评的有财政部、原国家计委、教育部、光，被点名批评的有财政部、原国家计委、教育部、民政部、水利部、交通部等，其中，财政部被点名多民政部、水利部、交通部等，其中，财政部被点名多次。报告在用词上也不再像以前那样含糊和温和，而次。报告在用词上也不再像以前那样含糊和温和，而代之以代之以“疏于管理，问题严重疏于管理，问题严重”等严厉的字眼。等严厉的字眼。案例案例v 2003年深圳市绩效审计工作报告，报告公布了年深圳市绩效审计工作报告，报告公布了海上海上田园风光旅游区、深圳经济特区污水处理厂、深圳市田园风光旅游区、深圳经济特区污水处理厂、深圳市经济合作发展基金和深圳市福利彩票公益金经济合作发展基金和深圳市福利彩票公益金4个项目个项目的绩效审计情况。的绩效审计情况。v 其中，其中，海上田园风光旅游区净亏海上田园风光旅游区净亏3500万元万元，特区污，特区污水处理厂水处理厂108名员工竟有宿舍名员工竟有宿舍228套，市经济合作发套，市经济合作发展基金违规动用展基金违规动用7719万元建大厦，彩票公益金被挪万元建大厦，彩票公益金被挪用，随意支配。用，随意支配。v 其中海上田园风光旅游区其中海上田园风光旅游区.议会监督议会监督 事实上，钱袋子的权力或许可以被看成是最全面和最有效的武器，通过运用它，任何宪法都可以将人民代表武装起来纠正各种痛苦，有效地实施各种公正的和值得尊敬的措施。詹姆斯.麦迪逊议会监督议会监督 议会的预算能力是议会最基本、最重要的议会的预算能力是议会最基本、最重要的权力。这个权力一般称为权力。这个权力一般称为“钱袋子钱袋子”权力。权力。此后，议会才获得立法权和人事任命权。此后，议会才获得立法权和人事任命权。案例：案例：英国与美国的议会是如何获得英国与美国的议会是如何获得“钱袋钱袋子子”权力的？权力的？议会监督议会监督 英国的议会发展史英国的议会发展史 1、1215年，年，大宪章运动大宪章运动，大宪章宣告国王无权擅自征税，大宪章宣告国王无权擅自征税 2、14世纪后期，英国议会开始控制国家世纪后期，英国议会开始控制国家征税权征税权 3、16、17世纪国王并不完全遵守这一条款，斯图亚特王朝世纪国王并不完全遵守这一条款，斯图亚特王朝更甚。导致了英国议会与保皇党人之间的内战更甚。导致了英国议会与保皇党人之间的内战16421646和和16481652，内战以议会胜利告终，克伦威尔执政，然，内战以议会胜利告终，克伦威尔执政，然而，而，1660年君主政体复辟，国王与议会之间的矛盾持续存在。年君主政体复辟，国王与议会之间的矛盾持续存在。议会监督议会监督 英国的议会发展史英国的议会发展史 4、1688年年光荣革命，最终确立了宪政制度光荣革命，最终确立了宪政制度，议会恢复和巩，议会恢复和巩固了对政府税收的控制权，尤其是对新税收的否定权固了对政府税收的控制权，尤其是对新税收的否定权 5、17世纪后，英国建立了君主立宪制度，政府预算必须先经世纪后，英国建立了君主立宪制度，政府预算必须先经过议会审查、批准后方能生效，而且，预算案一经通过后国王不过议会审查、批准后方能生效，而且，预算案一经通过后国王不得随意改动和挪用款项得随意改动和挪用款项 6、1822年，财政大臣第一次向国会递交了一个完整的政府预年，财政大臣第一次向国会递交了一个完整的政府预算。算。19世纪世纪60年代后，国会建立了独立的年代后，国会建立了独立的政府决算审计政府决算审计议会监督议会监督 美国的议会发展史美国的议会发展史 1、1776年美国革命确立年美国革命确立议会至高无上议会至高无上的权力，行政权被控制的权力，行政权被控制在一个恰当政府的范围内，弱行政。在一个恰当政府的范围内，弱行政。1789年宪法规定，凡与收入和拨款有关的问题，国会都是主导年宪法规定，凡与收入和拨款有关的问题，国会都是主导机构。机构。2、1921年的年的预算与会计法预算与会计法为标志，美国联邦政府建立了为标志，美国联邦政府建立了行政预算体制。行政预算体制。议会监督议会监督 美国的议会发展史美国的议会发展史 3、20世纪世纪70年代，美国国会又开始夺回预算权力，将一部分年代，美国国会又开始夺回预算权力，将一部分预算权重新收归国会。预算权重新收归国会。1974年，国会年，国会预算改革法案预算改革法案通过，通过，限制了限制了总统在预算上的一些自由裁量权总统在预算上的一些自由裁量权并加强国会检查政府进行并加强国会检查政府进行预测和经济调控的能力。预测和经济调控的能力。1985年，国会通过年，国会通过格拉姆格拉姆拉德曼拉德曼霍林斯法案霍林斯法案来控制预算赤字。来控制预算赤字。4、1996年，国会将一部分财政授权还给总统。年，国会将一部分财政授权还给总统。1996年，美年，美国国会通过了分项否决法案，赋予国国会通过了分项否决法案，赋予总统分项否决总统分项否决的权力。的权力。议会监督议会监督 议会的预算监督包括议会的预算监督包括 1、事前审查事前审查、批准政府预算、批准政府预算 2、事中预算执行过程中，议会监督政府是否按照通、事中预算执行过程中，议会监督政府是否按照通过的过的预算执行预算执行。3、事后预算事后预算执行后，议会要对执行结果进行监督。执行后，议会要对执行结果进行监督。有关议会预算权的争论有关议会预算权的争论 究竟该赋予议会多大的权力呢？究竟该赋予议会多大的权力呢？这是一个事关国家宪政制度的头等大事。这是一个事关国家宪政制度的头等大事。有关议会预算权的争论有关议会预算权的争论 1、预算机会主义、预算机会主义 2、受限制的预算权力、受限制的预算权力预算监督类型预算监督类型 艾克斯罗德根据议会在预算中的重要性分为艾克斯罗德根据议会在预算中的重要性分为四种：四种：1、相对积极的议会预算、相对积极的议会预算 2、反应型的议会预算、反应型的议会预算 3、边缘化的议会预算、边缘化的议会预算 4、橡皮图章议会预算、橡皮图章议会预算预算修正权预算修正权 1、没有限制的权力，即议会可以增加或减、没有限制的权力，即议会可以增加或减少改变收入和支出而不需要征求政府同意。少改变收入和支出而不需要征求政府同意。2、有限制的权力，议会可以在某些确定、有限制的权力，议会可以在某些确定的限制内修正预算的限制内修正预算 3、平衡预算权力、平衡预算权力中国人大的预算监督中国人大的预算监督 宪法和法律明确赋予了各级人大及其常务委员宪法和法律明确赋予了各级人大及其常务委员会预算监督的权利。但是，相当长一段时间里会预算监督的权利。但是，相当长一段时间里各级人大及其常委会未能有效行使这一权力。各级人大及其常委会未能有效行使这一权力。原因何在？原因何在？中国人大的预算监督 地方人大预算监督的阶段分析地方人大预算监督的阶段分析v 提前介入提前介入 （事前监督）（事前监督）v 初步审查初步审查 （事前监督）（事前监督）v 人代会审批预算人代会审批预算 （事前监督）（事前监督）v 预算执行监督预算执行监督 （事中监督）（事中监督）v 决算审查与审计监督决算审查与审计监督 （事后监督）（事后监督）公民参与预算公民参与预算 v 为什么需要公民参与到预算中去呢？为什么需要公民参与到预算中去呢？公民参与预算公民参与预算v原因：原因：1、公民最了解自身需求、公民最了解自身需求 2、更好监督政府，让政府更好履责、更好监督政府，让政府更好履责公民参与预算公民参与预算v背景背景 1、公民对政府的信任越来越低、公民对政府的信任越来越低 2、公民的政治参与越来越低，直接威胁民主制、公民的政治参与越来越低，直接威胁民主制度的基础。度的基础。3、“免费午餐免费午餐”的困境的困境公民参与预算公民参与预算 参与方式：参与方式：美国有美国有公众听证、公民或消费者问卷、公民领袖和公众听证、公民或消费者问卷、公民领袖和公民利益团体会议、焦点团体、公民咨询委员会、公民公民利益团体会议、焦点团体、公民咨询委员会、公民陪审团等。陪审团等。1、听证制度、听证制度 2、咨询顾问委员会、咨询顾问委员会 3、公民问卷、公民问卷 4、公民论坛、公民论坛 5、公民陪审团、公民陪审团公民参与预算公民参与预算v案例：案例：1、美国俄亥俄州戴顿市的公民优先顺序小组、美国俄亥俄州戴顿市的公民优先顺序小组 2、爱荷华的、爱荷华的“公民倡议的绩效评估公民倡议的绩效评估”项目项目 3、巴西的公民参与实践、巴西的公民参与实践公民参与预算公民参与预算v冲突因素：冲突因素：v1、代议与参与之间、代议与参与之间v2、专长与进入之间、专长与进入之间v3、政治与行政之间、政治与行政之间中国公民参与预算的尝试中国公民参与预算的尝试突出案例：突出案例：浙江省温岭市泽国镇参与式预算民主恳谈浙江省温岭市泽国镇参与式预算民主恳谈“预算编制有审查、预算执行有监督、预算绩预算编制有审查、预算执行有监督、预算绩效有评价效有评价”公民参与预算公民参与预算v成效与挑战：成效与挑战：阿克曼（阿克曼（2007）认为公共预算的成效）认为公共预算的成效v 1、极大制约官僚的腐败的动机和机会、极大制约官僚的腐败的动机和机会v 2、降低预算过程中、降低预算过程中 政治性使用公共资金的可能政治性使用公共资金的可能v 3、扩大公民参与，限制了国家机器被富人控制、扩大公民参与，限制了国家机器被富人控制公民参与预算公民参与预算 挑战：挑战：v 1、涉及预算过程和财政管理过程的改革、涉及预算过程和财政管理过程的改革v 2、改革预算格式、改革预算格式v 3、设计真正参与性的制度、设计真正参与性的制度v 4、培训公民的参与能力、培训公民的参与能力