统筹城乡背景下农地流转的模式及风险规避

统筹城乡背景下农地流转的模式及风险规避重庆长寿新闻网2008年4月10日以重庆全国统筹城乡综合配套改革试验区为实证 国务院批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区是中国在新的历史时期加快中西部发展、推动区域协调发展的重大战略部署，是国家落实科学发展观、推进和谐社会建设的重要举措，意义重大。统筹城乡综合配套改革需要全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破。其重点领域和关键环节之一就是如何解决城乡分立的土地制度特别是该制度下农地流转中模式及风险规避问题。而农地制度改革的深层问题之一就是如何使农民利用自己的土地财产权实现更大的价值，如何让农民以土地的权益参与工业化和城镇化并从中获得更大的实惠，同时这也是创新农地流转制度的根本目标和价值取向。其中，农地入股是农民参与土地要素重新配置的重要方式之一，但面临政府强制征收集体土地、政府和开发商补偿费过底或无法到位、政府和开发商严重侵害农民权益以及农地入股公司后存在着各种风险，等等。为此，如何平衡协调各方的利益关系，规避农村集体土地流转中各种风险，是农村集体土地流转模式成败的关键。 一、重庆全国统筹城乡综合配套改革试验区实践中的几种农地流转模式 （一）大足模式集体农地集约化生态农业合作种植 重庆市大足县生态农业种植合作协会成立于2005年9月，系民办非企业单位，专职员工10人，现有会员2120人。该协会的宗旨和战略发展目标是统筹农村集体土地，促进大足县农业生态种植业的合作发展，发展成片绿色农林产业，保护野生动物，监督、协助政府整治污染，促进生态平衡，惠及当地农户。 该生态农业种植合作协会成立以来，从保护和集约化合理使用农村集体土地出发，监督污染企业三十余家，已迫使十余家污染企业关闭，协助民众进行饮用水污染治理，开展基本农田基础设施慈善工程建设（集资修建田间道路、水渠等），解决了当地村民牲畜的饮水问题，植树长江防护林一千余亩，发展无公害绿色食品，推广添加剂杀虫，倡导农业种植新科技，提供信息和技术服务，宣传环保知识。 该协会还引导当地农民自发组织了群众非营利性实体重庆市绿色志愿者联合会渝西服务队，监督企业污染农地、推广生态农业，促进农村可持续发展。其组织模式为会员自愿集资、民主管理开支、集体土地集约种植。未来计划和发展项目是1： 第一，种植青蒿，现已试点种植100亩，计划发展到3000亩。 第二，种植板蓝根，利用板蓝根的医学功效和经济价值，计划从现有的30亩发展到3000亩。 第三，建设生态防护林，在万古乡沿山种植长江防护林1000亩，防止水土流失。 第四，环保维权：进一步加强对渝西地区的污染企业监督，保护集体生态环境。 第五，为节约能源，引导农户推广沼气池。 第六，聘请志愿者对农户进行培训，讲授农地流转法律法规，加强农村集体土地保护意识。 （二）长寿麒麟村的“股权+红利+工资”模式 重庆市长寿区石堰镇麒麟村一直以来均是传统农业生产区域，农业生产基本以单家独户经营方式种植水稻、玉米、小麦等。澳门恒河集团考察长寿的立地条件后，通过宣传发动拟在该村发展晚熟优质杂柑。但是传统的一家一户分散种植的生产经营模式根本不能适应现代生产的需要。面对产业发展与传统生产方式不可调和的矛盾，在区委、区政府的引导下，重庆宗胜果品有限公司（下称宗胜公司）应运而生。宗胜公司是长寿区石堰镇麒麟村五个村民小组共508家农户在自愿、平等、互利的原则下，在资金共筹、财产共有、决策共定、风险共担、盈利共分、充分自愿的前提下组织起来的股份制合作经济实体2。2006年3月成立时注册资本362.03万元，实收资本278.42万元，其中：农村土地承包经营权评估作价253.42万元(承包经营期20年7个月，每亩每年250元)。公司由农民推选股东代表25人，民主选举董事会5人，监事会3人。为了搞好公司的生产、经营和管理，公司开始运行就注意管理制度方面的建设，使公司的生产管理、经营活动等能做到有章可循。到目前为止，已经完成了514亩28240余株柑橘苗的定植，并完成果园内的蓄水系统、作业道路系统的配套建设。公司在筹备时还定下了统一经营的基调，成立后便统一购买了化肥、农药等物料以及各种种子。 “龙头+公司+农户”的经营管理模式，使龙头企业、果品公司和广大农户形成了紧密的经济利益共同体。果品公司，完全按企业化管理，市场化运作，生产标准化果品，直供拥有市场网络的龙头企业；而龙头企业有了稳定的果品原料基地，克服了过去千家万户分散种植、分户管理、各自为阵的传统“小农经济”的弊端，顺应了市场经济发展的需求，最大限度地降低和分散市场风险、自然风险，降低生产和交易成本。同时也更有利于加速农业科技成果的转化、先进农业技术的普及和优良品种的推广，从而实现规模化种植、标准化管理和企业化经营，保障农户通过股金分红和果园管理的工资酬劳稳定收入来源，不断增加收益。 麒麟村通过股份制合作经营管理模式运作，果园的柑橘长势明显超过分户管理的果园，广大果农触动很大，纷纷要求入股加入公司。这种柑橘产业的生产经营模式，由于家家是股东，个人利益与公司兴衰紧密联系在一起，克服了小农经济传统经营柑橘产业的种种弊端，为柑橘产业在新形势下的快速发展提供了“动力源”。同时，还能影响周边乡村转变经营机制，调整产业结构，铸就产业辉煌，带动农民致富。 （三）九龙坡模式住房换宅基地、社会保障换集体土地承包地 重庆市政府的城乡统筹大体思路包括：转移近1000万农村富余劳动力进城，使其由农民转化为市民；与此同时，在减负的农村，实现农业产业集约化、规模化，保障农民增收。作为重庆确定的先行试点区域位于重庆主城区的九龙坡区，目前正在探索用“住房换宅基地、社会保障换承包地”的办法，使农民“从土地上解放出来”。九龙坡，重庆传统的工业发达区域，经济总量连续四年居全市40个区县之首。统计资料显示，至2006底，该区户籍人口79万，农业人口达占31%，约为23万。重庆迈德城市建设顾问有限公司总裁赵宜胜认为，该区试点的意义在于，探索如何在城市化过程中，保护农民的利益。3 目前九龙坡已完成城乡统筹发展综合改革先行示范总体方案，作为先行试点的3个镇，白市驿、西彭、华岩，亦制定完成初步的发展纲要。其中白市驿、西彭的方案由迈德公司受托制定。西彭镇将实施“住房换宅基地”试点方案，与“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”。其思路是，拿出原农村宅基地的20%左右，集中兴建新型农村社区，腾出的80左右复恳为耕地，其土地指标，则置换为本镇城市部分的建设用地。集中农村的宅基地，可以缓解城区用地指标的紧张，同时，农民集中居住，有利于基础设施的统一建设，“每户农民基本上不花钱就可以置换一套80平方米左右的小区房”。同步进行的，是解决农民承包土地流转的问题，实现土地资源的最佳配置。 九龙坡区的农村，和重庆大多数农村一样，存在耕地被闲置浪费现象。尽管如此，土地对于农民来说，有社会保障的作用，特别是这个区域农地在城市化浪潮中的生值空间比较大，因此，大部分农民都不愿放弃。九龙坡区尝试推行两种土地流转方式4： 第一种，以土地承包权出租。按稻谷亩平均产量折算约1000元亩的金额，收取租金。流转以自愿为原则。其目的是将农民从土地中解放出来，他们可在附近的农业园区或城镇企业打工，以其身后的企业为依托，来解决社保问题，并享有固定土地收益，实现持续增收。 第二种，以社会保障置换土地。九龙坡区已颁布相应政策，即凡拥有稳定的非农收入来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的，就可以申报为九龙城镇居民户口，并在子女入学、就业扶持、养老保险、医疗保险、生活保障等方面与城镇居民享有同等待遇。 目前，九龙坡区在3个试点镇的镇村一级都设立了土地流转站，农民将土地租赁给村，再由村流转至镇或园区。九龙坡的试点方案强调以工业化本身作为解决城乡矛盾的动力。对农村进行产业规划至关重要，否则，城市的工商资本进来，很难与之进行对接。土地流转最终是要解决产业化问题，从而增强地方和农民的财力，否则，城乡统筹只是一个“乌托邦”。但是，很多专家都不担心九龙坡的实验能否成功，它毕竟位于主城，经济实力雄厚，且作为先试区，市政府也会加大投入。他们担心的是，选择九龙坡这样城市化很高的地方，是否对全市具有复制意义还很难说，因为大面积边远区县农村，光是发展产业这一点就很困难。 二、对重庆全国统筹城乡综合配套改革试验区实践中上述农地流转模式的评价 2007年7月重庆市工商局出台了关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见，就重庆实施城乡统筹改革出台了50条具体措施，并从即日起实施。该实施意见第16条规定：“支持探索农村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作。”随着该文件的出台并实施，农地入股在重庆市已经名正言顺，这种原本模糊的土地流转形式亦从此得到政府支持，麒麟村的模式在更大的范围内被推广。从这个意义上讲，这条政策的出台对加快农村土地流转将起到明显的推动作用。重庆市工商局局长王元楷对此的评价是：“作为全国统筹城乡综合配套改革实验区，其本着先试先行的改革思想，经过实地调研、探讨，我们就怎样既加快土地流转，又不违背国家法律法规进行了大胆探索。”5目前，在渝的浙商已斥资1亿元组建专门投资公司，要尝鲜“农民土地入股”，在九龙坡区白市驿镇建立3000亩食品工业园区6。该园区将尝试农民以土地入股企业的试验，利用浙商的资本和资源，让农民一方面凭着土地成为园区的股东，又通过就业成为园区的员工。该合作项目选择了九龙坡白市驿镇的一个村，计划在那里建立一个食品加工基地。除此之外，投资公司还将发展第三产业，以及科技农业、旅游农业等方面的项目。目前，重庆市已正式批准九龙坡区为该市首个统筹城乡综合配套改革先行示范区，率先启动改革7。在农地入股方面率先吃螃蟹的长寿区石堰镇麒麟村，还希望走得更远。石堰镇党委书记杨通胜希望，在保证耕地面积总量和性质不变的前提下，把全村3880多亩耕地聚拢起来，使土地发挥最大的产能。他们还计划统一修盖楼房、超市、卫生所、幼儿园，过着与城里人一样的生活。统一修盖楼房的好处在于：如果将现在分散在全村30多个居民点的1320户人家集中居住，换出来的宅基地至少有2000多亩，这对于已经明白“土地也能生钱”郊区村民而言，无疑具有巨大的诱惑力。8 但是，这些土地入股模式在客观上存在的风险也无法回避： （一）土地承包经营权有失去的风险 农地入股的试验给农民带来了实惠，但其中可能存在的风险也无法回避。因为“入股”是一种投资行为，既然农民是股东，就肯定存在风险。从民法上讲，从村民入股的那一天起，他们的土地承包经营权就已经转让了，就已经和公司一道承担风险。那么，如果公司经营不善，农民想退股就成了问题。按照公司法的规定，股份不能退只能转让。如果公司倒闭，按照破产法的规定，债务人必须用现行财产清偿所有债务。这也就意味着作为股东的农民，土地承包经营权就永远地失去了。在这样的情况下，如果公司经营不善或者破产，最后还是得由政府埋单。 （二）土地性质发生转变，农业用地可能最终却变成建设用地 农村土地流转可能造成一些土地性质发生转变，导致农业用地最终变成建设用地。尤其在接近城市边缘的地区，这种风险更大。 （三）如何保障以农地入股的公司财务透明度问题 建立良好的公司治理结构，有健全的激励和约束机制，严格按照公司章程和相应的财务会计规则行事，保障公司财务透明度，是企业发展的基本条件。土地入股的农业企业也应与城镇的工业企业一样，形成信息充分而透明的财务制度、规范的管理制衡框架与良好的激励和约束机制。因此，如何保障以农地入股的公司财务透明度，也是成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区实践中的农地流转模式能否成功的条件。 （四）土地流转中存在时间变量风险 在土地流转里面有一个时间变量的问题，例如农户承包权，在目前法律框架下是30年不变，或长期不变，但是各类建设用地的批租使用年限有很大区别。在农村建设用地方面，包括农民的宅基地等，现行法律没有规定年限；在城市建设用地方面，现行法律没有规定住宅为70年、工业用地为50年、商业项目为40年，由此也产生了这些不同使用期限土地的复杂利益关系。 （五）以土地换保障模式存在后置性风险 政府试验拿地，给农民社保，这个社保以被保人活着的时间为限，但土地是永久性的权益，两者之间，无论相对价格还是约期，都可能出现利益缺口。最具有挑战性的，现在的政府有任期，一般五年一届，那么当届政府承诺的社保，下一届、再下一届政府能不能持续兑现，就是很大的问题。可能出现土地权益本届政府用了，但留给下届政府的社保补偿义务，如果没有法制和持续稳健的财力作保障，就等于把实施成本和风险留给了未来。 总之，农村集体土地流转中存在的问题集中反映在各方的利益协调上。如何减轻或避免这些土地入股模式的风险，平衡协调农村集体土地流转中各方的利益关系是关键。 三、如何平衡协调农地流转中各方利益关系，规避农地流转中各种风险 土地入股是农民参与土地要素重新配置的重要方式之一，但面临政府强制征收集体土地、政府和开发商补偿费过底或无法到位、政府和开发商严重侵害农民权益以及农地入股公司后存在着各种风险，等等。为此，如何平衡协调农村集体土地流转中各方的利益关系，规避农村集体土地流转中各种风险的关键，是农村集体土地流转模式成败的关键。 （一）加强吸收农地入股公司的财务管理，规避土地承包经营权入股中的市场风险 农地入股的试验是存在风险的。如果公司倒闭，按照破产法的规定，债务人必须用现行财产清偿所有债务。这也就意味着作为股东的农民，土地承包经营权就永远地失去了。在这样的情况下，如果公司经营不善或者破产，为了维护农民的权益、维护社会稳定，最后还是得由政府埋单。为此，建议地方政府加强对风险的防范。对此，重庆市长寿区石碣镇的探索值得借鉴。该镇正在酝酿向以农地入股成立的公司派遣“财务总监”，以期加强监管。等到公司运行顺畅后，政府再撤回这些财务监督者。9 (二)理顺农民的就业体制机制，不能简单地把农民变为市民和简单地拿土地换取社会保障 农地流转制度的创新，要结合农村合作经济组织的发展、现代农业的拓展、提升，才能发挥其制度绩效。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，创建起“工业反哺农业、城市支持农村”的新型农村合作经济组织、现代农业发展的支持体系。发挥好财政性金融作用，组建市级政策性的现代农业发展投资公司和小城镇建设投资公司，采取担保、贴息、入股、保险等方式吸引社会工商业资金投入农村和农业，着力改善农业农村投资环境，推动合作经济组织和现代农业的发展。土地收益，应是来源于产业发展的收益，没有现代农业产业的发展，粮食安全既不可能保障，同时农民的充分就业也无保障，就业是民生之本，是农民的核心利益。现阶段，重庆在进行城乡统筹过程，理顺农民的就业体制机制是土地流转的基础，决不能简单地把农民变为市民，简单地拿土地换取社会保障之类的做法。 (三)允许农村建设用地直接进入工业用地市场，平衡企业与农民的利益 我国特有的二元土地所有权制度是与城乡企业的属性、居民身份相挂钩的，它依赖城乡分割管理形成了城乡建设用地使用制度上的双轨制和城乡分割的建设用地市场。现阶段土地出让金的实质，是农用地转为建设用地的增值收益。以前各地土地出让金收入用于失地农民补偿、农业土地开发、廉租房建设等公共事业的比例偏低，大部分被用于城市基础设施建设和城市土地开发。一些地方政府为获取土地出让金收入而盲目扩大城市规模、盲目加大旧城改造力度；在招商引资过程中恶性竞争，竞相压低地价；拖欠、挪用农民征地补偿费；一些地方政府擅自挪用土地出让金，大量透支未来土地收益等。从统筹城乡土地政策、建立城乡建设用地统一市场的要求出发，对于经营性集体建设用地，在法律上可比照国有土地出让使用权的模式创设集体土地出让使用权，并允许其与国有土地使用权具有同等效力进行转让、出租、抵押和入股；对于农村公益用地和农民无偿取得的宅基地，可比照国有土地设立集体划拨土地使用权，在交易许可管制下对其进行市场准入管理。目前工业用地是由政府征用之后协议出让给企业，因此对于工业用地可试行不再采取征用，而让集体土地直接进入一级市场，使农民通过土地租金等方式获取收益。政府只需提供一个有形的交易市场，实现税制统一、交易费用统一，建立完备的产权登记制度和其他保证交易安全机制。 (四)推行土地财产税制试点，处理好中央与地方政府的土地财产税的比例分成关系 1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中20012003年累计9100多亿元10。据2004年，全国共出让土地17.87万公顷，建设占用耕地14.51万公顷，土地出让价款高达5894.14亿元；2005年，全国共出让土地面积16.32万公顷，出让价款5505.15亿元；2006年，全国共出让土地面积23.25万公顷，出让价款7676.89亿元，加上与房地产业相关的税费收入占全国财政总收入的29.533.611。自从l993年的分税制改革后，中央把土地出让金全部划归地方政府，土地出让金成了地方政府的“第二财政”，属预算外收入。土地出让金净收入占政府预算外收入的60以上，占地方政府一般预算收入40以上。因此，要调动地方政府的积极性，必须需求一套替代方案，逐步扩大农地市场化的范围，在土地的取得、保有、转让等环节形成一套完备的土地财产税制度以及各种配套改革，最终实现城乡统一的土地市场。最终来讲，要实现集体建设用地与国有土地同场交易、同地同权同价，农民通过土地增值参与城市化获取收益，政府通过开征土地财产税或物业税获取增值用于公共利益，处理好中央与地方政府的土地财产税的比例分成关系。 (五)推进城乡财政分配公平公正，壮大财力 2007年1月1日起施行土地出让金管理办法，包括建立土地出让金收支专户、土地出让金全额进入地方预算、土地出让金分配方式等，其中国有土地出让收益的分配和管理机制是其中的核心问题。土地出让总收益的分配情况为：50-60被用于拆迁补偿和土地一级开发，15用于农村土地开发和农村基础设施建设，5用于廉租房建设，其余的才能用于城市基础设施建设和城市土地开发。重庆市规定，自2007年5月1日起土地出让金收益计提农业土地开发资金的比例由按国家核定的土地出让平均纯收益的15调整为20。其目的是这为基层公共财政体制建设提供了资金和制度保证。12进一步改革完善财政预算制度，强化预算硬约束，形成支持“三农”投入稳定增长的保障机制，确保各级财政支农资金增量较大幅度高于上年，预算内资金用于农村建设的比重较大幅度高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金较大幅度高于上年；明确重庆市与各区县的支出责任，进一步调整优化支出结构，集中财力优先安排农民最急需、受益面广的公费保障机制，大幅度增加财政对农村劳动力职业技能培训经费；完善市对区县的财政分配体制，健全财政转移支付制度，强化激励型转移支付机制，增强贫困区县增强自我“造血”功能，实现从“保运转”向“促发展”转变。这里的关键问题是推进城乡财政分配公平公正，壮大财力。 丁新正 参考文献： 1大足县生态农业种植合作协会EB/OL， 2股份制合作组织为柑橘产业发展插上腾飞的翅膀重庆宗胜果品有限公司柑橘基地生产模式调查报告EB/OL， 3孙黎明、聂飞、刘渝畅、文慧：重庆探索试点住房换宅基地 农户集中居住N，重庆商报，2007年8月14日 4吴红缨：重庆创新之举 重庆开试农村土地流转配套政策N，21世纪经济报道，2007年6月23日。 5曾向荣：浙人“垂涎”重庆商机 投亿元尝鲜“土地入股”N，2007年7月18日广州日报。 6曾向荣：重庆农民土地入股新政来龙去脉N，广州日报，2007年7月20日。 7重庆确定九龙坡区为首个城乡综合配套改革示范区EB/OL，http:/news.QQ.com，2007年06月16日中国新闻网，2008年1月17日下载。 8曾向荣：浙人“垂涎”重庆商机 投亿元尝鲜“土地入股”N，广州日报，2007年7月18日。 9曾向荣：浙人“垂涎”重庆商机 投亿元尝鲜“土地入股”N，广州日报，2007年7月18日。 10贺军：“土地财政”愈演愈烈 为何不能一棍子打死N，中国经营报，2007年9月1日。 11重分“土地出让金”EB/OL， 12任秋莳：时评 土地出让金纳入地方预算 改革杜绝“短视”N，中华工商时报，2006年11月10日。