当前城市交通政策若干思考

当前城市交通政策若干思考摘要：城市交通问题已不仅是建设问题，而更多的是政策问题。首先通过分析典型城市交通政策案例，指出不能滥用交通政策，要注意政策的协调性。然后从交通系统的组成要素人、车、路入手，从需求与供应层面阐述了制定城市交通政策的影响因素。接着，从经济性政策和非经济性政策两个方面分析了如何限制私人机动交通，并对当前针对私人小汽车、出租汽车、轨道交通、公共汽(电)车以及非机动交通所采用的城市交通政策进行评价。最后强调，城市交通政策应该兼顾公平与效率，并使交通系统的负外部性最小化，对低外部性的交通方式应给予激励和爱护。关键词：城市交通；政策；税费；私人机动交通；公共交通；非机动交通过去20年，北京、上海、广州都投入巨量资金建设了大量道路。未来两三年内，北京、上海、广州将建成世界上最大的三个地铁交通网络，然而这三大城市的交通状况是：北京极度恶化，上海、广州恶化的趋势也没有减缓。目前，城市交通问题已不再是建设问题，而是政策问题，因此，需要更加关注对城市交通政策的探讨。所谓交通政策应当包括政策配置交通资源与资金的所有方面，包括所有交通使用者使用交通设施与效劳的方式。1、典型城市交通政策的实施效果交通政策的出发点是对交通使用者的行为产生影响，交通政策的效果还取决于政策的协调性。首先看一个颇具喜感的案例广州亚运期间的免费公交。为给亚运会发明通畅的交通条件，广州市从2022年11月1日开始施行为期46天的机动车尾号单双号限行，期间的30个工作日内公共交通免费提供效劳。免费公交在全社会形成了“搭便车效应，产生了大量非必要的公交出行，结果是客流比收费时的顶峰时段高出一倍。公共汽车客流剧增，公交系统最终难以维系。免费公交实行5天后宣布恢复收费，改发交通补贴。这一事实告诉我们，优惠或补贴型的交通政策可能导致对交通供应的滥用。同样在广州，由于外环线的南北环车流极不均衡，政府采取的南环免费、北环收费的政策，把交通量引到了南边，起到了很好的交通供需调节作用。过去北京在讨论五环路(快速路)是否取消收费时，笔者观点认为可以保存一条收费路，在紧急时和有比拟重要的需求时，支付了费用也许还能使用这一相对畅通的通道。全市快速路、高速公路都免费看起来是好事，最后可能所有车都走不动了。好心不一定办好事！如果说广州亚运公交免费是个突发奇想的喜剧，则上海1996年的公交改革可称之为一场深思熟虑的悲剧。上海的公交改革计划包括：把当时全世界最大的公交公司分解成13个公司；分三年逐步取消政府对公交公司的补贴，把对公司的补贴转为给个人；对上海几十个行业进行收入细分，再对个人收入进行细分，按个人收入水平发放现金补贴，低的每月几元、高的100多元；最后取消公交月票。这个颇为精致的补贴计划忽略了一个极为关键的问题：市民拿到现金会采取利益最大化的方式消费，而不一定会继续乘用公交！上海一年内增加了40万辆燃油助动车。由于助动车油箱容量小，导致拥有助动车的家庭根本都备有一桶汽油。不久，地处南京路、四川路的一个里弄的住宅区发生火灾，由于众多汽油桶助燃，造成沉重伤亡。该计划实施后，当月上海的公交客流量下降40%。最终，这个精致的改革计划，由于对政策改变后的出行行为变化不足必要的评估和正确的判断，导致了灾难性的后果。国内另两个典型例子是北京和上海当前采用的交通政策。北京公共交通的补贴在全国是最高的，每年达100多亿元，但北京的小汽车使用本钱也最低，所以导致北京一方面大量补贴公共交通，一方面大量投资建设道路，结果是交通拥堵越来越严重，公共交通运行速度也无法提高。上海那么是公共交通高票价政策，汽车使用本钱也很高，导致城市交通本钱偏高，但交通拥堵问题也没有基本缓解。而在巴黎和东京，虽然有非常高的拥车率，但低价而便捷的公交系统使公交出行比例保持较高水平；在纽约，由于保持公交优先的同时又采取高收费停车政策，使公交出行比例较高，机动车拥有率非常低。究其原因是交通政策的配套问题，不能对竞争交通资源的两组人群同时采取鼓励政策，这将使政策效果相互抵消。2、城市交通政策的影响因素交通系统由人、车、路构成，所以对城市交通政策的评判也要从这三方面着手。如果说人与车或车的一局部(如私人小汽车)构成交通需求，则另一局部车(如公共汽车)与路就构成整个交通体系的供应。1)交通需求。各种交通需求的存在都具有其合理性。交通政策在满足需求的同时，最需关注的问题是需求的本钱与外部性。个体交通行为者首先考虑的是个人要支付的本钱，包括时间本钱与费用本钱，这直接影响其出行行为。其次是效用，包括可达、可靠、速度、舒适、私密等方面。可靠性主要体现为准点率；速度对通勤交通非常重要；关于私密性，有一个德国案例：某两个城市间每天都有大量的小汽车通勤客流，为此政府修了一条轻轨线，但机动车流量并没有下降，调查发现，相当一局部人之所以继续选择驾车出行，是为了享受每天在路上的独处时光，既没有工作压力，也没有家庭压力。因此，个体交通行为既有本钱方面的考虑，又有效用方面的考虑。2)交通供应。在整个需求链中，出行者有多样化诉求，制定交通政策时应加以尊重与思考。同时，任何一种需求都会产生外部性，既有正面的，如减少污染；也有负面的，如增加污染、加重交通拥挤、增加资源使用等。这些外部性是制定交通政策的重要依据。交通供应既包含公共交通，如轨道交通、公共汽车，也包含道路系统。供应对政府来说是政策和投资问题，一般地，投资的承受力决定了政策取向，但交通政策往往会有满足需求以外的目的，如提高城市效率、改善投资环境、优化未来的交通结构，甚至为了拉动投资需求。示例有的城市政府建设地铁的动机并不是为了满足居民的出行需求，可能只是为了增加投资，至少隐含了GDP导向的动机。这种目的使政府宁愿花更多的钱修建道路和地铁，而不是补贴公共交通或其他应扶持的交通方式，从而出现政策扭曲。3、限制私人机动交通的政策伎俩分析3.1经济性政策限制私人机动交通的经济性政策包括机动交通工具的拥有与使用，这两方面又可细分为交通工具的购置、行驶与停放三个环节的各种伎俩。 1)购置环节的相关税费政策。典型的有消费税、排量税(根据车辆的排量来征收能源税)、车船税与牌照税。在购置阶段，这些税费的作用分别是：消费税波及所有车辆；排量税与车船税根据排量或载客量一次性或按年缴纳的使用税，假设没有行驶环节的税费配合，一般存在刺激使用的潜在效果，会导致单个交通工具的使用率趋向于提高；牌照税可以降低小汽车的增长速度，牌照的数量与价格能起到一定的调节作用，但总体来说，牌照税最终的作用是延缓机动车的增长速度，而无法停止或改变其增出息程。2)停放阶段的费用(停车费)。停车费对小汽车的使用影响很大，示例，在北京开车去王府井(中心区)就餐的停车费大约是25元，而在上海的同类地区大约是85元，显然，上海开车到中心区就餐的人会少很多。同时，上海市中心地区停车场地供应短缺也是原因之一。北京机场的停车费是5元h-1，上海是10元h-1；上海开车进一次居住小区，停车费用至少是5元，但在北京几乎是免费。分析上海和北京的停车费政策效果可以发现，停车费的作用非常大。3)行驶过程中的税费政策。这是最直接、最有效的方式，一般包括交通拥挤收费和燃油税。利用经济杠杆作用、用税费来调节是解决城市交通拥堵的核心措施。而最明显、最有效的措施是燃油税，燃油税是最公平的税种，多用多交，少用少交。中心区交通拥挤收费的效果最直接，但操作上的难度很大。交通工具使用者对各种税费政策以及收缴方式的反馈是不同的，在政策设计时要特别关注。从收费周期看，一次性收费(如牌照税、排量税)是最难跨越的门槛，但一旦跨越这种税费就毫无意义；年费与月费缴费的周期越短，效果越好；效果最明显、最好的是计时收费与计程收费。最可怕的是免费，如广州亚运的公交免费和完全不计本钱使用的公务车。据统计，几年前北京市一辆公务车一天的出行里程是私人小汽车的45倍，现在可能有所降低，但同时公务车数量大量增加。从税费支付方式看，预付(总付)效果最差，其次是刷卡，效果最好的是现金支付。美国的大量研究说明，在控制高速公路交通量方面，与电子卡、人工卡、本票相比，现金形式收取通行费对减少流量的效果最好。对于私人机动交通使用者来说，税费缴纳是否能在每一次使用时所感知是非常重要的，只有被感知的本钱才会被使用者纳入边际本钱的考量，长周期或一次性缴费往往被使用者所忽略。3.2非经济性政策非经济性政策包括错时高低班、泊位证明、通勤巴士和校车、尾号限行、牌照限额(如北京)等政策。错时高低班政策以最典型的洛杉矶为例，其开始上班时间从早6点至中午12点，但仍没有解决交通拥堵问题；泊位证明至少在北京曾经是一个滑稽的案例，街道居委会以100500元卖一个泊位证，导致“全民腐败；通勤车和校车可以减少接送孩子高低学带来的交通量，在中国当前优质教育资源稀缺、住房商品化的条件下，难以产生很好的效果；尾号限行合法性一直受到质疑，牌照限额的合理性同样受到质疑，是对“后富者的不公平，都是“强势政府的产物。因此，非经济性政策最终都不能起到或至少不能独自起到抑制车辆使用的作用，只能作为辅助性措施使用。还有一些政策长期、普遍地应用于各城市，示例摩托车、电动车以及货车禁行政策等，外表看效果都挺好，但对其合法性、合理性以及这些政策对经济运行、城市效率的影响，却短少相关评估。4、当前城市交通政策的评价近年来，城市政府对道路交通进行了大量投资或给予财政补贴。下文试图评价分析政府的投资与补贴情况和效果。1)私人小汽车。就目前的交通政策看，最大的获利者仍是小汽车使用者。政府一年几十亿几百亿用于道路交通规划、建设、管理的投资几乎全部无偿给了小汽车使用者，大量现代化交通管理者和管理伎俩，以及交通研究人员70%80%的努力都在为小汽车使用者效劳。2)出租汽车。出租汽车不是私人交通工具，但从乘用特性看，与私人交通工具根本没有差异，而且还多出“空驶里程，享有城市为小汽车使用者提供的全部“补贴与效劳，在有些城市出租汽车还能获得燃油补贴。出租汽车管理还存在体制性问题，即以非常高的本钱(通常由政府或乘客支付)养了一个庞大的出租汽车公司系统。这往往导致政府给予出租汽车的“补贴，并没有被乘客所享用。3)轨道交通。轨道交通获得的补贴很多，车辆与建设费用根本由政府无偿提供，且大多数城市对轨道交通的财务考核不包括这些投资。除北京外，各城市对轨道交通的运营补贴并不多，几乎所有城市的轨道交通均实行高票价政策。在上海和广州，轨道交通是“白领阶层的交通工具，“蓝领基本坐不起，而北京的轨道交通票价使其成为“蓝领与“白领合用的交通工具。轨道交通的环境、能源、拥挤等方面的外部性很低，如果政府采取补贴和低票价政策，它能成为既绿色又扶贫的交通工具。而高票价政策意味着政府把巨额的建设、车辆、设备投资补贴给了中等收入阶层，这显然有失公平！4)公共汽(电)车。目前，政府对公共汽(电)车的补贴也较多，公交场站、公交车辆由政府投资，有的城市还建有公交专用车道、BRT等。但很多城市政府希望对公交的运营补贴越低越好。当前城市公共汽(电)车存在几个典型问题：为追求运营收支平衡提高票价以减少补贴；管理落后，公司、线路之间过度竞争，线路重复率高、载客率低；对公交补贴短少科学合理的评估机制；公交公司内部运营管理效率低，国有公司的弊端长期难以改变。因此，尽管政府一直在增加公共汽(电)车的车辆与运营线路、建设公交专用车道与BRT，但并没有真正解决城市交通问题。因此，公交补贴未能起到改善公交效劳的作用，在速度、准点率、线路覆盖率、直达性等方面无法与私人小汽车竞争。5)非机动交通。非机动车(自行车、电动车、步行)系统在某些方面(如道路建设与维护、交通管理等)也获得了有限的政府补贴，但同时也承受了交通拥挤与污染排放的外部性，且其路权被机动车大量占用，行人和骑车者已成为一个非常弱势的群体。以北京为例，与20年前相比，自行车出行环境已是非常恶劣，因此，目前其出行比例快速下降。与自行车相比，步行出行环境更糟糕。显然，步行和自行车交通作为中低收入人群的主要出行方式所获得的补贴是最少的，可能还难以弥补其承受的其他交通方式产生的负外部性。这些交通系统中的绿色、低碳奉献者并没有得到政府的激励或补偿。在这样的政策体系下，谁不会有购置或使用私人小汽车的激动呢？5、交通政策的原那么与取向1995年10月，笔者加入由建设部、世界银行、亚洲开发银行共同组织的“中国城市交通开展战略课题。作为课题的核心成果?北京宣言：中国城市交通开展战略提出了两个非常重要的原那么，对今天的城市交通政策仍十分有效：1)交通的目的是实现人和物的移动，而不是车辆的移动。应当根据各种交通方式运送人和货的效率来分配道路空间的优先使用权。确切地说，就是为公共交通、自行车和行人提供优先。2)交通收费和价格应当反映全部社会本钱。社会本钱包括交通行为对社会造成的全部费用与损失，尤其应包括：环境污染导致的健康、医疗和生产效率的损失；交通拥挤导致的时间和费用的损失。因此，城市交通政策首先应该兼顾公平与效率，公平包括为低收入阶层(往往是交通弱势群体)提供可承受的交通效劳；效率包括交通运行效率和城市开展效率。其次应该使交通系统的负外部性最小化，对低外部性的交通方式给予激励和爱护： 假设一个人的交通行为所产生的外部本钱低于社会平均外部本钱，就应当享受政府补贴。参考文献：1李晓江.中国城市交通的开展呼唤理论与观念的更新J.城市规划，2广州交通管制进入“亚运时刻EB/OL.202220221126.http:/www.infzm /content/52097.3丁建隆.打造平安地铁畅广州亚运R.广州：丁建隆，4建设部、世界银行、亚洲开发银行和中国城市规划设计研究院组成的联合工作组.北京宣言：中国城市交通开展战略C/建设部城交通项目技术中心.中国城市交通开展战略.北京：中国建筑工业出版社，