《法律援助二十年》专题报道

法律援助二十年专题报道之一官办法援机构的“广州模式打开文本图片集1995年11月9日，中国首家官办法律援助机构广州市法律援助中心宣告成立，这标志着中国开始建立规范的法律援助制度。从此，法律援助由律师个人或律师事务所的自发性、慈善性行为上升为规范化的政府行为。法律援助的全国性立法，建立法律援助机构，制定法律援助三项标准建立法律援助基金，从无到有、从陌生到熟悉，二十年风雨兼程，一张覆盖全国的法律援助体系最终建成。二十年变迁，法律援助的门槛不断降低法律援助的覆盖面逐渐扩展，已经由最初的帮助弱势群体，发展到维护人权和正义，正惠及越来越多的困难群众十八届四中全会再次将“法律援助”制度摆到了突出的地位，强调“要完善法律援助制度，扩大援助范围”，这充分体现了党和国家捍卫法治、维护司法公正的决心，表明了党和国家对人权特别是底层民众人权保障的重视。从这个意义上讲，法律援助制度任重而道远。1995年11月9日上午，原属于广州市两家国办律师事务所的38号门前张灯结彩，花篮锦簇，门廊上面罩着大红幕布，携带着长枪短炮的记者们陆续赶来。10点，新闻发布会开始，11点，广州市委、市人大常委会、市政府、广东省司法厅的领导们在管乐声中一起揭下红布，写着“广州市法律援助中心”白底红字的牌匾赫然在目，全国首家财政全额拨款的法律援助机构正式宣告成立。在广州市法律援助中心（以下简称“广州法援”）成立之前，我国没有规范化的法律援助制度。它的成立，标志着中国开始建立规范的法律援助制度，法律援助由律师个人或律师事务所的自发性、慈善性行为上升为规范化的政府行为。同年12月28日，国务院新闻办公室在人民日报和第32期国务院公报发表了中国人权事业的进展白皮书。在白皮书“司法中的人权保障”一节中，广州法援的成立与工作成为中国人权事业进展的一项有力佐证。这一消息在全世界引起巨大反响，海内外六十余家新闻媒体，将这件事作为中国法制建设进程中的重大事件纷纷予以报道。自此，广州法援在世人的瞩目中，开始了它的探索和成长。从“弱势群体”到法援功臣赵晓飞是广州法援的第一任主任，被业界誉为“中国法援第一人”。彼时他以广州市司法局律师管理处副处长的身份，奉命组建法援中心。为了提高律师的积极性，1993年下半年，广州市司法局出台了法律援助基金筹集办法。拟用筹集到的资金补贴法援律师。这件事进行到一半，恰逢1994年年初，广州的国办律师事务所开始改制，律师们纷纷辞职成立合伙制、合作制律师事务所。律师大多干个体了，以后指派法律援助任务就更难了。当时司法局的领导开始谋划着，利用辞职律师空出来的26个事业编制指标和留下来的体制内律师，成立一个专门的法律援助机构.既有专人来做法律援助又解决了人员安置问题。成立审批的过程很顺利，从打报告到批下来只用了不到半年的时间，这和当時的大形势是分不开的：国办律师事务所改制，大多数人都走了，编制指标空出来，办公场所也空出来，都是现成的。至于经费，赵晓飞说“当时也不是特别宽裕，但这件事总得有人去做，苦日子咬咬牙就能挺过去。”要说让赵晓飞感到有困难的，就是如何建立起一支专业的法援队伍，做好法援工作。广州法援的第一支队伍并不齐整，他们是几家改制后的国办律师事务所“富余人员”。在改制时，年富力强的大腕律师们都“下海”了，一些由于年龄、身体、家庭等多种原因没走的人就成为了第一批法援成员，他们也算得上是律师队伍中的“弱势群体”了。因此，从1995年2月批准成立到11月挂牌正式运行的这段时间里，法援中心就已经开始“苦练内功”了：广州市司法局很快出台了广州市法律援助试行办法，根据这个办法，赵晓飞与他的同事们通力合作，制定出一套切实可行的规范化的法律援助操作规程，人员的培训也同时进行。正是这样一支不被看好的队伍，在广州市司法局党委和各个部门的支持下，凭着责任心和使命感，在法援中心成立不到100天，就交出一份令人满意的成绩单。1995年11月13日，广州法援在成立后的第三个工作日，就接到了深圳特大劫车杀人案二审开庭的指定辩护任务，为一审判处死刑的13名被告辩护。由于案情重大，广东省高级人民法院首次由院长担任审判长，组成合议庭到深圳巡回审理案件。这起案件当时很多媒体进行了报道：1993年4月到1994年6月问，以张某为首的16名被告（10男6女），在深圳市区到深圳机场之间的宝安路段，实施一系列抢劫豪华汽车并杀害司机的犯罪行为。16人中，男的冒充乘客、警察将汽车拦截后，杀死司机；女的以色相诱骗司机到犯罪窝点，由男被告实施杀人劫车，手段凶残，作案后多抛尸于路边、池塘等处。一年多作案18起，17人遇害，1人重伤。当时这一路段被称为“死亡之路”，案情震惊海内外。警方破案后，深圳市中级人民法院一审判处其中的13名被告死刑立即执行，这13名被告均提起上诉，却都没有委托律师辩护。按照相关法律法规，广东省高级人民法院为他们指定了辩护律师。广州市司法局律管处当时指派了13名资深律师组成法律援助律师辩护团，由赵晓飞任团长，带队出战深圳。如今的赵晓飞虽已退休多年，对法援旧事却记忆犹新。根据他的讲述当时庭审时控辩双方的唇枪舌剑非常激烈。争论了几个来回，甚至于把“战场”搬到休庭后的饭桌上。控方当时认为，这起案件事实清楚，证据充分，情节恶劣，后果严重，应该维持一审判决；而法援律师则提出根据案情，应该按“男男有别、女女有别、男女有别”的区别化原则来量刑。最终辩论的焦点集中在其中一名女性被告人傅某的量刑是否过重。律师团认为，傅某是在这个团伙实施最后一次犯罪的前一天才从贵州老家到深圳打工的，对预谋杀人事先并不知情，只是充当色诱角色并看着团伙实施杀人，她有罪但罪不至死。最后法院采纳了律师团的意见，对仅参与过一次犯罪且具有从轻情节的被告傅某，撤销一审对其判处死刑立即执行的判决改判为“死缓”。当赵晓飞主任与王超莹律师按照黄女士留下的地址找上门时，黄女士十分惊讶，她对赵晓飞说：在审查条件时，黄女士的特殊情况让法援律师们犯愁：根据国际私法原则及相关国际法律原则规定，中国律师还不能直接到澳大利亚出庭。法援中心在分析研究了案情后，为黄女士出具了一份分别从国际法与国内法两个方面提出的对案件处理的法律意见书，提交澳大利亚悉尼家庭法庭。这是中国第一份以法律援助律师的名义向境外法院发出的法律意见书。法律意见书送达悉尼家庭法庭后，立即引起了该法庭的高度重视。在悉尼家庭法庭的要求下，原告专程赶回广州，按照法援律师提出的原则和离婚协议方案，在黄女士实际收到了两万美元经济补偿的前提下，与黄女士签订了离婚协议。随后，悉尼家庭法庭作出准予双方离婚的判决。法援律师又向广州市中级人民法院申请，承认了澳大利亚家庭法庭判决在中国境内的法律效力。黄女士在拿到经济补偿、可以如愿前往北京治疗双脚时流着泪对赵晓飞说：“是你们给了我生的希望。”这两个案例后来都被收入司法部法律援助中心编辑的法律援助案例精选100例一书。广州法援之后办理的泰国人在中国领海走私毒品案、“1222”番禺1500万元特大劫钞杀人案以及8岁男童索要抚养费案都已经成为法援史上的经典案例。办理8岁男童索要抚养费的法援律师李小玲说，法援的民事案件，化解矛盾是重要一步，为此付出的时间和精力也是最多的，当年为了办好这起案件，家都顾不上回，天天骑着自行车走街串巷，反复做各方当事人的思想工作。后来不但要了抚养费，还让水火不容的两个家庭成了朋友。20年过去了，当年的男童已娶妻生子，至今仍然和她保持联络。这个案件后来还上了2022年9月28日中央电视台小撒印象栏目。从1995年11月9B中心开业，到1996年2月17日春节前最后一个工作日的10。天时间里，广州法援共处理了各类法律援助案件75件，创造了一大批不同性质的法律援助第一案，为探索有中国特色的法律援助制度迈出了可喜的一步。奋战百日结出硕果，除了赵晓飞和他的团队努力付出，广州市政府及司法局领导的重视及支持是主要条件。现任广州市法援处主任黄倩说，在全国几个一线城市中，广州市率先成立法援机构体现了市委、市政府的前瞻性，广州市法援中心为中国的司法公正、人权保障发展提供了正确的样本，历史应该记住他们。“广州模式”成法援标杆当年，广州市司法局將建立法援中心作为全局工作的主要任务，定位于高起步、规范化的格局。要求有现代化的办公场地、设备，有高素质的专职律师队伍；有一套切实可行的、科学的规范化法律援助运行机制。司法局将原来两家国办律师事务所留下的办公场地和办公设备，作为法援中心的办公场地，还配置了电脑、摩托车等办公设施。这些现代化办公设施、设备的配置，树立起法律援助的正规化形象。在软件方面，法援中心内部设置了行政事务部、法律援助资格审裁部法律援助事务部三个部门，并配置党支部、工会和妇联等核心组织，搭建完善的组织机构。并建立有一套规范化的工作制度和科学有序的工作程序包括受援标准。广州法援制定的受援标准是对中国法援事业的又一贡献。赵晓飞和张景纯律师撰写的法律援助的受援条件及资格审裁，后被载入司法部所编探索有中国特色的法律援助制度。司法部后来向全国推广的“四统一原则”便是借鉴了广州法援当时制定的工作标准：统一由广州法援中心受理广州市地区发生的法律援助案件对法律援助的受援对象适用统一的标准进行受援资格的审裁；统一组织调配律师办理法律援助案件；统一检查监督法律援助工作质量和管理法律援助案件工作档案。从法律援助的咨询、审裁、收案、结案到办案、归档，形成统一的、规范化的工作程序和制度。赵晓飞回忆说，在广州法援成立前后，全国出现了几种形式的法援模式。有郑州模式：由一家国办律师事务所挂上法律援助机构的牌子，一套人马两块牌子，一边进行营利性的法律服务，一边进行无偿的法律援助，由营利性收入拿出一部分补贴无偿援助；有北京模式：由一笔300万元的政府基金所收取的利息成立一个法律援助基金会，由基金会出钱补贴法援律师，律师领取法援补贴的资格由律师协会审核；有上海模式：浦东新区成立一个由司法局副局长兼主任的法援中心，聘请律师轮流到法援中心值班；武汉还出现了一个由高校学生组成的弱者权益保护机构等等。这些模式是法援制度发展过程中的有益探索，但是都有一个共同的特点，即没有属于法援机构的人员定编、没有财政专款保障、没有统一的执行标准。正式运行一年多的广州法援也为全国提供了一个“广州模式”：由政府成立，有固定的办公场所、专职律师（编制）、财政保障；有承办法律援助事务的专属性和唯一性；有统一的受援标准和援助工作执行、评价、监督体系。1996年11月18日至21日，司法部在广州召开了首届全国法律援助经验交流暨工作研讨会。会上，广州法援的运作模式和工作成果获得大会的赞誉。会议期间，代表们专程到广州法援进行现场考察，对法援中心从硬件建设到规范化的管理、运作模式给予高度的评价。会议对当时国内存在的几种法律援助模式进行了充分的分析论证，“广州模式”获得最终的认可。时任司法部部长肖扬在报告中指出：“广州市法律援助中心的工作经验与制度模式对于大中城市法律援助工作具有重要的借鉴作用”。广州模式”从此向全国推广，并且沿用至今。20年发展传承开拓创新精神2022年9月4日，广州市法律援助中心更名为广州市法律援助处，由市司法局隶属事业单位改为市司法局的隶属行政机构，进一步彰显了法律援助的政府责任。黄倩主任近段日子正忙着准备广州法援20周年的纪念活动，谈到现状，她说：“法援的发展离不开财政的支持，财政预算对法援的支持力度越来越大。我们的经费分两大块行政费用和办案经费，从1996年的每年60万元、1997年的每年90万元逐年上升。参照公务员管理后，行政经费参照公务员标准，办案经费实现据实支付，通常是根据上一年的业务量来制定下一年度的办案经费预算。”“钱不能没有，但最关键的还是要有事做，我们以前经费少，经常揭不开锅，还不是照样干。”老主任赵晓飞把1996年到2022年这段艰苦岁月称为法援的“八年抗战”。从26个人员编制、年办案经费30万元到现在的34个编制年办案经费700万元，不管钱多钱少，广州法援一样秉承拼搏开拓的精神向前发展2013年，新刑事诉讼法修正案的颁布实施，将法律援助工作推向了新的发展时期。为进一步保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权，新刑诉法扩大了法律援助在刑事诉讼中的适用范围，法援律师辩护从审判阶段扩展到侦查阶段和审查起诉阶段。2022年后，广州法援业务量大幅度增长，最高甚至达到了50%的增长量。业务量的增长还得益于民事案件受援标准门槛的降低。现在，受援人的经济困难标准从原来的家庭人均月收入300至500元提高到现在的人均月收入1025元，降低了受援门槛，扩大了受援人群。据统计，20年来，全市法律援助机構共承办各类案件十万余件，提供义务法律咨询43余万人次，追回赔偿、欠薪数以亿计。其中2022年至2022年上半年，全市共承办法律援助案件42274件，提供义务法律咨询196999人次。这些年，广州法援的财政保障和业务量继续保持在全国前列。现在的广州法援着力于建立一个更完善的援助体系，做到“应援尽援、应援优援应援知援、应援速援”。广州法援传承一贯以来的创新精神，有多项全国首创及特色做法：依托丰富的律师资源，广州法援首创“点援制”，受援者可以通过点援专家库，选择办案律师；在全国率先聘请“小语种”翻译员陪同律师会见外籍受援人，制作发放汉语一英语双语版广州市法律援助指南，有效地维护了在穗外籍受援人的合法权益，受到司法部、省厅领导的高度肯定并予总结推广；在全国率先制作发放广州市法律援助指南（盲文版），让失明群众通过触摸盲文了解法律援助；针对少数民族、残疾人、未成年人老年人等特殊群体制定个性化的援助服务等。值得一提的是广州法援开设心理咨询门诊和引进社工服务，把法援工作引向全方位立体化服务，法援工作不仅仅是解决法律问题，而是要通过解决法律问题来化解社会矛盾。2022年，广州法援获得第二届全国“十佳法律援助单位”。采访即将结束，黄倩主任谈到广州法援在发展过程中遇到的一些问题她说这也是目前国内法援界的共性问题：一是法援工作发展不平衡，主要表现在法援机构定性、设置、人员配备等不够统一；二是经济发展快，群众对法律援助的需求不断增加，而受援经济困难标准未能与之同步，覆盖面有待提高。