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浅谈公交优先发展策略,二0一三年七月,1,背景,宁波城市交通拥堵治理行动2013年实施方案出台,宁波正在组织申报国家“公交都市”示范工程第二批试点城市,什么是公交优先,1,为什么要公交优先,2,如何公交优先,3,4,公交优先近期行动,1.什么是公交优先,公交优先的定义 公交优先的本质 公共交通的分类,公交优先（Public Transport Priority）：一切有利于公共交通优先发展的政策措施。内容包括： 在综合交通政策上确立公交优先发展的地位； 在规划建设上确立公交优先安排的顺序； 在资金投入、财政税收上确立公交优先的扶持做法； 在道路通行权上确立公交优先的权利。,公交优先体现城市和交通发展观念和意识，它要求法规、政策、规划、设施建设和运营管理等都在“公交优先”的目标下统一起来，作为一项社会系统工程来共同实施。,1.1公交优先的定义,1.2公交优先的本质,公共交通、小汽车、非机动车及步行等多种交通方式共同构成了现代城市的综合客运交通系统。从公共交通与其他交通方式之间的关系来看，公共交通与小汽车由于其机动特点相重叠，两种方式间具有很强的竞争关系。 公交发展的最主要问题是与小汽车的竞争，公共交通要优先于、也仅仅优先于小汽车的发展。对于大城市，提倡公交与非机动车、步行交通的接驳，也是提高公交服务水平的有效方式。,公共交通 高效、环保、节约、公平、安全； 需要较高的服务水平；,公共交通与 小汽车的比较,小汽车 快速、自主、舒适、私密、方便； 占用更多道路资源、消耗更多能源、造成更多污染；,1.3公共交通的分类,城市公共交通分类 （注：参考城市公共交通分类标准CJJ/T114-2007）,快速公共汽车交通（Bus Rapid Transit，BRT） 以大容量、高性能公共汽电车沿专用道按班次运行； 由智能调度系统和优先通行信号系统控制的中运量快速客运方式； BRT系统特点： 相比传统地面公共交通系统，快速公交速度快、可靠性好、运量大； 相比轨道交通具有很好的经济性； 环保、舒适。,1.3公共交通的分类,库里蒂巴的快速公交系统,案例要点快速公交系统于上世纪70年代起源于巴西库里蒂巴市，这个城市的公共交通以高效率与低成本著称，库里蒂巴有5条主要的交通干线每条都有3条平行的机动车道组成，中间是2条完全隔离的BRT车道，供公色的快速公交汽车专用，两侧是单向的道路，用做辅助道路。,标志性的圆筒式公交车站,基于BRT走廊引导城市空间结构与土地开发,各色线路功能等级清晰，便于识别,库里蒂巴的快速公交系统,案例要点该系统所取得的成就可以归纳为五个构成：BRT专用通道、设施完善的车站、新型大容量车辆、面向需求的线路组织、智能化运营管理。,新型大容量客车,智能化运营管理,一体化的换乘枢纽,中国的快速公交系统,常州,厦门,杭州,地铁系统,轻轨系统,单轨系统,城 市 轨 道 交 通,模式,技术特点,图示,1.3公共交通的分类,自动导向 轨道系统,磁浮系统,有轨电车,市域快速 轨道系统,城 市 轨 道 交 通,模式,技术特点,图示,1.3公共交通的分类,为什么要公交优先,优先发展城市公交已经成为共识：,2.为什么要公交优先,占用道路空间资源,每人每公里能耗,每公里出行费用,每人每公里提供的就业机会,每人每公里交通安全度,1,1/501/20,11g标准煤,1.02.0元/人,2（倍）,4（倍）,54g标准煤,0.20.4元/人,1（倍）,1（倍）,（常规公交）,高效、节能、减排、公平、安全、廉价,公交优势,摘自 Pierre Laconte 建设更具有吸引力的公共交通系统【J】.城市轨道交通研究.2003,公交优先既是一个经济问题，又是一个社会问题；既是一个技术问题，又是一个管理问题；是一项复杂的社会系统工程。 公交优先可以从立法、规划、路权、政策、服务 等方面实施。,3.如何公交优先,3.1 立法优先,二0一0年十月二十一日，国务院法制办公室公布城市公共交通条例（征求意见稿），面向全社会公开征求修改意见，标志着我国第一部国家层面的公共交通法案制定取得了重要进展。 公交优先立法的目的,国内外公交优先立法体系分析与比较,法律 公路法铁路法海运法内河运输法道路交通安全法 部门规章 关于加强城市客运交通管理工作的通知（城乡建设环境保护部，1987年）、建设部关于优先发展城市公共交通的意见（建设部，2004年）以及国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知（国务院办公厅，2005年）、城市公共汽电车客运管理办法（建设部等部委，2006年）、关于优先发展城市交通若干经济政策的意见（建设部等部委2006年） 地方性法规 公共交通条例、管理办法等,问题1,与公交相关的法规层次偏低,问题2,缺乏可操作性，缺乏实施细则,问题3,缺少其他相关法律法规的支持和配合,联邦法案 公共交通法 交通部法案 住房法案 联邦支持高速公路法 州法案 州相关技术标准,体系完整 层次简单 功能明确,3.1 立法优先,中国,美国,3.2 规划优先,1.城镇体系规划,2.城市总体规划,3.控制性详细规划,5.公共交通专项规划,4.综合交通规划,现行城市规划体系框架,3.2 规划优先,3.2.1. 城镇体系规划,优化城镇布局，构建公交廊道 通过引导不同性质、规模、职能的城镇布局在城镇体系内构建 主要客流走廊，集约规划建设交通设施，为沿线城镇区域的公交发 展提供良好的基础条件。 合理布局区域公交基础设施 明确区域公交枢纽与主要城镇的布局关系，确定其主要职能，统筹兼顾公共交通扩大服务范围和提高服务效率。 科学安排公交线路，适度发展辅助公交 着重对城镇体系内的区域交通进行组织，分析客流走廊内的交通供给是否符合城镇体系的交通需求特征，并通过辅助公交，加强公交走廊两侧一定距离内城镇与廊道的联系，缩短城镇体系内公交出行的时空距离。,浙江省城镇体系规划 （2011-2020）,3.2 规划优先,3.2.2. 城市总体规划,交通分区 以交通特征为主要依据，兼顾用地功能、发展要求、资源保护差异等要素，对规划用地范围内进行交通分区。 公交走廊 选择公交走廊，加强交通供给，优化公交走廊沿线用地布局，提高开发强度。 枢纽及周边布局 注重公交枢纽的布局与城市中心的规模、等级、职能相匹配，优化用地布局。 长途客运和公交转换 加强长途客运和公共交通的转换，对市域公交线网进行统筹优化，引导形成衔接一体、转换流畅的市域一体化大交通。,昆山市交通分区图,公共交通 优先发展区,公共交通与 小汽车协调发展区,小汽车宽松发展区,摘自昆山市城市总体规划（2009-2030）,3.2 规划优先,3.2.3. 控制性详细规划,公交规划 进一步明确公共交通基础设施的配置标准和要求，划定公交设施的用地界线；将公交线路的组织纳入规划，结合出行需求确定公交停靠站，满足公交站点半径覆盖率的控制要求，优化站点周边用地布局。 用地功能和强度 加大公交走廊沿线的土地开发强度，鼓励土地混合利用；增强公交走廊沿线地区用地可达性，提高公交走廊沿线土地价值，促进土地集约利用。 落实停车调控措施 落实停车调控指标和措施，按照交通分区特点，确定停车量，安排停车设施及其用地，提出地上地下建筑物配建等停车设施分类和停车分区整合方案。 慢行系统组织 加强慢行交通供给，提高公交枢纽或站点周边的慢行交通出行规模；合理组织慢行交通线路，鼓励慢行交通换乘。,库里蒂巴公交走廊区域的用地布局图,3.2 规划优先,3.2.4. 综合交通规划,发挥综合交通在公交优先中的统领作用 和土地利用规划紧密结合、互相反馈，在交 通发展战略、交通设施布局、交通发展政策等方 面统筹安排，促进综合交通规划与城市总体规划 同步编制。 基于公交优先的城市交通发展战略和目标 重点强调公交发展和交通安全的相关目标，提出公交线路网密度、站点覆盖率、公交可达性、交通安全性等指标，通过交通分区细化交通发展策略，对专项规划的协调落实提出指导意见。 面向公交优先的交通设施规划 （一）道路网规划承载公交优先；（二）公交线路和场站规划保障公交优先；（三）停车调控促进公交优先；（四）枢纽规划整合公交线网；（五）慢行交通衔接公交系统；,宁波市“十二五”综合交通规划,3.2 规划优先,3.2.5. 公共交通专项规划,建立一体化公共交通体系 分析不同类型公共交通的特点和适用条件，明确不同层级公共交通的功能定位、服务对象和服务水平，统筹安排不同层次、类型公共交通之间的衔接和换乘枢纽布局。 公共交通网络系统的构建 （一）公交线网规划；（二）公交枢纽规划。 公共交通网络运营组织 按照功能配置，引导不同类型客流乘坐相应的公交运输方式，编制应对突发事件的公交运输组织预案，建立区域化运营实体，实现多条线路人员、车辆场站的集中管理、统一调度，实现运输资源在多条线路之间的动态优化配置。,“三纵四横”快速公交线网方案,BRT场站选址方案选址方案,摘自宁波市城市公共交通发展规划,路权（right of way）：交通参与者根据交通法规的规定，一定空间和时间内在道路上进行交通活动的权利。分为：上路行驶权、通行权、先行权、占用权。 上路行驶权：上路行使的车辆及其驾驶人，符合交通法规规定的条件，即有权上路行驶； 通行权：交通参与者根据交通法规的规定，在道路某一空间范围内进行交通活动的权利； 先行权：交通参与者根据交通法规规定所享有的优先使用道路的权利，多用在车辆与车辆、车辆与行人发生交叉时，由法规规定谁先谁后； 占用权：占用道路时，须依据法规规定取得占用的权利，未经批准是不得占用的。,3.3 路权优先,3.3.1路权,美国校车享有绝对的路权,美国校车马路上的“黄色特权”,美国校车享有绝对的路权,田纳西州驾驶员手册上的条文与图示,全美所有校车统一标志：黄色车身、黑色大块条纹、School Bus的醒目字样。校车的“待遇”与警车、救护车、消防车是一样的，甚至优于救护车和消防车。 以田纳西州为例，州交通法案中有专门的、详细的“校车避让规则”一节： 校车准备停车时，接近校车的车辆必须立即减速并完全停车； 校车停车、上下学生时，任何车辆必须在距校车20英尺外停车； 所有车辆经过School Zone标志区域时，必须减速，当标志上的黄灯闪烁时，所有车辆时速不得超过15英里。 所有违反“校车避让规则”的驾车人常被处以巨额罚款，甚至判以重刑。 校车法规范各部门、各利益主体在校车运行当中所扮演的职责。,公交路权优先包括空间优先、时间优先两个方面； 空间上的优先权包括通行权优先、占用权优先； 规定公交车辆出站时其他车辆不得超越公交车，便是一种通行权优先； 规定公交停靠站范围内其他车辆不得停靠，属于占用权优先。 时间上的优先权主要体现在交叉口通行方面； 国外部分城市在交叉口设立公交超车道以方便公交车辆可进入交叉口进口道最前端排队，方便公交车辆在绿灯时间最先通过交叉口，是公交通行时间优先的一种具体做法。,3.3 路权优先,3.3.2公交路权,公交路权优先是对既有道路资源的再分配，实现人的出行效率的最大化，而不是车辆通行效率最大。,3.3 路权优先,公交路权 优先类型,代表模式,适用范围,公交路权优先形式的特点,3.3 路权优先,快速公交系统主要通过两种方式实现路权优先，一是通过公交专用通道保障空间的占有权，二是通过交叉口信号控制实现优先通行权。 公交专用通道的设置形式种类繁多，总体可分为公交专用路、公交专用车道两大类。,公交专用路（bus way） 公交专用路是只为公交车辆行使的专用道路，如联系市区与郊区之间的高架道路，其特点是公交具有绝对专用路权，利用匝道实现进入控制。 公交专用路主要应用于快速公交干线运营，以达到快速行驶和减少交通干扰的目的。,以厦门的高架公交专用路较为典型，厦门是在快速公交线路经过中心区域路段建设高架桥，以供快速公交车辆专用。,公交专用车道（bus lane） 公交专用车道指在特定路段上，通过标志、标线等划出一条或几条车道给公交车专用，同时公交车辆享受在其他车道行驶的权利。 公交专用车道是目前世界城市普遍采用的公交优先措施之一，其特点是部分专用路权（路段专用、路口混合）。,首尔公交专用车道主要采用全天候路中式专用车道形式。,3.3.3快速公交路权,3.3 路权优先,快速公交信号优先控制分为被动优先控制和主动优先控制； 被动优先技术的设计是根据历史交通数据和行车时刻表，预设对快速公交运营车辆的优先信号配时，在允许情况下，采用短周期以及沿快速公交线路尽量延长绿灯时间来尽可能减少公交延误。 主动优先技术是根据实时监控的交叉口交通状况等交通信息，对快速公交运营车辆实时提供优先信号配时。 公交车辆接近路口时调整信号时间，在确定的信号周期内提前或者延后绿灯时间； 公交车辆到达交叉口后立即中止当前信号，并转换到公交优先信号。易产生车辆排队，并影响到信号协调和行人安全，一般仅在救援车辆在快速公交线路上行驶时采用。,3.3 路权优先,3.4 政策优先,3.4.1公交财务优先保障政策,公共交通纳入公共财政优先 投资领域 推行公共交通投资模式 多元化,投资保障,票价票制,补贴机制,加大换乘出行 优惠力度 优化分段计费的 收费方式 制定多层次的 票价标准,补贴票价偏低造成的亏损 补贴为学生、老年人、残疾人等提供特殊服务及其他公益性服务造成的亏损 补贴客流不足带来亏损 补贴技术革新造成的 额外支出,政策要点在政府主导下寻求企业与乘客之间的利益平衡。,公交政策的发展分为从管制和公共垄断、放松管制到公交专营的三个阶段，公交专营包括垄断专营、方式专营、区域专营、线路专营四种模式。 公交发展主要面临的挑战： 如何提高公交服务的运营效率； 如何对公交系统进行有效整合； 如何控制拥挤、行车秩序与安全； 如何有效控制票价。,不同公交行业发展模式主要特征对比,3.4.2公交专营政策,3.4.2公交专营政策,韩国首尔公交线路层次一览表,模式特点政府负责制定公交线网规划、公交线路运营计划，掌握公交线路经营权，按车辆运营里程确定企业收益，并对运营企业进行监督，对服务质量进行考核。 首先采用先进的智能卡系统，采取两个重要的收费控制手段，一是公交企业收益以车公里为单位计算；二是采取积极的换乘模式。首尔将常规公交划分为四个层次，各自承担相应功能，配以不同颜色，建立识别系统。,【线路专营】韩国首尔,先进的智能卡系统,首尔公交类型及收费,首尔公交线网模式概念图,3.4.2公交专营政策,模式特点根据2013年版宁波市城市公共交通发展规划，宁波常规公交线网将采用区域专营的方式。规划在全市范围内划分不同专营区域，专营区域内由一家专营公司独立经营，专营区域之间则由两家的专营公司竞争经营。 在专营区域内，通过线路的优劣搭配，扩大公交服务范围，提高公交服务质量，实现公交一体化融合，专营区域外又能保持适度竞争。,【区域专营】宁波,公交专营方案调整“三步走”方案,未来中心城区公交线网布局结构,公交专营分区调整 “三步走”方案,各家公司所运营线路的范围,现状宁波各公司线路数量示意图,将大榭与北仑合并为新的 公交专营区； 保持鄞州专营区不变，合并鄞州三家公交公司为一家公交公司。,将老三区+镇海专营区进行拆分重组，并分别将江北区、海曙区和鄞州西部，江东区和鄞南-东钱湖，大榭与北仑各自合并为一个专营区。,以甬江、余姚江和奉化江为分界，将市六区分为四个专营分区，分别为海曙区-鄞州西部、江北区-镇海区、北仑区-大榭、江东区-鄞南-东钱湖专营区。,3.4.2公交专营政策,韩国首尔公交线路层次一览表,模式特点政府在宏观层次上制定政策；在中观层次上提供适当的引导，强调市场机制的有效应用并使其发挥优势；微观层次的具体操作和执行则完全由企业依市场运作方式有序竞争，满足居民出行需求。,【混合经营】香港,香港层次分明类型多样的公共交通网络,模 式,线路专营,区域专营,公交专营模式对比分析,3.4.2公交专营政策,混合经营,3.4.3交通需求管理政策,限制小汽车 1.限制小汽车路权 2.停车设施总量控制 引导公共交通 1.设置公交专用道 2.加快建设轨道交通 或快速公交,总量控制,差别化管理,交通结构管理,土地利用引导 1.鼓励以交通为导向 的土地开发 2.用地性质混合 交通政策引导 1.交通分区 2.停车分区调控,提高小汽车出行成本 1.提高牌照税 2.征收燃油税 3.道路拥挤收费 4.停车收费 小汽车限行 1.单双号限行 2.倡导“无车日”活动 公交补贴 1.雇员公交通勤补贴 2.公交补贴免税政策,政策要点交通需求管理的两个基本出发点：一是适度限制公共交通的直接竞争对手小汽车交通；二是为公共交通本身创造良好的出行环境，包括政策环境与交通环境。,ERP（Electronic Road Pricing System）电子道路收费系统,新加坡是世界上第一个使用电子道路收费系统来实现道路拥堵收费的城市,Controller Housing,3.4.4鼓励性公交优先政策,P+R停车换乘,优惠（免费）换乘,车辆合乘,社会化公交,3.5 服务优先,“硬”服务,公 交 服 务,“软”服务,建立多样性、可选择的一体化公交网络,推广清洁、节能型公交车辆,建立良好的衔接换乘体系,建立足以支撑公交主导的公交主体网络,推进信息化建设，实现公交智能化服务,建立严格的公交服务考评及监督体系,提升优化司乘环境,提供体贴人性化的公交服务,公交服务体系结构示意图,3.5.1智能化公交,定义智能化公交指综合运用全球定位技术、无线通讯技术、地理信息技术等，实现公交决策规划、公交运营调度和公交出行智能化。,智能公交系统框架图,人性化的公交服务车辆,3.5.2人性化公交,人性化的公交服务站点,3.5.2人性化公交,4.公交优先近期行动,措 施,行 动,近期紧迫性程度,东钱湖地区近期公交优先措施一览表,谢谢！,