矿产资源税费政策评析

我国矿产资源税费政策评析及改革建议一、我国矿产资源税费主要包括资源税、矿产资源补偿费、矿业权使用费、矿业权价款。2011年年底不再征收矿区使用费，今年拟对停止征收矿区使用费的陆上、海上中外合作开采石油企业征收补偿费。二、我国矿产资源税费征管现状一是资源税收入近年增幅变动较大，从长期看总体处于平稳增长态势，对资源型地区财政收入渐成主力，同时资源税逐渐加强其调节功能，地方加强征管工作二是矿产资源补偿费实行全面征管制度，针对各种情况实行具体的征管计价征收政策，近年来各地补偿费征收数额总量不断增加。补偿费用于地勘投入的资金数额逐年加大，同时在资金投入的结构上也有所调整，主要是针对市场需求情况调整勘查投入结构，补偿费的收益分配向资源产地倾斜。三是矿业权价款管理实现矿业权有偿取得，收益分配是焦点。矿业权出让价款体现矿产资源有偿制度改革和市场经济的发展要求，探矿权价款和采矿权价款体现了勘查者与投资者之间的经济关系。目前在个别资源省份将省级与资源产地的价款收成分配比例进行调整，对资源产地的分成比例增大，主要用于资源产地的环境保护、地质勘查、资源保护等方面。三、矿产资源税费在国民经济中的作用一是资源税改革制度对税收增加起到作用，资源税在中央和地方税收收入中所占比重很低，尤其是在地方税收中所占比重平均为1%左右。但是对于资源丰富地区，尤其是资源产地的税收贡献显著。二是由于矿产资源补偿费征管方式改变，增幅变大。研究表明矿产资源补偿费增长与资源产品价格具有协调增长关系。矿产资源补偿费在地质勘查投入中的作用日益加强，尤其在中央和省级地质勘查投入中发挥很大作用。三是由于矿产品市场波动和影响，近年来探矿权出让宗数和价款波动较大，采矿权出让宗数和价款稳中有降。四、资源税费参与宏观调控情况不同一是对外依存度高的资源价格受资源税调整的影响较小，对外依存度低的资源价格受资源税调整的影响取决于税率调整的幅度，随着技术和资本价值比重的增加，资源税调整的影响在逐步下降。研究表明，资源税在国民经济中比重较小，对宏观经济影响较小。二是矿产资源补偿费费率调整对企业即微观经济影响明显。五、目前我国矿产资源税费制度存在问题（一）税费体系存在问题一是调整的利益关系不清，缺失某些重要利益关系的调整。我国现有的矿产资源税费体系中各种税费之间的关系模糊，各种税费制度所调整的经济关系不清。勘查阶段收取的探矿权采矿权价款定义已不准确，按照目前的法规解释，一些矿产如砂石粘土类矿产的收取解释不清，导致调整的经济关系不清。另外，矿产资源勘查开采行为必然会对矿产地的土地、居民财产、生态环境等方面产生负面影响，而现行的矿产资源税费体系在体现国家作为社会管理者调解矿业权人与矿产资源原产地利益受损者之间的经济关系方面欠缺。二是税费体系不完整有缺项，内部制度有重叠。矿产资源开采阶段对应的税费有资源补偿费、资源税、石油特别收益金，这些税费都是国家作为矿产资源所有者而收取的费用，按地租理论来说，资源补偿费属于绝对地租，矿区使用费和资源税是级差地租，石油特别收益金是垄断地租，缺少国家作为社会管理者对因矿产资源勘探开采而破坏土地、环境、生态收取的税费。三是现行体系偏离了促进资源有效合理利用、保护环境的目标。由于我国现行的矿产资源税费体系是就资源论资源，对矿产资源勘查开采过程中产生的负外部性问题考虑不足，没有把资源勘查开采的社会成本内在化，不利于企业经济增长方式的转变，更没有考虑将资源勘查开采的可持续成本内在化，不能实现促进资源合理勘查开采有效利用的目的，不符合可持续发展的要求。（二）税费制度存在问题一是补偿费费率过低，国家资源性资产收益没有得到有效维护。调整机制不灵活，没有与资源利用水平相结合。收益分配不合理，不利于矿业健康发展和和谐矿区的建设。二是资源税调节级差收入的功能弱化，计税方式不科学，从量计征不能很好地体现资源价值，单位税额浮动过大，计税的人为因素过重。资源税的分配不合理，收入全部留给地方，并作为地方财政的一般收入，主要用于平衡地方财政收支，而用于治理和恢复因资源勘查开采导致的生态环境破坏等方面的支出不足，影响了资源原产地环境治理和后续产业的发展。三是矿业权使用费取费标准不科学，矿业权使用费收费标准过低，导致矿业权人“跑马圈地”、“圈而不探”、“圈而不采”等问题突出。矿业权价款确定不规范，没有建立起一套规范的操作程序。矿业权使用费收益分配不完善，探矿权采矿权使用费的收入绝大多数集中在部、省两级，而承担矿产资源管理任务最重的县（市）级收入太少，不利于资源勘查开采补偿机制的建立和和谐矿区的建设。（三）征管制度存在问题补偿费征管体制不顺。部分基层补偿费征收机构人员经费未纳入财政支出范围，存在坐支、挪用现象；补偿费用于工作经费返还部分只按照固定比例10%下达各省级财政，不与缴纳或管理水平相挂钩，缺乏鼓励政策。六、我国矿业税费制度改革方案设计我国的矿产资源现行税费制度是在改革的过程中创建起来的，难免留下改革过程的一些烙印。现在，改革已经发展到了一个新的历史时期，因此矿产资源税费制度也应当作某些调整，以适应新的情况。在矿产资源税费制度设计上，应体现节约资源、保护环境的目的。建立节约利用矿产资源、实现资源勘查开采的良性补偿机制为核心的矿产资源税费制度。最终改革的目标为：1取消矿业权价款，建立矿业权出让金制度不再征收探矿权价款和采矿权价款，建立探矿权出让金和采矿权出让金制度，“出让金”的含义是属于开发前期对国家权益的一部分收回。目前矿业权价款的计算实际上是除去税费后国家应获取的超额收益，贴现就是企业的平均收益，企业获得自己的投资回报（社会平均收益，贴现率12%），并考虑了地质勘查投资风险率，再除去税费后就是矿业权价款，即净现值（矿业权价值）应属于国家。应该是国家在勘探阶段的所有权权益的体现。国家投资也是使自己的矿业权资产进行升值，以获取更高的超额利润。矿业权价款实际上也是国家在勘查阶段收取的级差收益的一部分，开发阶段的级差收益可以通过税费收取。因此，国家无论出资与否，只要出让其探矿权或采矿权就可以在开发前期前期预先征收一部分超额收益回来，即出让金，征收矿业权出让金，更能体现国家出让矿业权应得到的超额收益。这也就是为什么砂石粘土矿不设探矿权，而直接出让采矿权国家也能收取矿业权价款的原因。因此，矿业权出让金是指国家对通过招标拍卖挂牌和协议出让方式取得矿业权的矿业权人收取的费用。通过招拍挂也可以体现了资源品质好坏，品质好就卖价高。勘探企业拿到探矿权后，可以通过投资和工作，将其成果进行转让，以获取自己应该投资回报所得。公益性地质工作，只是国家应该投资，降低风险和调查矿产情况，以使自己的矿产情况更为清晰，以便出让矿业权获取更好的收益。以使自己的权益最大化。国家收取的出让金不宜太大，因为，国家权益的体现主要在开发期收回，即税费，税费可以通过税费率或价格的高低来调节，以达到国家权益的合理收回。而且可以避免风险太大，由开发企业来承担。若前期收回太大，开发企业必然承担很大风险，或国家承担很大风险，收取太大，企业亏损，承受不了，收取太小，国家资产流失。2探矿权使用费和采矿权使用费应提高目前的探矿权使用费和采矿权使用费费用比较低，应根据不同矿种进行适当调整和提高。矿业权使用费征收的依据也是矿产资源的绝对地租和级差地租。在理论上，探矿权使用费和采矿权使用费也应属于权利金的范畴。亦可把它们归入权利金，更有利于从理论上对它们做出合理的阐释。此外，目前，采矿权使用费在资源有偿使用支出费用中所占的比例较小，若把其划入权利金范畴进行征收也有利于在不减少国家作为矿产资源所有者的权益的情况下简化征收程序，节省征收费用。3取消资源税，建立从价权利金制度，并根据资源品级高低制定税率一般说来，矿产资源所有权人凭借所有权取得的租金称为“权利金”。政府凭借政治权利取得的租金称为税。但矿产资源属于国家所有，这样矿产资源的政治权利和所有权就同属政府。从税种的性质上看，如果资源税是国家凭借政治权利征收的一般税收，就应该向矿产资源所有者征收。但在我国，政府是矿产资源的所有者，这样，政府凭借政治权利向自身征收资源税在逻辑上是说不通的。而政府作为矿产资源的所有者向矿产资源的开采者收取权利金则是有道理的。可见，不能把资源税看作国家凭借政治权力而征收的一般税收, 而是一种财产性收入，国家应该向使用者征收，体现资源有偿开采，促进资源节约使用。因此，可以取消资源税，建立从价权利金制度。资源税改革的方向就是由从量计征变为从价计征，并根据资源的品质、赋存条件和开采条件的不同制定不同的税率标准，体现资源优劣的级差收益。也可考虑价格达到一定程度，进行税率累进征收，就可以取消石油特别收益金。进而提高资源产品价格，以限制对资源的过度使用，促进节能减排。资源税改革，首先应扩大征收范围，将更多的非金属矿原矿纳入征收范围，同时，对开采利用价值较高的地热、矿泉水征收资源税。并对所有矿种（能源、金属、非金属）依据资源的品位来确定不同的税率，实现动态调整。目前的资源税改革（从量改为从价，并提高税率）有利于进一步树立珍惜资源、节约资源、关爱环境的价值导向，有利于促进资源的合理开发和节约使用，有利于我国资源节约型和环保友好型社会的建立。实行从价计征使资源税收入与产品价格挂钩，有利于保障地方财政收入，统筹区域协调发展。4矿产资源补偿费改为从量权利金，费率随着价格进行浮动资源税和矿产资源补偿费虽然征收的目的不同，所要调整的对象也不同，但两者确有重复征收的问题。尤其是资源税改为从价征收以后，两者更是互相混淆。与资源税相区别，矿产资源补偿费征收的目的应当是“普遍征收、从量计征”。“普遍征收”体现的是绝对地租或资源补偿原则。从量计征可考虑与储量消耗挂钩，从量征收的矿产资源补偿费费率可随着价格变化进行浮动调整，即逐步建立与资源利用水平相联系的浮动费率制度。矿产资源消耗储量即可采储量，是矿产资源探明储量乘以可采率而得的，以消耗储量为依据计征矿产资源补偿费可以引导矿山企业为降低单位产品所分摊的资源补偿费，降低开采成本，来不断地进行技术更新，对矿产资源进行综合开采、综合利用，提高资源的利用程度，避免按产量计征所造成的采富弃贫、采易弃难的资源浪费现象。5取消矿产资源补偿费和资源税，建立权利金制度鉴于目前矿产资源补偿费和资源税的争议，借鉴国外征收权利金的经验，在我国建立权利金制度，可采用从价计征，能更准确地体现矿产资源所有者与使用者之间的经济关系。也有利于与国外进行接轨和简化税种。如国外主要产油国或地区一般对油气田企业只征收一种矿区使用费，并且部分国家或地区的矿区使用费率是变动的，根据资源的丰度加以确定，对丰度高的多征，对劣质资源少征或不征。因此，权利金的征收率也要考虑按资源的差别性。如不同的油气资源因储量、井深、油气质量等自然条件的不同，其经济收益有所差别，并且每个油气田产量都经历一个由上升、稳产到递减三个阶段，各阶段的投入产出存在很大的差异。各油田或同一油田不同二级单位在收益和税负上也有差别。因此，在确定权利金征收率时，既要考虑油气勘探开发的不同阶段、油气田企业不同时期变化的地质条件、资源开采的难易程度，又要考虑同一油气田企业内部的差别。权利金也可以视矿种不同而采用不同的计征方法。建筑材料类矿产和其他非金属矿产、煤炭等大宗非金属矿产资源可以按总量计征。高价值的矿产，如油气和金属矿产，可以从价计征。对于对国民经济发展有特殊意义的矿床，如钨、稀土等保护性矿产资源和战略性矿产资源，亦可以采取其它特殊的办法征收。权利金在分配上就向矿区所在地及社区居民倾斜，中央和地方2:8分成。权利金大部分应该专款专用，重点用于公益性地质工作，使耗竭的资源得到补偿，不仅满足当代经济社会发展对矿产资源的需求，也为子孙后代留下资源财富。6针对特殊情况制定不同的税费优惠要在未来的矿产资源税费制度设计中充分考虑并预留针对具体情况与特殊情况的减免税费条款，如国家鼓励性矿产开发、节约与综合利用矿产资源、低品位资源开发、难开采和难选冶矿种、在矿山开采初期及生产后期等，以利于资源保护、环境保护和矿业经济的发展。例如，对石油资源而言，当国际油价下跌到何种程度时，国家可以考虑实施减税措施；考虑对开发利用低渗透低品位高成本油田及尾矿的企业实施减免税的优惠政策。通过减免税优惠政策的实施，起到鼓励石油企业开发利用低渗透低品位高成本油田及尾矿的作用。对处于开采初期和后期的区块以及边际区块、稠油、高凝油和高含硫天然气和三次采油等实行减征政策。又如，对开采薄煤层、开采深度大、资源枯竭挖潜、开采整装煤田边角资源等类型的矿井，应采取免税、减税等措施，给予税收优惠政策，鼓励尽可能多地回收资源，促进资源节约。对开发与煤共伴生资源，实现煤炭资源综合利用的项目，如煤矸石利用、矿井水利用、煤层气利用、油页岩和其他矿物质的综合利用等项目，应给予税收优惠政策。针对我国目前资源税费体系构成情况，借鉴和对比国外矿产资源税费构成、含义和征收情况，根据矿产资源税费款所体现的含义，提出我国矿产资源税费改革的方案如表53。改革方案可以随着市场经济的逐步完善从改革方案一至改革方案四逐步推进。既然目前我国税费率低，可以同时收取矿产资源补偿费和资源税，补偿费由中央得到一些进行宏观调控，资源税为地方收入，增加地方财政收入。可分别体现不同的含义和采用不同的征收方式，都是国家财产收益的体现，以便在理论上能够解释清楚。与国外税费体系相比较，我国矿产资源补偿费和资源税的含义相当于国外的权利金，其中，矿产资源补偿费应从量征收，相当于国外的从量权利金；资源税应从价征收，以利润或销售收入为基础计征，相当于国外的资源租金税、从价权利金或超权利金所包含的含义。矿业权使用费相当于国外的矿业权租金（矿地租金）。七、我国矿产资源税费政策建议一是建立权利金制度。权利金制度是国家以所有者的身份参与资源开发收益分配的基本方式，所反映的是资源的绝对地租和级差地租，因而对各类矿产资源都要征收。同时通过对不同的矿种应根据其品质、重要程度和稀缺程度确定其不同的权利金费率，使得权利金的征收既能体现矿产资源的可耗竭特性，又使得国家对矿产资源的所有权在经济上得以实现。权利金保证了政府在开始时就从生产中取得了一些收入，不需要依赖于对公司成本或利润的征税，即不管矿山企业盈利与否，只要开采国家的矿产资源就应该付费。适当的权利金费率可以防止矿山企业浪费矿产资源。只要征收比例适当，矿山企业就会尽量充分利用、充分回采矿产资源，以提高矿山企业的总收益。二是建立矿业权出让金制度。取消矿业权价款，改为征收矿业权出让金，做为国家在矿产资源勘查开发之前收取的一种财产性收益，各类矿产资源都要征收，只要国家出让其探矿权或采矿权都要进行征收。其计征方法仍然采用矿业权价款的计征方式，以体现矿业权出让金是扣除了税费和企业投资回报后的一种超额收益的含义。三是建立集约型的资源税负体系首先，鼓励分布自然条件差和劣等资源的开发。其次，不同开发阶段采取不同的税率及其减免税政策。第三，根据资源对外依存度的状况，确定有差别的税率。重点调整石油、铁矿石、铜等对外依存度高的资源税率。四是构建矿产资源开发的资源生态环境税费体系。应完善现行的排污收费制度，研究和开征生态环境补偿的有关税费，以法律的手段明确和规范矿产资源生态环境补偿机制。五是对对外合作开采陆上和海洋石油资源征收矿产资源补偿费。六是加大矿产资源原产地的经济补偿。经济补偿主要以资金补偿的方式为主，主要有财政转移补贴、补偿金、赠款、减免税收、退税和加速折旧等。建议国家财政增加对资源产地地区的直接投入，加大基础设施建设的力度，拓展经济补偿的渠道，对总部不在资源所在地的企业，其总部应缴纳的税费，可以部分缴入资源所在地政府；或改变过去企业分公司到总公司所在地纳税的税收方式，按照税收与税源相一致原则，在资源地从事开发的企业，在税源地纳税。七是制定适度倾斜资源所在地的利益分配政策。处理好中央与地方的关系，利益分配向地方和资源原产地倾斜。理顺矿产资源的经济关系，协调利益分配机制，必须正确协调好矿产资源各个利益主体的关系。在处理好国家与探矿权采矿权人等利益关系的同时，还要正确处理各级政府之间的收益分配，矿产资源的收益要向地方和欠发达地区倾斜，尤其是要使矿产开发地居民得到更多补偿和受益。在中央、省以及资源原产地的分成比例中，应加大资源原产地的分配比例，收益更多地留地方，并在省、市、县、乡之间合理分配，促进资源开发地区可持续发展。协调各级政府之间、地区之间、居民之间的利益分配关系。如矿产资源补偿费应主要用于当地居民的发展需要，提高西部资源大省资源补偿费的地方分成比例。由现行的中央、省各半，改为中央占40%、地方占60%，其中，地方的60%中，25%归省市，35%归资源所在地；或将中央与地方矿产资源补偿费的分成比例由5:5（或4:6）进一步调整为2:8，其中，地方的80%中，35%归省市，45%归资源所在地。使得地方政府尽快建立起资源开发和环境保护的补偿机制，避免环境的恶化，补偿当地居民因资源开发受到的损失。8