国际合作与老挝减贫

国际社会与老挝的减贫合作老挝经济发展滞后的现实与其减贫脱贫的积极诉求莅曾强了国际社会对老挝减 贫合作的意愿，老挝充分利用国际发展经验和机遇积极开展国家间双边、多边层 次以及更广泛的减贫合作，通过系列国家间产业发展的对接用以开展减贫合作， 让更多实惠性的经济增长项目推动国家GDP增长，实现国家减贫脱贫的指标。此 外，利用国际组织提供的发展机遇谋求更多社会经济领域合作以及相关行业形势 的扭转是老挝减贫计划的一大亮点。从目前来看，老挝的减贫合作都处于低阶阶 段，主要的减贫合作项目集中于当地的自然资源开发、第一和第二产业发展方面。 值得注意的是这些低阶的产业发展合作将会产生更多的环境、劳工、土地、移民、 人权、生计等问题，减贫合作的开展不得不考虑当地社会的相关评价标准、规则 体系和产生的社会民生问题。从整体上说，地区主义以及地区合作倡议的兴起将 给老挝提供空前的发展机遇。例如，中国正在推行的“一带一路”倡议将给老挝 提供重要的发展机遇，还有与中国构成竞争性合作的相关国家也相继向老挝开出 了巨大的经济合作订单和相关的援助计划（这些计划标榜减贫，实质上有不可低 估的政策和战略意图），此外还有国际组织进行的援助措施和计划等等。在未来 一段时间内，老挝的国际减贫合作的网络将会日趋复杂化、机制化，由此带来的 相关机遇和掣肘也将会对减贫合作的效果产生一定的影响。（一）减贫合作老挝的国际减贫合作呈现出网络化的特点，具体表现为合作主体多元化、合 作内容和方式多样化。减贫合作主体既有东盟内部的国家，也有与周边保持关系 稳定的中国，同时也有东盟域外国家主体的参与等等。通常情况下，国家间减贫 合作主要采取双边和多边的层次进行，最主要还是依托于次区域或区域间的相关 合作平台和机遇谋求减贫合作。在减贫合作主体中还有国际组织，如世界银行、 亚洲开发银行、联合国等政府间国际组织，还有像乐施会这样专注于社区发展与 减少贫困的国际非政府组织。参与减贫合作的主体参与减贫合作的内容包括相关 产业发展助推减贫方面，实际上更多的减贫议题相继分布在基础设施建设、互联 互通大动脉的疏通、自然资源开发、社区整治等方面，合作形式日益网络化并且 老挝人均GDP为1394美元，贫困率为31%，老挝的农业人口约为459.1万人，占总人口比 重为71.90%,老挝人均日GDP为1.44美元。呈现出交互式的合作特点。多种合作主体并存，多种合作形式、内容的交融，共 同构成了老挝国际减贫合作的网络。下文将对部分参与老挝减贫国际合作的主体 做简要的归纳和梳理，厘清减贫国际合作中呈现出的复杂性。1、相关国家参与老挝国际减贫合作老挝国家减贫合作网络中最直接和最富有成效的合作是国家间双边、多边减 贫合作，这些合作形式都依托于区域内和区域外的力量（资源要素）以拓展多元 减贫合作平台，通过这种兼容性的方式实现减贫合作的灵活性。在老挝国际减贫 合作中产生重要影响的中国、美国、日本等国家较为明显，至少那些以标榜其他 口号为形式参与的减贫合作，事实上从产生的实质效果看，都是有利于国家减贫 的，虽然在国内不同群体根据减贫项目所分配的利益不均，但从国家整体上看， 对于项目运作的短、中、长期的参照和评估而言，国际减贫依然产生了良好的效 果。在国际减贫合作网络中，大湄公河次区域成为中国最早在该区域进行有效减 贫合作的平台。随着中国启动的澜湄合作机制（LMC）成为大湄公河次区域经济 合作（GMS）的升级版，成为新型的高阶的国际减贫合作平台，同时将国际减贫 合作纳入了该机制日常关注、讨论、实施的议题。作为中国引领的全方位、宽领 域的国际减贫合作平台，中国发挥湄公河流域上下游6国的优势地位，整合社会 资源，凝心聚力共同应对该流域的贫困问题，这将为老挝深入实施国内减贫政策 提供巨大的国际环境支持。而且中国参与老挝的减贫合作已经被纳入了中国-东 盟的减贫国际合作机制中，此合作机制平台关注的减贫对象主要集中在柬埔寨、 老挝两国。在老挝重点支持的领域主要是基础设施建设，援建工程包括宏挲火电 站、南槛2和南槛3水电站以及230千伏欣合一朗勃拉邦输变电线路工程，还 有承建塞坎曼2水电站。而且中国通过依托于中老缅泰湄公河联合执法安全机 制管理湄公河老挝段的水运安全以及进一步的水资源开发、利用、保护和监测， 以此提高老挝水资源治理能力促进水资源向减贫效果的转移等等。按照老挝项目 设计预期，以上火电厂和水电站的建设产生的电力项目的完成会大大缓解老挝国 内供电不足的问题，而且还将产生良好的经济和社会效益，助推当地社区的减贫。 同时，中国国际扶贫中心提供5百万美金的援助，帮助老挝万象桑宏区的萨姆村 和琅勃拉邦省的琅勃拉邦区辛罗梅村这两个村庄消除贫困。此外还举办“中老扶贫论坛”，论坛的目的是让老挝官员们分享在中国培训所学到的经验和教训，“中老扶贫论坛”涉及的各项任务都纳入了讨论进程，深入探讨老挝各个不同部 门的政府人员如何就农村发展和消除贫困加强自身能力建设。该论坛对加强中老 两国长期传统友好关系以及帮助老挝消除贫困非常重要。中国国际扶贫中心（IPRCC）和老挝一直在进行合作，为老挝提供了 7个不同培训项目，并与老挝 的高层交流中国在减轻贫困方面所取得的经验和先进方法。中国广西外资扶贫项 目管理中心作为老挝部分的东亚减贫示范合作技术援助项目实施单位，通过多种 渠道和措施交流和分享在老挝的国际减贫经验、知识。2013和2014年还在中国 的南宁举办“老挝发展与减贫官员研修班”，共同沟通、讨论和借鉴两国的国际 减贫合作经验，在关键的产业减贫合作发展项目上达成重要的共识。在亚洲开发 银行下设立的中国减贫与区域合作基金是中国与东盟减贫国际合作的主要资金 平台之一，该基金于2005年成立，由中国出资，中国与亚洲开发银行共同推进， 其宗旨是支持亚洲开发银行在亚太地区发展中国家的减贫、区域合作和知识共享。 中国不但先后举办了几十个技术培训班，为东盟国家培养了一批农业科技人才， 而且还实施了“中国一东盟粮食综合生产能力提升计划”、“中国一东盟农村发展 推进计划”，帮助东盟部分国家的农业发展，这将会对老挝的减贫产生了积极的 推动作用。中国还免除老挝到期无息贷款债务的决定，中国的减债行动减轻了老 挝国家的债务负担。截止2015年，中国将向东盟欠发达国家提供30亿元人民 币无偿援助，主要用于支持中南半岛国家的减贫合作，在老挝进行的提供无偿援 助可为长期巩固中老友好关系提供坚实的基础。最后，中国援老挝减贫示范合作 项目实施，未来三年，中国将在老挝万象市桑通县班索村和琅勃拉邦省琅勃拉邦 县香銮村开展道路、供水等基础设施建设，扶持种植、养殖等农业产业，并开展 社区环境整治，提供物资支持和派遣专家开展培训等活动，帮助当地村民改善生 产生活条件，增强村庄的发展活力。以上举措都是中国作为负责任的重要邻邦在 老挝开展的国际减贫合作，将为老挝减少贫困提供重要的技术、资金、智力支持。中国作为老挝国际减贫的最佳推动者，将会给老挝的预期国际减贫目标提前完成， 助推老挝减贫2020计划。除了中国之外，美国、日本、澳大利亚、英国、印度等国也是参与东盟国家 内部减贫国际合作的主体。其中，美国和日本从20世纪50年代起就开始参与 东盟国家内部的减贫。早在1957年，美国就通过联合国“湄公河下游调查协调 委员会”参与东盟国家减贫。越南战争结束后，美国仍然通过国际机构和跨国公 司在该地区（尤其是湄公河流域）发挥影响。奥巴马政府宣布“重返亚洲”后， 对东盟国家减贫合作表现出浓厚的兴趣。2009年7月，美国国务卿希拉里克 林顿同湄公河流域国家召开首届“美国一湄公河下游国家部长会议”，提出湄 公河下游倡议，旨在促进柬埔寨、老挝、泰国和越南之间在卫生、环境、教育 和基础设施方面的整体合作和能力建设。其后，美国在卫生领域投入了超过1.4 亿美元，在环境领域投入了 6900多万美元，在基础设施领域投入了 900多万美 元，部分资金将用于老挝的基础设施、环境、社区改善等领域。美国此举以表明 在湄公河流域通过上下游投资的优势平衡中国的影响力，但具体对于老挝的投资 会部分改善老挝的经济条件，一等程度上有利于减贫。日本早期对东盟国家的减贫合作与其恢复和东南亚国家外交关系，促进日本 的经济发展，以及提升日本的地区影响力的战略目标有关。这一期间，日本一方 面希望通过经济外交，改善与东盟各国的政治关系；另一方面也通过与东南亚国 家建立结构性经济相互依赖关系奠定了东亚经济“头雁”的地位。进入21世纪， 日本参与东盟国家减贫合作的工作发展迅速。2000年，日本在亚洲开发银行设 立日本扶贫基金，开始对经济发展水平较低的成员国提供减贫项目。20002014 年间，日本扶贫基金对老挝提供了大量的减贫资金，其中，对老挝拨款金额达 1136万美元。从项目倾向角度考察，日本扶贫基金对东盟国家的项目拨款主要 流向医疗卫生和农业、资源领域。以20042014年的项目拨款流向为例，日本 基金投入医疗卫生及社会保障项目为13个，农业和自然资源9个，多领域项目 6个，教育和金融领域5个项目，其余领域各1个。2009年，日本倡议建立了 “日本一湄公河峰会”，并承诺向湄公河下游国家提供5000亿日元的政府开发 援助，用于经济发展、环境保护、基础设施、民生改善等一揽子援助计划。2012 年，日本又宣布提供6000亿日元，用于支持湄公河下游地区的发展。2013年 底举行日本一东盟特别峰会期间，日本向老挝提供了 104亿日元的政府开发援 助。日本追随美国的步伐在湄公河流域，特别是老挝国家的投资，尤其在水资源、 社区治理、基础设施等领域的投资行为可以局部改善老挝的经济状况，从而促进 减贫。2、国际组织参与老挝国际减贫作为老挝减贫重要的资金来源，国际组织为其提供了多元的资金来源渠道， 助推老挝减贫项目的顺利推进，为其经济增长、社会民生问题的解决贡献力量。 国际组织经常活跃于国际舞台上，为相关国家的经济增长带来了机遇。为此，世 界银行、亚洲开发银行、乐施会等都参与了老挝的重要减贫项目，而且关注的议 题不同于国家主体，非国家主体的这种参与模式在一定程度上互补了国家参与能 力不足的缺点，同时也为老挝推进国内减贫提供了较大的机遇。（1）世界银行世界银行作为一个金融组织，为相关国家建设项目的融资服务是其业务拓展 的基本职能定位的基本体现。为此，老挝能够通过这种非政府性的资金融通解决 国内各项基础设施建设的困难，摆脱单一的资金来源渠道，助推国内减贫。下一 步，老挝国将进一步完善农村公路、供水系统和农村生计，新世界银行支持财政 部与世界银行签署了一项3000万美元的协议，旨在继续为老挝的扶贫基金提供 资金。新项目是世行贷款减贫基金第三阶段，该基金是解决老挝农村贫困问题的 主要方案之一。新资源将继续改善老挝农村贫困人口、农村道路和安全饮用水等 的基础设施，帮助改善150个村庄营养良好的生计。这项支援符合老挝政府第八 届“国家社会经济发展规划”所强调的重点发展目标，是改善基础设施、安全供 水及道路等农村贫困的关键。尽管经过几十年经济高速的发展，老挝的贫困仍然 很高，特别是在农村和族裔群体中，过去几年逃脱贫困的老挝公民再次陷入贫困 之中，老百姓百分之十九以上的人口营养不良，44%的五岁以下儿童发育迟缓。 这笔新世界银行的融资来自国际开发协会，是根据老挝政府的要求，才允许PRF 扩大项目在早期阶段实施一些项目运作的结果。在新阶段，大部分项目受益人都 是贫困的少数民族群体，生活在偏远的山区，基础设施很差，这一实施的效果并 不乐观。此外，世界银行支持通过一项新的3860万美元信贷批准，以强劲的经 济增长造福穷人和弱势群体，同时保护环境。其运作程序有三个重点，即减少风 险，谨慎的经济管理，集“绿色增长”的原则、环保、和弹性发展规划；促进行业 的变革措施，比如管理水资源，森林使用和污染；应对经济风险，操作程序将致力 世界银行：项目签约:老挝将进一步改善农村道路、供水系统和农业农村贫困人口的生计, 世界银行支持，2016 年 7 月 13 日，http:/www.worldbank.org于加强财政可持续性和金融业的稳定。一些主要程序性的目标包括建立国家公园 体系，阻止有害化学物质和杀虫剂的使用，加强控制非法伐木。世界银行与老挝合 作转向绿色增长，绿色增长为老挝提供新的机遇，通过创造就业机会在新行业依 赖于环境质量，如生态旅游、绿色农产品的生产，绿色发展将有助于减少暴露在 空气和水的污染，有利于成人和儿童的健康。气候变化也是一个与减贫相联系的 重要议题，在老挝,森林覆盖率从1940年的70%下降到2010年大约40%的领土， 日益增长的环境压力对经济造成损失，自然灾害造成的损失，预计将加剧了气候 的变化，估计大约占GDP的3% - 4%。开启的“绿色增长”项目是世界银行对老 挝国家减贫援助的一部分，尤其是2017年到2021年的新框架合作，其中包括优 先保护环境，通过可持续的自然资源管理和增强应对韧性灾害风险和气候变化的 能力。老挝与世界银行的项目合作，为其人民提供持续的机会，增强了老挝与世 界银行集团之间的新伙伴关系，预期双方将重点关注所有公民的持续绿色增长机 会，以及改善人类和基础设施服务的机会。世界银行集团执行董事会与老挝政府和其他利益相关方进行全国性磋商并 经常讨论2017-2021年老挝国家伙伴关系框架，新框架的主题是提供可持续的机 会，将重点放在世行集团参与老挝的四个领域，比较符合国家社会经济发展规划: 1.支持包容性增长，包括对基础设施的连通性，农业，商业环境和公共财政的投 资2.投资于人，包括解决营养不良和脆弱性，改善教育和卫生服务3.保护环境， 包括灾害风险管理和可持续自然资源管理4.加强机构建立基于规则的环境的交 叉主题。伙伴关系框架将提供技术援助和知识服务，并为世界银行为最贫穷国家 的基金提供国际开发协会（IDA）约240-270万美元的优惠贷款。这是世界银行 集团已经在老挝进行资金筹措的持续资金，价值约为4亿美元。国际金融公司为 私营部门提供融资的世界银行集团机构目前拥有约4000万美元的持续投资和咨 询服务。此外，世行集团多边投资担保机构将继续向私人贷方和投资者提供政治 风险保险。世行和瑞士发展合作组织同意提供资金支持老挝实施第三阶段涉及350个 世界银行：老挝在世界银行的支持下采取绿色增长，2017年5月13日， http:/www.worldbank.org 世界银行：老挝人民银行与世界银行合作，为其人民提供持久的发展机会2017年4月 27 日，http:/www.worldbank.org基础设施改善项目的项目。减贫基金（PRF）计划的第三阶段从2017年至2017 年，由工作银行支持3000万美元，SDC 1800万美元，老挝政府投入600万美元。 根据PRF，资金的目的是改善农村基础设施，加强社区和家庭生活，减少贫困。 PRF将继续支持改善农村贫困人口的生计。第三阶段的重点工作包括实施基础设 施改善工程，特别是农村基础设施项目350个，同时加强对生计改善和社区农村 发展的能力建设。该基金在43个地区支持了丰沙里省、多姆塞省、，川圹省、琅 勃拉邦、南塔省，华潘省沙湾拿吉，色公省，和阿速波省的社区活动。基金的目 标是帮助改善贫困社区基本基础设施和服务的获取和利用。它旨在通过包容性发 展进程实现这一目标，重点是可持续发展。在全国范围内，减贫已被确定为政府 在达到发展目标和到2020年摆脱贫困的首要任务之列PRF项目建立了所有权， 最终将责任交给当地社区进行项目，这有助于确保项目的可持续性。2012 - 2016 年间，实施了卫生，教育，清洁水，旅游，农业等一千九百多个分项目，1300 多个贫困村（683,797人）直接受益，约50%的受益人是妇女，其中60%是多民 族团体。这种支持改善了老挝10个省43个贫困地区人民的生活。4000多亿千 日元用于实施基础设施改造项目。自从政府在2002年在世界银行和其他双边捐 助者的支持下成立了扶贫基金以来，这些都是世界银行在老挝减贫合作中做出的 积极事态。（2）乐施会乐施会早在1980年代末在老挝与地方政府及民间组织合作，开展社区生计 项目，协助改善当地居民的生活状况。冷战结束后，乐施会致力提升民间组织与 政府及私人企业平等对话的能力。乐施会在老挝的项目旨在改善当地农村社会对 土地、森林、食物、水的使用权利，确保他们能维持可持续的生活。从这个意义 上说，乐施会需要持续增强农村居民在管理自然资源和粮食安全决策上的影响力。 自2013年起，在乐施会的努力下，23个位于老挝的Kasi和Hom的村落均有更 新好的配备预防和应对地震和水灾的装备，还有涉及当地社区对自然资源的使用 以及控制并赋权于社区使粮食安全有所保障，实现社区可持续发展。比如乐施会 在丰沙里省约乌区可持续粮食安全发展项目和华潘省综合高地农业生计项目，都 对当地山地社区的生计改善以及减贫提供了良好的示范作用。乐施会与老挝农业合作委员会合作，参与当地农民在农作物订价方面进行讨 论，让农民与商家议价时知悉最新市场资讯，为消除信息不对称带给农民的损失 进而提供相关农特产品的市场信息咨询。此外，在农村社区性别平等、鼓励妇女 参与政治、经济及社会事务以及减低对妇女的暴力等倡议方面组织宣传，学习妇 女赋权的知识经验，在社区参与式减贫活动中充满了知识学习、传播的氛围。乐 施会还支持发展一套资讯共享系统，并提供相关技能、知识训练。尤其在灾害管 理方面，为当局以及大众提供备灾减灾和紧急应变的训练，参与老挝的气候变化 适应和防灾减灾及建立恢复力的项目，积极进行参与和互动，推广达成公民社会 的民主意向，让弱势社群及普罗大众能够真正参与到行动计划中来。乐施会与老挝合作委员会结成合作伙伴关系，经常与当地村民开会、沟通， 鼓励村民参与社区事务。尤其帮助那些生计困难的群众做好产业减贫，通过当地 丰富的自然资源通过市场的途径获得现金经济，以维持和改善生计，此举深入到 了当地社区减贫的微观层面，产生了积极的效果，获得了当地居民的一致好评。 尤其在在乐施会的帮助下，大批农民组织起来，参与有机农业技术的培训，使他 们的收入有明显的改善，从而实现了整个社区减贫的效果的提升。（二）效果评析基于多种行为主体参与老挝的国际减贫合作的现状，上文已经对中国、美国、 日本、世界银行、乐施会的贫困治理模式进行梳理，得出了相互间国家层面上的 减贫差异以及社会层面上的减贫差异，其中包括主体减贫政策和策略实施的意图， 即塑造国家利益的区域布局。尤其是非政府组织在参与国际减贫合作的社区微观 议题方面，对整个减贫产生了直接性的影响，使当地社区受到了直接的实惠，而 不是政府间停留在高层次的对话和援助途径，虽得到了大量减贫资金的支持，但 由于政府政策执行和评估的透明度、民主法治的运作、政府资源配置分权化处理 等方面的不健全，贪腐行为和利益集团俘获的现象直接影响到减贫合作产生的社 会效果，因此从整体上从国际减贫合作的效果看，非国家主体的减贫参与是作为 一种支持性的力量为扶贫行动添砖加瓦，这是国家层次减贫行动应当需要获拾的 重要议题和后续的行动策略参照。中国与美日等国在参与老挝减贫合作上存在诸多不同。其中，比较显著的差 异主要体现在项目选择和政治附加条件两个方面。在项目选择上，中国侧重于道 路、桥梁、发电厂等大型基础设施建设。美国和日本则侧重于医疗卫生、环境保 护、水资源管理、教育等方面。在附加条件方面，美国和日本国的援助常与人权、 政治改革、经济改革、环境等政治条件相关。中国的减贫合作侧重受援国的长远 利益和基础工作。项目选择重在道路、桥梁、发电厂等大型基础设施建设。这些 项目一般是在受援国倡议规划中具有关键性的作用，对当地减贫具有基础性作用。 与中国不同，美国、日本参与东盟减贫合作多立足于发达国家的标准，强调环境 保护、资源管理、医疗卫生、教育等领域。例如，美国与东盟国家减贫合作最新 的项目文件一一湄公河下游倡议就包含了“降低亚洲森林内的废气排量”项 目、“湄公河下游倡议特殊用途英语计划”项目等。日本的减贫政策与其对外 政策密切相关，根据拨付对象的投入额度，日本扶贫基金支付金额最多的国家是 相对发达的菲律宾，而像老挝、柬埔寨等严重贫困的国家则只有菲律宾的一半不 到。由于美国和日本主要立足于发达国家的标准实施减贫计划，因此各类减贫项 目的政治附加条件也相对复杂，这与中国不附加任何政治条件的减贫援助形成鲜 明对比。对此，受援国的评估报告曾明确指出，中国从未像其他援助国一样因为 老挝的人权、腐败、或者政治改革等问题而减少对老挝的支持。中国的援助基本 是基于老挝的需求，而且不附加任何限制性条件。与中国相反，美国、日本等国 在参与东盟国家减贫时常常在提供援助时附加各类政治条件。除了对受援国附加 政治条件外，美国还以发达国家的环保标准影响和压制其他援助国的减贫项目。 以湄公河流域老挝的水电站建设为例，2009年以来，美国以解决水危机和应对 气候变化的名义开始干预该项目的进展。2012年7月，美国向湄公河委员会提 供100万美元的援助，专门用于研究湄公河上游水电站项目对湄公河生态环境 的影响，尤其是老挝段的水资源开发，企图用水绑架的方案加剧湄公河上下游的 对立，干扰流域内自发机制的秩序的努力昭然若揭。2013年7月，美国国务卿 克里公开以湄公河开展的基础设施建设应该获得所有相关国家的同意为由反对 中国在湄公河上游建设水坝的规划。其后，美国官员又以大规模的水电站建设将 严重破坏湄公河的渔业和食品安全，损害民众生活和水资源的供给等理由大肆宣 扬中国“大坝威胁论”（目前，老挝各支流基本上都在建梯级电站），这种旨在激 起受援国对中国不满和疑虑的做法是一种带有明显政治色彩的行为。减贫合作的 社会政治效益既体现在对受援国的实际帮助上，也体现在受援国民众和社会团体 对援助项目的理解和反应。对于东盟大多数发展中国家而言，贫困（尤其是与人 类生存权直接相关的赤贫）是减贫最需关注的内容。老挝等东盟国家的贫困大多 属于这一类。从受援国获益的角度考察，中国侧重于农业、基础设施建设的减贫 项目对东盟部分国家的帮扶意义更大，民众虽然短期收益不明显，但是长期受益 的效果更好。美国、日本在向东盟国家提供减贫援助时附加政治条件，尤其是将 发达国家的人权标准，甚至发达国家都无法杜绝的腐败问题与减贫项目挂钩等做 法显然是强人所难或别有用心。民众与社会团体的反应是政府受益之外检验减贫 社会政治效益的另一个重要指标。虽然在政府层面，中国的减贫援助相对于美国 和日本拥有明显的优势，但是在民众和社会团体层面美国和日本减贫政策优势却 相对明显。例如，中国对东盟减贫合作的主要项目是基础设施，主要的合作对象 和受益对象都是当事国的政府，民众虽然也会受益，但是直接效应不明显。因此， 中国东盟减贫项目存在基层连接不足的问题。与中国的项目效应不同，美国和日 本的项目选择和实施过程会更直接地与当地民众接轨。美国和日本直接针对东盟 国家民众提供的减贫援助使当地民众可以直接感受到来自它们的帮助，项目的推 进对国家形象的推广也有更直接、正面的作用。不论是西方发达国家对区域各国的发展援助促进国际减贫，抑或国际机构和 各国自身的努力，相互之间缺乏配套的相关政策和制度，无法采取协调一致的系 统规划和分步实施的操作过程，难免造成资源的相对浪费,效率低下。首先，在减 贫合作机制建设方面，一方面，原有的澜湄次区域合作机制建设主要依赖政府首 脑会议、正式的和非正式的部长会议来组织实施,缺乏专门的权威协调机构来统 一调配行动，以发挥减贫合作的最大效能；另一方面,各个合作机制在减贫效果评 估方面，虽然部分机制采用了一些国际通行评估标准，但评估工作往往由于合作 的对象或地点不同等因素，从而存在较大的随意性，导致减贫合作尽管开展多年, 减贫投入持续不断，但由于各个机制之间自行其是,效果仍然不明显，贫困问题依 然突出。其次，在内容上，关于区域减贫的合作事实上目前主要集中在能源、基建、 农业和经济领域，并未形成覆盖全社会各领域的减贫行动。最后，在形式上，减贫 合作多采用国与国之间的双向援助，而未形成专门的区域减贫合作机制来推动整 个区域的脱贫。老挝国际减贫合作所处澜湄次区域，其地理位置独特，发展潜力巨大,战略价 值突出，故域外大国不断强化合作，以期扩大自身在本地区的影响。2006年，日本 外相麻生太郎提出要在亚欧大陆的外沿建立“自由与繁荣之弧”，而澜湄次区域 则是“自由与繁荣之弧”的重要一环。近年来，日本在其“湄公河外交”中所体 现出的政治进取性一再证明，日本已改变了它一度单纯追求经济利益的“经济外 交”取向，在湄公河地区利用援助增加其政治影响力，并进一步发挥文化软实力 的作用，已成为日本在该地区外交战略的新思路。事实上，日本之所以要不断强 化“日湄合作”，将湄公河五国聚合起来，其中一个很重要的原因，即要在东南亚 区域内逐步培植一个“赞同日本”的国家集团，并以此推进日本的东南亚战略， 夯实日本在本地区的重大利益而近年来美国力推的“湄公河下游行动计划”，也 隐含了其拉拢湄公河下游国家，逐步介入澜湄次区域的合作，以平衡中国在这一 地区影响力的战略企图。域外大国的介入和竞争,或将逐步改变湄公河地区的地 缘政治经济格局，为澜湄次区域的减贫合作叠加了更多的不确定因素，进而影响 老挝国家的国际减贫合作进展以及预期的效果。