明确行政调解协议性质加强消费者权益保护

明确行政调解协议性质加强消费者权益保护来源:2005年12月02日在解决消费者权益争议的五种途径中，工商机关在处理消费者申诉、解决消费纠纷方面具有独特的不可替代的优势。行政调解协议虽然不具有强制执行的法律效力，但它的性质是合同，应当按照法律对合同的规定来处理相关问题，并按照法律对合同的有关规定对消费者进行进一步的保护。工商机关的消费者权益保护部门和12315消费者申诉举报中心在调解消费者权益争议，保护消费者的合法权益方面做了大量的工作，然而，由于行政调解协议不具有强制执行的法律效力，一些当事人就借故不履行调解协议。这样，既浪费了执法资源，又影响了执法效能。因此，必须明确行政调解协议的性质，加强对消费者权益的保护。一、解决消费者权益争议的五种途径分析消费者权益争议无论是因商品产生还是因服务产生，在法律上都可以按合同纠纷或侵权来处理，它是一种债的关系。消费者权益保护法为这些纠纷的解决提供了五种途径供选择：（一）与经营者协商和解；（二）请求消费者协会调解；（三）向有关行政部门申诉；（四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（五）向人民法院提起诉讼。这五种途径是一种并列的关系，当事人可以任意选择。但这五种途径对于消费者权益的保护力度是不是也是同等的呢？分析如下：（一）与经营者协商和解。无论是合同之债还是侵权之债，当经营者认可对消费者造成侵害（例如，提供了瑕疵商品、侵犯了消费者的人身自由、人格尊严等）的时候，双方可以对经营者行为的性质、损害赔偿的范围、损害赔偿的数额等内容达成协议。其实，和解的实质是双方在已经发生事实的基础上签订的一个新的合同。（二）与（三）都是调解。只是前者是在消费者协会的主持下进行，后者是在有关行政部门的主持下进行。如果调解成功，双方在调解人的主持下签订调解协议，此时的结果与（一）非常相似，仍然是双方在已经发生事实的基础上签订的一个新的合同，该合同的内容不是买卖、不是赠与，而是损害赔偿。与（一）的区另U仅仅是：在（二）、（三）的情况下，有消费者协会或有关行政部门的主持和见证，而（一）的情形中仅有经营者、消费者当事人双方参与。（四）仲裁。中国仲裁协会是社会团体法人，仲裁实行一裁终局的制度。仲裁庭在做出裁决前，可以先行调解。这里的调解书与裁决书具有同等的法律效力。（五）诉讼。诉讼有诉前调解和民事审判两个程序，民事调解书与民事判决书具有同等的法律效力。诉讼是解决消费纠纷最有权威、最有力度的一种方式。综观五种途径：（四）、（五）效力最强，均具有强制执行力。然而，由于仲裁的发生必须是当事人在事前达成仲裁协议，这对于消费者权益争议来讲似乎有些勉为其难；诉讼费时费力，而消费纠纷本身又具有消费群体分散、个案案值较小、消费者举证困难等因素的存在，如果消费者还有其他的救济途径，一般是不会选择向法院起诉的，对消费纠纷提起诉讼的机会成本毕竟是太高了。第一种途径，其实质前已分析，它是双方达成的一个新的合同。在强弱力量对比异常鲜明的情况下，在强者已对弱者造成侵害的前提下，强弱双方在“平等”基础上达成的协议可能是“平等”的吗？吉果不言自明。因此，在消费纠纷发生时，消费者多向消费者协会或工商机关求助。然而，由于消费者协会是一个社会团体法人，它的性质决定了它更多的是通过舆论、宣传等途径支持消费者，因此，在它主持调解纠纷的时候，社会现实决定了它的保护力度是不够的。而工商机关作为行政机关，既有行政执法的职权，又有保护消费者权益的职责，它的调解不仅具有程序简便、方法灵活，解决纠纷比较及时的特点，而且还有其他途径不可替代的优势：（一）工商机关在处理消费者申诉时有收集证据的职权；（二）调解书经双方当事人签收后，当事人应当按照调解协议履行义务，经营者拒不履行调解书，且构成消费者权益保护法第五十条第七项规定的违法行为的，由工商机关依照有关法律、法规或者规章另案处罚；（三）工商所在处理消费者权益争议时，发现经营者有违反工商行政管理法律、法规或者规章的行为而应当给予行政处罚的，应当按照有关法律、法规或者规章处理。因此，可以说，工商机关在解决消费纠纷中有着独特的不可替代的作用。目前，中国正处在社会转型期，思想理念、社会关系、利益格局都处在急剧变动之中。在这个背景下，社会矛盾纠纷不断增多，纠纷主体、内容和表现形式也日趋多样化、复杂化，处理不及时不妥当都很容易激化成群体事件或刑事案件，以致影响社会稳定和全面建设小康社会的顺利进行。因此，必须充分发挥工商机关行政调解的及时有效化解社会纠纷、维护社会稳定的长效作用机制，弥补司法审判在功能上的缺憾，降低社会管理成本；同时，必须明确行政调解协议的法律性质，实现与司法审判制度的有机衔接和良性互动。二、行政调解协议的性质是合同对于消费纠纷行政调解成功后达成的调解协议，当事人应当自动履行，但行政调解协议并不具备强制执行的法律效力，而且法律上对其也没有明确的定性，因此，当事人随意撕毁调解协议的情况屡见不鲜。这样，一方面浪费了执法资源，另一方面消费者权益的保护就又遭受了一次挫折。因此，我们必须明确行政调解协议的性质。笔者认为，行政调解协议是在行政机关作为主持人或证人的情况下，当事人双方在原有基础上达成的一种协议，应当按照法律对合同的规定来处理。当事人不能任意撕毁行政调解书，要想否认其效力，只能从法律对合同不成立或不生效规定的角度来考虑。合同的成立是指合同订立过程的完成，也即主体对合同的基本内容达成一致意见。合同成立的一般要件：（1）合同的主体须有双方或多方当事人；（2）合同的内容须具备合同的必要条款；（3）合同的订立程序须经过要约、承诺两个阶段。双方当事人在工商部门的调解下，签订的调解协议符合合同成立的一般条件，它是双方就损害赔偿达成的一致意见，它的表面状态并不存在瑕疵，不能否认调解协议的成立。合同的生效指依法成立的合同为使其具有法律赋予的约束力而产生的效力，是法律价值判断问题。一般合同生效的确认既要审查当事人的主体合法性、当事人的意思表示是否真实，又要审查合同内容的合法性；以及是否履行批准、登记等手续以及约定的生效条件是否成就、期限是否届至等5。合同生效与否是国家法律评价的结果，反映的是国家对合同的干预，是一种国家强制力的体现。在实践中当事人若要推翻调解协议，只能从生效与否的角度来考虑，如果按照法律的规定，调解协议的效力不存在任何的瑕疵，那么，它就产生了法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。当事人若要不履行，则只能承担违约责任。合同的效力可以分为有效、无效、效力待定三种。有效合同是完全符合法律关于合同生效要件规定的合同，在此不再赘述。无效合同是相对于有效合同而言的，是最典型的违法生效要件的合同。无效合同是绝对无效、当然无效，它具有不得履行性，不需要经过裁判的认定。违法性是无效合同的判断标准。工商部门主持下达成的调解协议出现这种情形一般是不可想象的；至于是否履行批准、登记等手续以及约定的生效条件是否成就、期限是否届至、法定形式等问题在消费纠纷调解中也不存在。实践中，可以从效力待定角度入手来考虑不执行调解协议的问题。消费纠纷的存在是行政调解的前提，双方是为了解决纠纷而来，不可能出现效力待定中的无行为能力人、限制行为能力人、无代理权人签订合同的问题，而问题多集中在意思表示不真实上面。私法自治是民法的基本指导原则，法律行为是达成私法自治的手段。法律行为是一种经由自由意志的展现而对外发生一定法律效力的行为，法律行为之基本要义在于表意人得依其意思表示而发生一定私法上之效果。故法律行为其本质特征必然要求意思表示是健萱摸Y玫模花簿褪撬担I形隅送n裳欢H绞奖石同钟谕潦康囊憧急瓯月参胄形儡舜嬖谟谀谛牡恼端狄憧枷喊恢隆4佣禳桐尚形俳男Hb欢n朦壑谛形佃怂斐硼镜囊憧忌稀PHYje贤械目沙废礼贤也敢Bj.栽市沓废檬匚送H灌惺钩废梅iig挂丫教窿暮贤耽概谖才B|词且蛭俳笔氯嗽诙卜10.贤眼币憧急硼静徽端怠？沙废礼贤梦M废七笏菁拔才A!逗贤舌a饭娑U目沙废_贤寸饕明形曾波阂蜂卮萱嫌舛禅卜5.模建诙卜毕允耳义降模悔环揭云壅箭(12)财鹊包侄位蚌叱巳酥晰#雄苟苑皆谖夕痴端狄憧嫉那榭觥露卜5.暮贤攻猿R乾耍施绻辑笔氯四鹘尾：影械庇蟹短晒娑U奈逮智械未嬖冢密敲矗涎邮涂赡懿宦男械鹘虎为槎役惺钩废夔5茁档米(14)濯包牵虬细竦厮担笠沙废伺2.皇侵赶磺谐废掠U囊环娇梢栽诜理戏晒娑U某废明虞忙那榭觥拢王矫娴鹰n扯惺钩废稼邕，废礼贤见？沙废礼贤壬暮叱迨侵赶磺谐废稼u娜吮瓯胪n耕嶂鸠废礼贤那嗽.叨域迩螺彳撼废礼贤TW袒乞耍掘词刖姓醒鹘虎攵榇嬖谖逮挚沙废禄囊蛰兀笔氯艘膊荒苑我憧夯佟？SPANlang=EN-US综上所述，本文认为行政调解协议的性质是一种合同，应当按照法律对合同的规定来处理各种问题，当事人若要推翻调解协议只能通过提起撤销合同之诉而请求法院撤销，而不能任意撕毁。三、工商部门的调解使得当事人重新达成的协议更加具有证据力合同自由是市场经济本质特征的最基本的表现形式，当事人通过平等的协商，可以自由决定他们之间的权利义务关系。合同关系就其根本是一种私法关系，有关国家机关不应进行非法干预。但从另一方面考虑，当我们说合同受法律保护，不受有关国家机关的非法干预时，合同所包含的效力其实就已经超越了私法的范畴，具有了一定的公法的性质。当事人的合同自由不是绝对的，仍然要受到两方面的限制：一是在法律许可的范围内；二是在特殊的情况下，可以对当事人的合同自由作某种限制。对当事人的合同自由作某种程度的限制，是社会发展的结果。随着经济的发展、社会的进步，在整个社会中不同阶层、人群之间的利益并不能因此而过分悬殊，大体上要做到平衡，在一个合同关系中当事人之间的利害关系也要大体平衡。在现代社会经济生活中，经济活动的主体虽仍有农民、手工业者、个体商贩，但主要的主体是企业。这种具有强大经济实力的经济组织与其他主体之间实力有很大差异，因此，法律必须依主体的实力、经营种类，给予不同待遇。法律要支持弱小的消费者，不能仅满足于形式上的自由、公正，还要追求实质上的公正，合同的双方当事人实质上处于不平等状态时，法律规则首先要考虑保护消费者，不能够采取不偏不倚的态度。这是制定消费者权益保护法的初衷，也是工商部门在调解消费纠纷时所持有的基本指导思想。出于对工商部门的信赖，在其主持下处理消费纠纷，是目前众多消费者的选择，而在工商部门主持下达成的调解协议，对消费者的保护应该说是较为完全和充分的，而且更加具有证据力，如果对于这种调解协议在法律上不进行明确的定位，任由经营者撕毁，那么我们如何做到切实地保护消费者的权益呢？虽然此种协议不具有强制执行的法律效力，但是我们必须认识到它的实质是合同的事实，并通过按照法律对合同的有关规定对其进行进一步的保护。工商行政管理所处理消费者申诉实施办法第7条。工商行政管理所处理消费者申诉实施办法第8、9条。工商行政管理所处理消费者申诉实施办法第11条。民法通则第55条。民法通则第56条、合同法第44条至第46条。合同法第8条。合同法第107条。民法通则第58条、合同法第52条。王泽鉴：民法学说与判例研究第三册，中国政法大学出版社1998年版，第35页。合同法第54条。编辑日期：2003-20来源：工商行政管理作者：张兰兰