对农村税费改革若干重大问题的探讨

对农村税费改革若干重大问题的探讨摘要农业税的性质自身就有些模糊不清，改革后把乡统筹和村提留的一部分纳入农业税和附加的范畴，的确更增添了农业税性质的复杂性。但总的看，有一点比较明确，就是农业税还是国家资金的性质，只是在一定限度上“附加”了为村级集体组织“帮忙”的功能。应当承认，这是一种不得已的现实的选择，这重要是从有助于规范和便于管理农民承当的角度考虑问题的。从长远看，农业税肯定要进一步改革，要按照市场经济的规定，逐渐走向科学、成熟和规范，但这是一种很长的过程。目前应当也只能继承农业税，运用农业税，改造农业税。现行农村税费制度虽然有些方面还不尽如人意，具体的政策措施随着实践的发展肯定应当不断修正和完善，但是，这项制度的基本框架应当保持相对稳定，不能频繁加以变动。此后农业税改革的方向，肯定应当走向“分流”，按流转和所得（也也许涉及某种行为）的不同性质对生产者分类征税，但这个过程很长。由于农村税费改革波及的利益关系十分复杂，对农村经济和社会生活的影响极其深远，因此，对这一改革的结识和推动有一种逐渐深化的过程。尽管近两年安徽、江苏两省已进行了试点，全国23的省（区、市）已全面推开这项改革，但坦率地说，不少地方上阵仍显仓促，人们的思想准备仍然局限性，不仅对改革的复杂性结识不够，并且对改革所波及的有关重大问题也缺少进一步的理解。为了更好地理解、把握和推动农村税费改革，笔者就改革的有关重大问题，谈谈自己的结识和见解。一、有关农村税费改革的历史地位问题尽管目前谈论农村税费改革的历史地位问题也许有些为潮流早，但有一点可以肯定，就是这一改革将在中国农村发展史上留下重要的一页。众所周知，建国以来，国内农村已经经历了两次重大变革。第一次是20世纪50年代的土地改革。把从地主那里没收来的土地分给农民，实现了“耕者有其田”，极大地焕发了农民建设社会主义新中国的热情。这是一次地地道道的“剥夺者被剥夺”的所有制变革。第二次是20世纪扣年代末的家庭承包经营。农民的土地已经归集体所有，但对土地的经营实行家庭承包。这既不同于分田单干，也不同于“人民公社”，而是实行双层经营体制，把集体经济的优越性和农户家庭的积极性结合起来。这也是一种产权制度改革，是经营权同所有权的分离。并且，这种经营权不仅仅是债权，而更多地具有“用益物权”的特性。农户通过“两权”分离，又逐渐积累了属于自己的家庭财产。可见，这是一场由经营体制引起，但成果却远比经营体制自身深刻得多的产权制度的重大变革。以上两次改革的重要性及其在历史上具有同等重要的地位，人们一般并不否认。但是对农村税费改革是不是继土地改革和家庭承包经营之后国内农村的又一次重大改革，人们的结识并不那么一致。否认者的理由重要是，这一改革是分派制度的改革，而不是产权制度的改革（言下之意，分派制度的重要性不如产权制度），因而这一改革不能同前两次改革相提并论。笔者觉得，仅此而言，这种见解不能说完全没有道理，但这种对比措施和分析逻辑是不科学的。一方面，历史上的许多重大改革并不都是产权制度改革，换言之，不能觉得只有产权制度改革才算是重大改革。什么是改革？荷兰经济学家卜丁伯根在其经济政策：原理与设计一书中下了一种出名的定义：改革不是“既定构造中对境况的调节”，或在“既定基本中变化构造”，而是“基本的变化”。可见，只要变化构成经济、社会和政治的基本性构造或因素，就是真正意义上的改革。什么算重大改革？重大改革就是这种基本性构造或因素的变化将引起利益关系的重新调节，将对人们的社会生活产生广泛而深远影响的改革。历史上，秦始皇建立专制皇权和郡县制是重大改革，而统一文字、度量衡、货币和车轨，谁又能说这不是重大改革？另一方面，尽管所有制决定分派关系，但分派关系也绝不是悲观被动地适应所有制，它对所有制具有巨大的“反作用”。所有制重要是解决人们对生产资料的终极所有问题，而分派关系重要是决定人们对生活资料（也涉及生产资料）的现实占有。生产资料归谁所有，固然十分重要，这是社会再生产过程的起点和基本。但是，分派关系又是所有制的直接延伸或具体体现，如果分派关系不合理，所有制也有被“打折扣”甚至“架空”的也许。正由于此，马克思和国内长期以来始终把公有制和按劳分派作为鉴定社会主义经济性质两条不可或缺的主线标志。因此，不管是作为土地改革和家庭承包经营的所有制或经营体制改革，还是作为农村税费改革的分派制度改革，都是经济制度的重要变迁，把两者做简朴的孰轻孰重的比较，是很不科学的。第三人农村税费制度改革与家庭承包经营制度的关系来看，没有家庭承包经营，税费改革固然无从谈起，而没有税费改革，家庭承包经营制度也难以最后确立。“交够国家的，留足集体的，剩余全是自己的”，是“大包干”的典型分派原则，是中国农民的一大发明。但目前看，什么算“交够”，什么算“留足”，缺少客观原则，很难界定清晰。这为后来某些地方集体大量单方面撕毁与农户的土地承包合同，为各方面随意向农民伸手，留下了制度性的“缝隙”和后患。实践证明，只有履行农村税费改革，从制度上明确和规范国家、集体和农民三者的权利、义务关系，才干真正实现“交够国家的”，切实规范“留足集体的”，最后保证“剩余全是自己的”，进而才干使家庭承包经营制度和土地承包关系在经济上得以充足而具体的实现，并由此真正保证长期稳定。第四，农村税费改革不仅波及经济基本，并且波及上层建筑，其改革的“立体感”和配套性极强。农村税费改革本来就是上层建筑领域的改革。由于这一改革波及农村各方面的利益关系，它所触及和牵动的有关领域的改革内容十分广泛。例如，乡镇机构改革和乡镇撤并，农村教育布局调节，县乡财政体制改革等，既是农村上层建筑领域的大事，又与农村税费改革紧密有关，这些改革能不能搞好，将直接决定农村税费改革的成败。第五，从某种意义上说，农村税费改革同前两次改革相比，其难度更大。第一次改革是“打土豪分田地”，万众一心，摧枯拉朽；第二次是在国民经济到了崩溃边沿被逼出来的，虽然实行土地“两权分离”，也没有否认集体经济，而只是在摸索集体经济的新的实现形式，顶多也只是把乡村干部手中所谓的“一把米”（调控权）拿掉了。而第三次改革从某种意义上说，是把“命”革到了各级政府和乡村干部自己头上（减人减事减支出，财政浮现较大收支缺口），并且改革还要靠她们来执行、来推动，其难度是可想而知的，尽管各级政府和乡村干部的“利益”与人民群众的利益在主线上是一致的。历史上几次大的税赋改革，从唐代初期的“租庸调”，经唐代中期的“两税法”、宋代的“方田均税”、明代的“一条鞭”，到清代的“摊丁人亩”，少者历经十年、二十年，多者历经几十年甚至上百年，也阐明作为上层建筑的税赋改革历来都是一项难度很大的复杂的系统工程。二、有关改革后农业税的性质问题有不少同志觉得，这次农村税费改革后，把原乡统筹费计入农业税，把原村提留改为农业税附加，从道理上讲不通。这样，农业税究竟是税，还是费，是反映国家与农民之间的利益关系，还是反映集体与农民之间的利益关系，性质不清晰。有的同志还从另一种角度提出问题，觉得农民种集体的地，向集体缴提留或承包费，是天经地义的事情，把提留改为农业税附加，有些不伦不类。应当说，这些见解是严谨负责的，也很有道理。但笔者觉得，这是一种对抱负与现实、合情与合理的关系的把握问题。其实，由于国情和历史的因素，改革此前国内农业税的性质就并不十分清晰。多数教科书把农业税定性为收益税（从这个角度划分，尚有流转税、资源税、财产及行为税等）。例如，中国税务百科全书说：农业税“课税的客体为农业收入，属于收益税的范畴”。但什么是“农业收入”？笔者查阅了大量资料，感觉国家税收一书讲得比较清晰：“国内农业税属对收益额课税类型的税种，但是，它不是根据纯收益课税，而是按不扣除物化劳动和活劳动消耗的总收益课税。这个总收益额也不是按每个纳税单位和个人的实际农产品收获量计税，而是按照每单位面积土地的原则作物主粮，原则产量常年应税产量。农业税的这个特点，是从国内农业生产的实际状况出发决定的，它不同于其她对收益额课税的税种。”农业四税基本知识也明确指出：“农业收入的计算是以常年产量为原则。”从以上论述可以看出三点：第一，农业收人不是指扣除成本的纯收人，而是指总收入。在这种状况下，说农业税是一种收益税，显然已有些牵强。对总收入征税，严格地说，这更像是对销售收入征收的一种流转税。但国家税收一书又指出：“在农业收入中，商品率较低，并且地区间、纳税人之间差别很大，极不平衡，也不合适就商品销售收入额课税。”这就是说，农业税也不是流转税。再从农业税实行“增产不增税”的原则，即常年产量自1958年拟定、1961年做合适调减后始终没有动过来看，这一税收似乎又很类似于对个体工商户征收所得税时由于不好核定而实行的“定额税”。但“定额税”毕竟只是一种计征措施，何况它是对纯收益而不是对总收益进行“定额”。由此可见，农业税的性质的确比较难以拟定和把握。第二，这个收益是按常年产量计算或拟定的。什么是常年产量？1958年农业税条例规定，它是按土地的自然条件和本地的一般经营状况、种植习惯而评估的，正常年景下的农作物产品的收获量。由于生产不断发展，常年产量往往总是低于实际产量。可见，农业总收入又不是工商业所理解的一般意义上的销售收入，而是按实物衡量（固然目前有 59. 7的农业税是征代金）的具有相对稳定性的略低于实际产量的常年产量。第三，农业税为什么要按不扣除成本的总收入或常年产量计税？根据国家税收的分析，这是由于农业生产方式比较落后，具有自给半自给特性，经营分散，收益不稳定，要计算纯收入非常困难，因而只得按总收入课税。并且，采用按常年产量计算的总收入征税，不仅可以避免每年核算实际产量的麻烦，还可以起到鼓励增产的作用。可见，采用这种措施，一开始就是一种很现实的考虑，没有多少大道理好讲。以上分析表白，农业税的确既带有明显的产业特性，又具有鲜明的中国特色。据说，目前除中国、越南以外，国际上几乎已没有什么国家实行农业税。在国外，对农业生产者一般不单独征收专门税种。农业生产者生产产品缴产品税或增值税；对收入所得，如果是家庭农场，就缴个人所得税，是公司农场，就缴公司所得税；生产者如果自己有土地，与其她所有“地主”同样，都要缴土地税（依课税原则不同，有地亩税、地价税、土地收益税、土地所得税和土地增值税等）。以此为参照，此后国内农业税的改革方向肯定也是“桥归桥，路归路”，要根据不同的征税对象及其性质进行“分流”：农民生产产品缴产品税（或增值税），生产所得缴所得税（按农户或个人），使用土地可以考虑征土地使用税，也可不征，而对土地所有者：集体征土地税。但是，很清晰，实行上述税制，在国内绝不是短期内的事情。从国外经验看，只有当农业生产的规模化、专业化和商品化限度达到相称的水平，农村的信用关系已非常发达，征税机关可以比较以便而精确地获取农户的有关经营信息时，这套制度才有也许履行。因此，从目前来看，国内还只能维持并运用现行制度。并且，几千年来，中国农民早已习惯缴“皇粮国税”，运用好这种“习惯”资源，也可以大大节省改革的制度成本。目前再来分析改革后农业税的性质问题。把乡统筹费计入农业税，在道理上并不存在什么问题。由于乡统筹费的五项用途基本都是政府在农村应当进行的“公共”开支，尽管这些开支在城里都是由国家而不是居民来掏钱（这是另一种问题）。把村提留改为农业税附加，客观地说有些勉强，重要理由是集体资金走了税的渠道，仿佛有变国家资金之嫌，但笔者觉得问题也不大。理由是：第一，集体资金并没有真正变成国家资金，而只是采用了另一种形式，附着在国家资金之上。按政策规定，“附加”只能用于村级开支，这一点非常明确。并且，在入库此前，农业税和附加就分流了，后者直接返还村里使用（固然，有的实行村有乡管，或财政所或农经站管）。第二，实行附加的措施，目的重要是尽量取消收费，同步也增强原提留征收、使用的规范性。反过来说，如果保存原提留，尽管道理上不存在问题，但近年经验已反复证明，税费种类多了，农民搞不清晰，不利于监督管理。第三，取消原村提留也不是完全没有合法的理由。由于按原村提留的三项用途，除管理费（重要用于村干部补贴）需要固定开支外，其他两项（公积金和公益金）因生产公益性事业并不是年年搞，不应当向农民固定收取。因此，这次税费改革只把村干部报酬、五保户供养和村办公经费等必要的固定支出纳入了附加的范畴，而把其她生产公益性开支改成了“一事一议”。归结起来，农业税的性质自身就有些模糊不清，改革后把乡统筹和村提留的一部分纳入农业税和附加的范畴，的确更增添了农业税性质的复杂性。但总的看，有一点比较明确，就是农业税还是国家资金的性质，只是在一定限度上“附加”了为村级集体组织“帮忙”的功能。应当承认，这是一种不得已的现实的选择，这重要是从有助于规范和便于管理农民承当的角度考虑问题的。从长远看，农业税肯定要进一步改革，要按照市场经济的规定，逐渐走向科学、成熟和规范，但这是一种很长的过程。目前应当也只能继承农业税，运用农业税，改造农业税。三、有关如何跳出“黄宗羲定律”问题明末清初思想家、史学家黄宗羲通过对历朝历代赋税制度更迭演变的研究，得出一种结论：历史上每搞一次“并税”改制，就会催生出一次“杂派”高潮。用目前的话说，改一次，承当就反弹一次，加重一次。后人把这种现象称为“黄宗羲定律”。在国内进行农村税费改革的今天，有人又提出这个问题，不能说没有一定道理。早在延安时期，我党就提出过对农民要“多予少取”的问题，建国后来也始终强调对农民要实行休养生息的政策，特别是20世纪90年代以来，党和政府花了空前的精力抓减轻农民承当工作。这阐明在解决同农民的关系问题上，我党始终是十分苏醒的，并且在多数时期事实上也解决得比较成功。但也应当看到，这些年来，由于种种因素，农民承当重的问题始终没有得到主线解决。特别是在利益格局多元化，正常的利益约束机制又没有建立，多种部门利益、地方利益或本位利益膨胀的状况下，人们紧张减负像“割韭菜”，割一茬，下一茬长得更多，是完全可以理解的。这次农村税费改革，各方面普遍关注的一种最大的问题就是，这次承当减下去后来，此后多种“三乱”究竟还会不会冒出来？我们能不能跳出“黄宗羲定律”？从目前的状况看，农村税费改革的确面临着巨大的反弹挑战：其一，改革后客观上还存在某些“口子”。重要有：村内“一事一议”的筹资筹劳。这方面也许浮既有事乱议、突破上限控制和没事也固定收取筹资款等问题。多种规费（如证件成本费）。这方面的问题重要是“搭车”收费。有的地方结婚证收费最高达到几百元钱。生产经营性收费。这方面也许浮现多收费、不服务也收费和“搭车”收费等问题。特别是某些规定进行统一服务的收费（如统防统治、共同生产费等），既是生产经营所必需的，又很也许浮现不规范行为，在政策上和实践中很难把握。其二，地方仍存在强大的收支缺口压力。尽管中央已下决心拿出200亿元资金专项用于对地方的转移支付，但不少乡村仍有相称于支出的13到一半的资金缺口。如果地方其她压缩支出的努力不能奏效，浮现硬缺口，就埋下了向农民伸手的伏笔。此外，尚有一种潜在的但不久就会全面暴露出来的压力和风险，就是乡村两级合计已超过3000亿元的巨额负债。尽管乡村负债与税费改革没有直接关系，但坦率地说，本来多数地方都是但愿通过从农民那里收钱来逐渐还债。目前改革后不让多收钱，这债究竟让谁来还？中央决不能无原则地掏钱，地方也已有上千个县连工资都保不住。虽然中央先借钱，最后也有一种谁还钱的问题。其三，缺少制止反弹的强有力的法律规范。这方面的立法明显滞后，已有的某些规定也不具体，特别是执法工作往往会受到种种人为的阻碍和干扰。更进一步地观测和分析，为什么在国内这种体制下，总是会浮现“支出饥渴症”？症结重要有三点：一是从更广阔的经济和社会发展背景看，国内在诸多方面仍难以放弃“赶超型”发展战略。尽管国内早已在检讨并逐渐摒弃这一老式的发展战略，而代之以“比较优势”战略，但由于欠发达，工业化还没完毕，又面临信息化的挑战，西方对国内这个越来越具有活力的社会主义国家，仍在千方百计进行多种有形和无形的“遏制”（如经济上严禁向我出口高技术及其产品），加之国内维护国家主权和领土完整的任务又很重，国内事实上不也许完全按比较优势考虑问题，而自觉不自觉地在诸多方面仍在执行着一种完全可以理解的赶超思路。二是从政府行政管理体制改革的进程看，国内总体上还没有越过“压力型体制”的阶段。荣敬本、崔之元等在从压力型体制向民主合伙体制的转变县乡两级政治体制改革一书中，提出了国内行政体制变革的三个阶段：国内本来的行政体制是集中的动员体制。这种体制是以领袖的某种个人权威或马克斯。韦伯所说的Charisma来维持某种动态的均衡，这种均衡只能靠某种抱负来支持。以行政官员来配备资源的筹划体制，仍带有官僚体制的通病，它压制了人民特别是农民的自由，阻碍了人民特别是农民自由互换的权利，其成果必然影响生产力的进一步发展。因此，改革后来，动员体制开始向分权的压力型体制过渡。压力型体制是指在中央向地方分权后来，仍保持上级对下级的行政压力。在比较经济学中，这种分权体制一般称为行政性分权体制。其运营过程是：为了完毕经济赶超任务和各项指标，各级党政组织把这些任务和指标，层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完毕，然后根据完毕的状况进行政治和经济方面的奖惩。压力型体制是在“赶超型”现代化以及正在完善的市场化进程中浮现的一种过渡性体制状态。此后的目的模式，应当是建立民主的合伙型体制。这种体制的特性是：各级地方政府增进本地经济和社会发展的压力和动力既来自上级政府，又来自本地民众；它着眼于在中央与地方、政治组织与经济组织之间进行合适的分工，明确各自的职责、权利与义务，从而为合伙发明一种必要的条件；它是一种参与各方共享合伙收益的体制，中央、地方和民众之间只有完毕各自的分工并互相合伙，才干获得相应的收益。很显然，目前国内离这种体制尚有相称的距离，总体上还处在向这种体制过渡的压力型体制状态下。在这种体制状态下，由于上级分派的任务总是没完没了，政府及其部门的权力较少受到约束，我们就总是会不断面；临财政限制与事业扩张之间的矛盾，职能部门强化与市场秩序建立之间的矛盾。这样，前者就必然带来“收费养人，养人收费”、“食之者众，生之者寡”的恶性循环。而后者最典型的问题就是，政府还管着许多不该管、管不好的事情，“小政府、大市场”的格局很难形成。近几年，一方面取消的行政审批诸多，另一方面新增的限制规定又不少，就很能阐明问题。在这种体制下，国内长期以来实行的“统一领导，分级管理”的行政模式，事实上也难以操作，不仅不能合理界定中央政府与地方政府之间的事权，并且还往往人为地导致许多交叉与重叠，或者浮现管理上的“真空”和“飞地”，这两种状况都会增长管理成本，减少运营效率，挥霍财力资源。三是从农民和农村基层政权的关系看，村民的物质利益和民主权利还没有得到有效的保障。国内农村实行村民自治建设已超过十个年头，成效是有目共睹的。但总的看，农村基层民主政治建设尚有很长的路要走，村民参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的广度和深度都尚有限。在不少地方，农民的组织化限度很低，谈判地位和自我保护能力很弱，有的甚至基本处在无助状态，她们不也许抵御来自各方面的“压力”和“伸手”。这为“支出饥渴症”的产生提供了现实也许性。从以上分析不难看出，税费改革后来，要避免农民承当反弹，跳出“黄宗羲定律”，难度的确很大。这不仅规定有关部门要严防死守，把住最后“关口”，并且要着眼建章立制，加强常常性制度建设，更重要的是要从源头抓起，防患于未然。目前，应着重抓好三件事情：第一，堵住“管涌”。对“一事一议”的筹资、筹劳，一定要明确上限，制定严格的议事规程，严禁固定收取费用。对有关规费，要发布收费根据和原则，接受群众和社会监督。对有关生产经营性收费，要强调自愿，必须在一定范畴统一收取的，要制定具体而可操作、可监控的约束管理措施。对规费和生产经营性收费，都要加强行政监管，明确有关违规责任和惩罚措施，并切实加强监督检查。第二，清淤疏浚。要下决心“消肿”，减人减事减支出。这是保证农民承当不反弹，保证农村税费改革获得成功的核心。推动这项工作，既要坚定不移，加大力度，又要周密部署，谨慎操作。从此事意义重大，影响深远，减少阻力，“长痛不如短痛”考虑，国家可一次性（固然也许是几年）拿出一大笔钱，用于有关的分流安顿工作。村级干部原则上都实行交叉任职，可否参照四川的做法，不管大村小村，一律按不超过4个人补贴。第三，加固“堤防”。尽快将成熟的政策上升为法律，对也许出问题的“口子”筑起一道结实的法律屏障，是避免农民承当反弹和监管工作“溃堤”最强有力的武器。在继续建立、健全有关政策的基本上，加快农村税费改革的立法工作。该制定的制定，该修改的修改，该废除的废除。不管立法条款和技术如何解决，总是应当明确几种基本点：农民除承当法律法规所容许的税收和劳务外，有权拒交其她一切费用；承当水平拟定后，要保持长期稳定（至少不低于5至，这个问题背面将探讨）；对规费、生产经营性收费和“一事一议”筹资、筹劳等项目，一定要制定一套十分严密的约束措施；对收取税费的措施和手段等程序性问题，也应当规定得越具体、越有操作性越好；对法律责任，既要规定得非常明确，又要有相称的震慑力。总之，这方面的立法宜细不适宜粗，要尽量不留或少留漏洞。四、有关如何看待农村税费改革中存在的问题这个问题本不应当作专项讨论，但是，如何看待目前农村税费改革中存在的问题事关重大，且结识很不一致，这里也单独作为一种问题提出来，谈谈个人的见解。应当承认，目前农村税费改革绝不是十全十美的，有的问题也许还比较突出。归结起来，问题重要有两类：一类是政策自身的问题。这又有三种状况：一是有的政策一开始就是有关部门和中央与地方讨价还价的成果，也许不那么抱负和彻底，例如，农业税税率由最早的5放到7等；二是有的改革也许此后是方向，但目前还难以做到，政策明显不“解渴”，带有过渡性，例如，农业特产税政策的调节等；三是有的问题在实践中很难用一种措施解决，或临时不适宜做统一规定，定政策时也许就采用了“模糊”战略或“AB”法（做出两种规定供选择）的方式，这也让人感到不好操作，随意性较大，例如，规定农民承当“长期”稳定，解决村级收支缺口的“两种措施”（“一事一议”筹资、筹劳）等。另一类是操作中的问题。这也有两种状况：一是主观上就没想要好好执行政策，尽管这不是主流，例如，为了多收点钱而抬高计税产量等；二是客观上没有经验，实行中难免存在漏掉或不当之处，例如，大量配套措施没有及时？上，特别是缺少惩罚条规等。以上问题的产生，有的可以避免，但多数均有其客观必然性。从有助于尽量减少改革成本，从而似慢实快，顺利推动新体制目的的实现来看，这也许还不是一件坏事。用以上观点来观测，目前所出台的农村税费改革可以说对改革过程和改革成本的“度”的把握是比较稳妥的。既强调大幅度减轻农民承当，又强调维持基层政权的正常运转；既从整体上规范了农村税费制度，又合适照顾了现行体制的需求；既从全国范畴维护了政策的统一性，又给地方留了相称的选择余地；既强调加快推动，积极摸索，又强调夯实稳妥，精心操作。从摩擦成本看，目前存在的重要问题是乡村两级的利益损失较大。为减少“摩擦系数”，中央及时采用了加大转移支付力度的措施。即便如此，地方仍存在13到一半的收支缺口，这是地方的“硬伤”，中央不能也不应当全包起来。这就是改革所必须要付出的最后裔价。否则，改革就完全成了“和稀泥”，或“拆东墙，补西墙”，是没故意义的。从实行成本看，目前存在的重要问题是国内积累的问题太深，改革所波及的领域太广，各地状况又千差万别，并且还没有经验可寻等，由此给改革实行过程增长了加倍的难度和成本。这些问题要通过加大改革力度，加强配套改革和实行分类指引来解决，但这有一种过程，需要一定的磨合、修补和微调的时间。从安徽全省农村税费改革试点的初步状况看，这些判断是基本成立的。五、有关要进一步研究的几种问题从安徽试点和各方面反映的状况看，此后农村税费改革要认真考虑和进一步研究如下几种问题：（一）下一步农村税费制度改革的去向不少人觉得，现行农村税费制度只是一种权宜之计，有很强的过渡性，应当尽快过渡到新的体制。什么新的体制？具体设想并不多。仅笔者所见，重要有三种：一是更简化，农民就缴一种农业税，其她什么都不管，农业税交上去后来怎么用，是政府的事情，与农民没有关系。这种设想的好处是非常简便，也易于监督。但问题是：资金性质上更没有国家与集体之分了；把村民自治的权利收得太干净，总是有些不通情理；势必还要提高农业税税率，或加大转移支付力度，而做出这两种选择都很困难；这种设想其实只去掉了“一事一议”（按理又不应当取消），别的没什么主线变化（本来农业税就征附加，去不去掉附加不是什么原则问题），而容易出问题的规费和生产经营性收费同样不也许去掉。二是还坚持前几年不少人提出的一种思路，即税费合一，定购改税，征收实物。目前看，这种思路已明显不合时宜。姑且不管税费简朴合一不合适，虽然定购此后也不也许长期存在（至少在相称一部分地区有也许取消），并且一味强调只征实物，看来对非粮食主产区和长远发展也的确有些矫枉过正。三是农业税不动，把附加拿掉，与“一事一议”一起开征农村公益事业税（此前曾有地方搞过这种试点）。这种设想表面看把关系理顺了，事实上使问题更复杂：农村内部发展公益事业所需资金通过公益事业税的形式来体现和获得，这仍没有逃脱“国家资金”之嫌，并且似乎更强化了；公益事业税中相称于原“一事一议”的资金部分，按这种措施等于是固定收取了，这有违改革初衷，事实上又改回去了。笔者的基本见解是：现行农村税费制度虽然有些方面还不尽如人意，具体的政策措施随着实践的发展肯定应当不断修正和完善，但是，这项制度的基本框架应当保持相对稳定，不能频繁加以变动。如前所述，此后农业税改革的方向，肯定应当走向“分流”，按流转和所得（也也许涉及某种行为）的不同性质对生产者分类征税，但这个过程很长。目前要讨论的是，在实现这一目的此前，在现行农村税费制度之后，尚有无必要有一种过渡形态和过渡阶段。笔者觉得没有必要。这是由于，第一，现行农村税费制度的总体设计应当说是比较合理和简便易行的。在这种制度下，农民事实上重要也只缴两种东西：农业税（附加在农民眼里也是农业税）和“一事一议”筹资、筹劳（这不是常常性的固定承当）。至于规费和生产经营性收费，恐怕不管哪种税改方案都难以取消，这是一种如何加强管理的问题。第二，只要没有什么大的不合理，农民缴习惯了，就没有必要常常变动。第三，农民承当水平要长期稳定，农村税费制度必须一方面稳定，而承当水平如果长期不动，税费制度也没有必要常常变动。第四，新方案只要没什么实质性变动，或有实质性变动，但变动成本不小于变动收益，就没有必要折腾。待此后有条件真正实行符合市场经济规定的全新的税赋制度时，可一步到位进行调节和过渡，这会减少量多不必要的交易成本。第五，事实上一项税费制度也不也许在短期内推开，推开后也应当保持一段时间的相对稳定。（二）条件成熟时应尽快取消农业特产税近年的实践证明，不可否认，农业特产税从税种设计到征收实行，从当时作用到现实影响，都存在许多明显的制度性或先天性缺陷，是一种典型的制度成本不小于制度收益的税种。一是当时出台这一税种的出发点是对的，即平衡粮食和经济作物的收益，“取之于农，用之于农”。但是，由于如下两点因素，这一目的不也许达到：政策制定者忽视了一种很重要的国情，即国内农业不是专业化、商品化的农业，绝大多数农户都是小规模的兼业农户，这种农户应付市场风险的一种一般做法就是通过“兼业”，用附加值相对较高的经济作物（涉及特产作物）的收益来弥补附加值相对较低的粮食作物的损益（之因此还生产粮食是为了保口粮）。因此，特产税“取之于农”的“农”是同一种兼业户，而并不是另一种从事专业化生产的主体，这样，向她们征特产税来平衡收益，无异于把她们左边兜里的钱掏出来放到右边兜里。而事实上由于存在立即要分析的第二个问题，左边掏出来的钱又没有放到她们的右边，这不仅没平衡她们的收益，并且还损失了她们的收益。这是本来政策制定者始料不及的。由于当时的背景是整个财政体制已实行“包干制”，各级财政都实行列收列支，超支不补，节余归己，特产税作为地方税，被列入了地方预算收人，从而用于了平衡地方预算收支缺口。这又是本来政策制定者始料不及的。二是据实征收基本不也许做到。据实征收是支撑这一税种的基本条件，如果据实征收做不到，这一税种就很难再存在下去。一种乡镇的财税部门只有几种人，满山遍野的农林特产，生产周期各不同样，加上除烟叶外，市场也已放开，她们怎么加以核定？事实上，由于难以核定，绝大多数地方采用了按登记表上的数字“据实”，按树、按牲口头、按地甚至按人平摊征收的措施。这种做法如属个别也就罢了，问题是这种做法很有普遍性，这就不能不从主线上考虑这一税种的合理性了。三是初衷没达到，在现实条件下对生产发展又产生了两个新的不利：不利于农业构造调节。目前已不同于农业特产税出台的时候，粮食浮现了总量基本平衡、丰年有余的状况。在这种状况下，税收政策应当鼓励而不是限制非粮食作物的发展，而农业特产税显然起着相反的作用。不利于提高国内农业的国际竞争力。农林特产品是国内农业最具比较优势的产品之一，对这部分产品征收8的特产税，显然会大大减少其出口竞争力。固然，开征一种税种不容易，取消一种税种更要谨慎。在目前农业特产税事实上已成为一部分地区的重要收入来源，而国家在短期内又难以再拿出大量资金进行转移支付的状况下，要立即取消这一税种的确难以做到。但是，不能因此而否认这一税种的不合理性，更不能无限期地保存下去。要看到，目前国内每年的农业特产税也就150亿元左右，取消这一税种对财政影响并不大，只要政府稍加挖掘其她税种的潜力，这个缺口就可以弥补上。此外，扩大了农产品出口，尚有助于增长外汇收入，并可以开辟农民增收的新途径和新领域，增进整个财政经济状况的改善。（三）对的看待不同从业人员承当不均衡的问题应当承认，由于本来乡统筹大多随人走，而目前全计算到地亩，现行税改方案的确在一定限度上加重了种地农民的承当。然而，笔者觉得，对这个问题也不要看得太重，要客观地、恰如其分地看待和解决。第一，从全国看，无地的农民并不多，只占农村总人口的5一10，并且其中一部分无地人口还不务工经商。第二，虽然无地的务工经商者，她们一般也要向国家缴税，从承当的角度讲，她们也承当了承当，只是缴的税返还不到乡村来使用，这是体制和管理上的问题而不是她们自己的事情。第三，从一部分试点的状况看，容许向无地的务工经商者收取一定的费用，在实践中很容易被“钻空子”。例如，有的地方向无地的小孩也固定收取此类费用等。这阐明，一项政策尽管有正向作用，但如果实行和监督成本太高，也可以考虑不实行。第四，目前种地特别是多种地的农民感觉承当重，其实重要不是由于改革后的税费问题，而是从大环境看，农产品价格已持续几年持续低迷，农业的比较效益太低，种地自身就不赚钱。固然，如果有的地方向无地的务工经商者收取一定的费用，对多种地的农民予以一定的减免优惠，这是可以理解的，也是符合政策的。但一定注意不能夸张问题，并且要避免另一种倾向，即为了平衡一部分人的承当而加重另一部分人的承当。（四）应明确农民税负水平长期稳定的具体期限在减轻和规范的基本上，使农民的税负水平保持长期稳定，是这次农村税费改革的一条重要原则。但目前看，“长期稳定”不能太笼统，还是应当明确具体的期限。否则，实践中就完全也许浮现“短期”，并且不明确具体期限的“长期”，农民事实上也不太信。尽管在全国统一规定一种期限也许有难度，但权衡利弊，至少应明确一种起码的低限。综合各方面的考虑，笔者觉得，这个低限至少应不低于5一。长期稳定农民的税负水平，还必须讲明一种道理，或明确一种基本的指引思想，就是此后满足乡镇财政支出增长的需要要与农业税脱钩。目前不少人在谈到农业税的税率和农民的税负水平应保持长期稳定期，总是紧张此后农业税不够。这种思维“定势”应当变化一下。客观地说，在目前农民的收入水平下，对农民征收农业税自身就是不尽合理的。由于目前都市征收个人收入所得税的起征点是800元，一年的收入就是9600元，而全国农民年人均纯收入才2253元，其中相称一部分还是实物收入。但这是国情，是历史因素导致的，是在所难免的事情。但是，至少此后农民承当就应当保持相对稳定了。还要看到，税费改革后来，农民的税负水平事实上也是不低的。正税加附加，农民的总承当率是8.4，如果加上“一事一议”等，承当率基本接近10。而众所周知，国内历史上就奉行“什一税”，觉得10的承当率比较合适，少收了大多会带来经济社会的繁华（例如，“文景之治”、“贞观之治”时期实行的就是“廿税一”甚至“卅税一”），多收了就也许出问题。因此，此后事业发展，乡村开支增长，不能从农民身上打主意，从增长农业税上考虑问题，而应当采用如下措施来弥补正常的收支缺口：第一，及时调节乡以上各级政府的事权和财权，把如教育等占乡镇开支大头而又应当由国家管起来的事权上收；第二，加大对乡镇的财政转移支付力度；第三，开辟农业税以外的其她税源；第四，加强税收征管。如果通过以上努力收支尚有缺口，就只得量入为出，有多大财力办多大事了。（五）合理拟定农业税的计税价格在拟定农民税负水平的三个变量中，计税土地和常年产量的政策已经比较明确，而计税价格虽然有了一种说法（以粮食保护价为基本，参照市场价因素），但政策界线还是不太清晰，给地方留下的定价空间太大。特别是在目前（此后也也许浮现）粮食保护价明显高于市场价的状况下，地方往往按接近保护价的水平拟定计税价格，农民吃亏较多。安徽在试点中拟定的计税价格每0.5公斤就高于市场价0.23元，农民反映较大。为了更好地解决这个问题，建议采用三点措施：第一，按当年保护价和市场价的平均价或不高于这个平均价拟定计税价格。事实上，1985年农业税折征代金后来，多数地方在实际操作过程中也是按定购价和市场价的平均价拟定计税价格的。第二，计税价格原则上一定三到五年不变，如果届时保护价或市场价上涨过多而使平均价明显高于计税价（可拟定一定的幅度，如20、30等），可做合适调节。第三，拟定计税价格不能一种部门说了算，要由财政、物价、农业、粮食等有关部门共同会商拟定，并报政府批准。