国外碳税研究的文献综述

国外碳税研究的文献综述基于碳税的设计与制度安排-02-28 13:23:07|分类： 碳交易和低碳经济 |标签： |字号大中小订阅 作者：王岩 张建超本文修改后刊登在广东社会科学第1期，此系原稿。提纲人类活动导致的气候变暖问题已经成为全世界共同面临的重要危机。应对危机，就必须控制并尽量减少人类排放的温室气体数量。碳税是重要克制温室气体中二氧化碳排放以应对气候变化的政策。针对碳税问题，国外已有众多学者从多种角度进行了大量研究，涉及碳税的意义和影响，碳税的制度设计与安排。碳税制度的设计与安排是碳税实行的核心环节，因此，本文从碳税的设计与制度安排层面，对国外学者的理论研究进行了初步的梳理与归纳，以期为进一步研究作参照。核心词 碳税 碳税设计 碳税税率 国际碳税 气候变化问题已经成为全世界共同面对的重要危机。应对危机，就必须控制并尽量减少人类排放温室气体的数量，减缓全球气候变暖速度。前世界银行首席经济学家斯特恩（Nicholas Stern）在斯特恩报告：气候变化经济学中把气候变化称为“迄今为止，我们遇到的最大的市场失灵的例子”。近现代大气中增长的温室气体重要来源于人类使用的化石能源，但化石能源使用所导致的环境成本属于外部成本，因此，在化石能源市场上发生的使用者的私人成本并不涉及所有社会成本，市场机制不能有效地调节化石能源的使用（Bernard P.Herber和 Jose T.Raga，1995；Lawrence H.Goulder，1992）。碳税的目的就是在市场机制基本上建立一种经济鼓励。它赋予了由化石能源使用产生的、以二氧化碳排放形式存在的环境污染一种成本，这相称于一种庇古税，通过把外部成本内部化以纳入价格系统，进而影响经济主体决策（Bernard P.Herber和 Jose T.Raga，1995；Lawrence H.Goulder，1992）。然而，碳税尽管在理论上可行，但是在实践中却面临着两难选择。碳税的优势毋庸置疑，例如碳税可以即时实行并避免也许的贪污和寻租行为；相对容易管理，“每一种化石能源的碳成分是精确懂得的，因此当能源燃烧的时候释放的二氧化碳量也是可以计量的”，便于消费者控制消费量；具有灵活性，易于修改等，并且可以相对容易地适应现行的税收体系。但在具体实践之中，碳税的某些优势也为其实行设立了障碍，例如，碳税的简朴清晰也许使承当税负的公众产生直接抵触心理。此外，碳税也由于对二氧化碳排放没有明确限制，因而也许难以达到减排目的而遭受指责；同步碳税制度一般也会带来非均衡等(Pezzey1992)。走出碳税所处的两难困境，核心在于碳税的科学设计与合理的制度安排，尽量使碳税在发挥其优势的同步避免负面影响。对此，国外众多学者从征税对象及征收途径的选择、税率设计与有关制度安排层面做了大量的论述（David Pearce1991；Miles Young，）。一、碳税的征税对象与征收途径（一）碳税征税对象的拟定对于征税对象的拟定直接波及到征税范畴，征税范畴的圈定又影响经济主体的收益与行为，而经济主体的行为反过来会影响到税收的实行。碳税也是如此，征税对象的选择直接波及到二氧化碳排放前后的产业链上的一系列环节和主体的利益。从二氧化碳产生的流程来看，针对源头征税优于在过程中征税。碳税应当对化石能源为消费和生产活动的经济主体提供能量时产生的每一单位二氧化碳排放征税，如汽车驾驶、工厂操作等（Bernard P.Herber和Jose T.Raga，1995）。但是对已产生的碳排放征税在操作上并不可行，更可行的手段是对化石能源征税。化石能源的不同使用途径并不影响化石能源碳含量与二氧化碳排放之间的比率，因此从源头征税，即根据特定化石能源的碳含量对其征收碳税是合理且有效率的。值得注意的是，化石能源在被开采前并不释放二氧化碳，因此对这种状态下的化石能源征税没故意义（Lawrence H.Goulder，1992）。针对源头征收的碳税可根据两种措施分类。一种是把碳税分为原始碳税和最后碳税：原始碳税是当化石能源被开采或进口到某国时征税；最后碳税是当化石能源被卖给公司或家庭用于提供能量时征税（Bernard P.Herber和Jose T.Raga，1995）。此外一种分类措施是源头碳税与目的地碳税：源头碳税针对国内化石能源生产者，在石油和天然气开采的源头以及煤的挖掘处收取；目的地碳税则针对在国内消费的碳，碳的目的地（消费地点）是这种税的基本（Lawrence H.Goulder，1992）。（二）碳税征收的途径前述两种对碳税的分类的重要区别在于原始碳税与源头碳税的定义，源头碳税显然会使国内化石能源生产者处在不公平的竞争环境。但在实际执行中，为了保证公平，征收途径更为复杂。以目的地碳税为例（Lawrence H.Goulder，1992），第一种途径是在对国内生产的化石能源征税的同步，对进口的化石能源征收关税，并对出口的化石能源补贴。对进口能源征收关税保证进口能源和国内生产、国内消费的化石能源同样纳税；出口补贴是保证进入国际市场的国产能源在国际市场处在公平竞争地位。国内生产的化石能源密集商品也会受到负面影响，目的地碳税政策同样要像针对化石能源同样对进口征收关税、对出口进行补贴，进口关收与出口补贴都是针对贸易商品的碳含量。第二个途径是对于所有在国内消费的最后商品征税，根据商品的碳含量调节税率，保证对每一单位碳征收同样的税。在具体的执行上这两种途径存在同样的问题碳含量的衡量。如果不同生产者间的生产技术差别很大，或是随着知识进步或新的经济条件的浮现技术发生明显变化，衡量碳含量会很困难。并且，在第一种途径下，政策的实行需要掌握所有贸易商品的碳含量信息；第二种途径下，政策的实行需要掌握所有最后商品的碳含量信息。因此，目的地碳税的可行性由于衡量碳含量的困难与商品的数量受到质疑。此外，在第一种途径下，衡量进口商品碳含量的困难也许为征收高关税提供借口，进而形成税收保护，这就损害了碳税所具有的环境意义。并且世界贸易组织合同规定了许多商品的关税水平，有关合同国家缺少空间施加额外的碳关税（James M.Poterba，1993）。因此覆盖所有化石能源及化石能源密集商品的目的地碳税行政成本较高，而只针对碳含量明显的商品的部分目的地碳税也许可以实行（两种途径下），这取决于此类商品的规模。如果碳含量明显的商品相对较少，部分目的地碳税也许是可行的，也能在一定限度上保护国际竞争优势（Lawrence H.Goulder，1992）。Gilbert E.Metcalf（）则明确觉得逆流征税（即在生产流程的最前端征税）行政成本较低，理由是上游的能源生产商数量远少于下游的能源消费者，同步征税具有行政上的规模经济性。二、最优碳税与税率的设计（一）最优碳税的情境税率设计的目的是实现最优碳税，但最优的原则有所不同。大多数初期文献中，最优碳税是为了保证在特定期间前二氧化碳排放能控制在一定数量（如Manne，Richel1991；WalleyWigle1991），但这种设计仅仅基于碳排放的数量，反映出当时理论界还无法对全球气候变暖所导致的损害进行成本估计。随后这样的估计变得可行（Nordhaus，1991；Fankhauser，1993，1994），设计碳税的原则就成为以某种措施衡量的社会福利最大化（Nordhaus1992；Peck，Tiesberg1991;Maddison1994）。（Alistair Ulph和David Ulph，1994）事实上，环境损害的限度取决于二氧化碳的数量而非价值，因此有效地设计碳税应当是单位税而非从价税（Lawrence H.Goulder，1992）。在最优环境 (the first-best settings)中，最优的庇古税应与每一单位化石能源排放的二氧化碳成比例（James M.Poterba，1993），因此碳税与化石燃烧中产生的二氧化碳排放数量成比例。实际执行过程中，由于二氧化碳排放与化石能源碳含量之间存在稳定的比率关系，因此给定某种化石能源，可以根据其碳含量设计税率。煤、石油和天然气提供单位能量产生的碳排放并不相似，因此针对不同的化石能源应当设计不同的边际税率，针对煤的碳税税率应当最高，另一方面是石油，天然气最低，这样与相应的碳密度相适应。在最优环境下，为了满足一种具体的碳削减目的，税率还应反映对不同化石能源的需求价格弹性，以及化石能源与非化石能源之间的交叉需求价格弹性（Bernard P.Herber和Jose T.Raga，1995）。（二）实现最优碳税的途径碳税税率的设计从具体的碳税税率来看，最优碳税等于一吨碳排放导致的净外部性的贴现值加上减排的边际成本，这就意味着碳税最后体现了环境成本与治理成本之和。这种措施较好地将碳排放的外部成本纳入到了市场框架之中，但是存在很大的不拟定性，不拟定性的一种来源是考虑政策的成本与收益前提下选择合适的时间与风险的贴现值。Cline（1992）觉得当在一种相称长的时间轴上进行分析时，减少温室气体排放的政策在较低的贴现率下更有吸引力。但是对于最合适的贴现率并没有一致的意见。不拟定性的另一种来源是估计温室气体的经济影响。Nordhaus（1991）和Cline（1992）对美国受到全球变暖的影响估计体现了其复杂性，损失估计的敏感性又进一步加剧了这个问题（James M.Poterba，1993）。因此，James M.Poterba（1993）提出考虑到政策成本的明显不拟定性，直接采用品有高税率的碳税会承当严重的政策风险，制定碳税政策必须十分谨慎。她觉得可以先设计较低的税收，观测其对于经济活动的影响，并完善相应征税机制，再进一步调节税率。Plourde（1972），Dasgupta（1982），van der Ploeg，Withaven（1991），Ko，Sandler（1990）从二氧化碳的存量角度也提出类似的结论，她们觉得由于全球变暖带来的损害不仅与二氧化碳增量有关，也与大气中的存量有关，因此如果二氧化碳存量低于它的稳定水平，碳税税率应当随着时间提高(Alistair Ulph和David Ulph,1994）。也有学者从不同的角度提出了异议。Alistair Ulph和David Ulph（1994）觉得碳税税率也许是一种错误的关注对象。她们提出，从有关有限能源的文献中（如Dasgupta，Heal，1979）可以懂得一定的针对有限资源(无成本生产)的税对于资源的减少没有任何影响，而化石能源是有限能源，因此无论税率多高，二氧化碳排放也不受影响。因此重要的是税的时间途径而非它的税率，针对前面零开采成本的特别例子，需要一种下降的从价税来减缓资源的减少，进而放慢二氧化碳排放的积累。同步考虑资源有限性和存量外部性两个因素，Sinclair（1992）觉得在稳定状态，从价的碳税税率应当随着时间而减少。但Alistair Ulph和David Ulph觉得这个结论只是在某些特别状况下成立，碳税税率在起初污染存量较小的状况下应当上升，然后在资源走向枯竭时逐渐下降。并且Ulph等（1990）运用一种更广泛的模型发现同样的结论，固然这些结论还均有待于完善。因此，在两个因素互相作用的状况下，不存在一般性的有关碳税税率运动方向的假设，考虑碳税的水平与考虑碳税的时间构造同样重要，还需要同步把握外部性的存量特性与化石能源的有限性（Alistair Ulph和David Ulph，1994）。在碳税设计问题上也有学者另辟蹊径，Gilbert E.Metcalf（）提出一种混合了碳税与限额交易体系的设计自动响应排放量碳税（Responsive Emissions Autonomous Carbon Tax）。具体来说，一方面在可控期的第一年设定初始税率和税率增长率；另一方面设定可控期二氧化碳排放累积的基准目的和相应的考察期；如果累积排放在给定期间段里超过目的，则提高税率的增长率，以引导累积排放实现目的。这样一种混合的碳税可以避免短期的价格波动同步保证明现长期的减排目的。 Gilbert E.Metcalf觉得政策的目的需要合适平衡，在环境政策中具有竞争性的目的重要就是价格拟定性和排放拟定性。混合碳税系统可以实现价格与排放拟定性之间的合适平衡，并且由此具有行政上及政治上的优势。三、碳税的有关制度安排及国际碳税问题（一）碳税的有关利益协调抱负状态下，如果现存的化石能源税根据庇古与拉姆齐原则设计，但忽视了化石能源影响全球气候所导致的外部性，碳税可以直接加在现行的税上。但是James M.Poterba（1993）提出虽然大多数发达国家已经对化石能源进行征税，但是诸多现存的税种重要出于收入的需要而不是纠正外部性。因此碳税与现存能源税的协调存在隐含的问题。一种更重要的问题是解决碳税也许具有的负面的分派效应。大多数发达国家有一系列的辅助政策可以削弱这种负面影响，例如，诸多转移项目将价格变化指数化，转移接受者因此在一定限度上免于受到碳税引起的价格变化影响。也可以考虑有目的的转移，如提高政府针对低收入群体的项目水平；在“双重红利假说”成立的状况下，可以通过用碳税收入补贴以减少扭曲性税种，如修改所得税税率，向低收入家庭重新分派购买力，从而增长整体福利（James M.Poterba，1993）。（二）国际碳税的研究碳税的设计和制度安排能否在国际上实行也是检查碳税制度合理与否的一种原则。二氧化碳的排放是一种国际问题，因此也应当具有国际通行的原则。国外有众多学者研究了国际碳税的问题，例如国际碳税的优势与实行的困难等问题。在开放经济中单边碳税存在困难。在碳税的征收途径中，为了同步保证环境效益和公平竞争，针对波及进出口的化石能源以及化石能源密集商品，征收碳税需要结合碳税、关税与补贴，这存在相称困难；并且单边碳税税率存在不协调。这不仅影响到国际竞争，并且不能有效克制外部性的产生（Lawrence H.Goulder，1992）。而实践中，这样的出口退税与有关的条款在某些北欧国家的碳税政策中实行过，成果导致参与出口贸易的大公司失去了减排的动力。如果碳税在全世界以统一的税率履行，即采用多边碳税政策，对于给定产业的单位成本的影响在世界范畴内的分派也会是一致的，这样对国际竞争的影响也相对较小。如果多边碳税政策可以使二氧化碳排放减少的边际成本在全球范畴内相等，则全球减排的成本可以最小化，多边政策就是有效率的（James M.Poterba，1993）。但是全球统一的碳税税率在执行中存在问题。K Matsumoto和T Fukuda（）觉得尽管全球性的统一碳税税率可以经济有效地减少二氧化碳排放，但它给发展中国家带来沉重的经济承当。并且这样的政策也许由于违背了“共同但有区别的原则”而遭到发展中国家的反对，因而不大也许成功实行。她们提出设计全球性不同碳税税率，并对上游产业征税。运用一般均衡模型，她们得出的结论是虽然全球碳税税率不同减少的二氧化碳排放不不小于全球统一的碳税税率，但对发展中国家形成了积极的GDP效应。考虑到全球减排的重要性以及减轻发展中国家的承当，全球性不同碳税税率具有更好的经济公平和政策有效性。另一种潜在的问题来自于多边碳税政策存在的收益分派障碍。多边碳税政策中得到的净收益在国家间的分派很不平均，有必要动用大规模的国际财政转移，但Schelling（1992）指出，很少有发达国家乐意放弃对于如此巨大的收入的控制，让给国际性组织（James M.Poterba，1993）。虽然保证了国际转移，个别国家会有鼓励回绝加入国际协定并搭便车。虽然所有的国家都从制定碳税的多边行动中受益，某个国家也许在搭便车的状况下会更好，如某些小国家，她们的二氧化碳排放量原本就相对较小，因此减排鼓励并不大（Lawrence H.Goulder，1992）。 为了实既有效率的国际碳税制度，尚有必要对已存在的化石能源税与补贴进行国家内的调节（Bernard P.Herber and Jose T.Raga，1995）。但是，与发达国家相比，欠发达国家现行的针对化石能源的税制方面存在差别。尽管大多数工业化国家对这些能源征税，许多欠发达国家目前对这些化石能源的直接消费以及通过电力的间接消费是进行补贴的。欠发达国家化石能源补贴的政治经济因素构成了减少温室气体排放的有效全球行动的重要障碍。克服这个问题，一种有效的措施是从发达国家向发展中国家进行资源转移，明确的针对发展中国家政策改革中的失败者进行补贴。但是构建这样一种转移体制同样要面对前面所提到的国际行动协调的困境（James M.Poterba，1993）。* 本文受到教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“低碳经济若干重大问题研究问题子课题：低碳经济的经济学理论基本、微观机制与碳市场研究”，项目编号为09JZD0020支持。化石能源消费导致的外部成本不仅涉及对于全球气候变化的影响，尚有地区性的空气污染等其她外部性，见Viscusi(1992)中的论述。前者重要与二氧化碳排放和碳税有关，后者则是针对化石能源征收其她税的根据。（Lawrence H.Goulder，1992）私人成本与否不不小于社会成本取决于其她已存在的能源税的范畴以及经济中的其她扭曲限度。（Lawrence H.Goulder，1992） 有关碳税的两难选择问题将在本研究系列之二国外碳税研究的文献综述基于碳税的两难选择及碳税的影响。在设计目的碳税时，要辨别源头碳（original）与半途(absorbed)碳。源头碳是指天然含在化石能源中的碳。半途碳是指直接或间接地在制造某一单位商品过程中使用的化石能源含的碳。半途碳的燃烧也许在制造过程中发生或是在最后使用中发生。如果碳税根据化石能源的最初碳含量征收，那么对于给定产业的生产成本的影响应取决于制造商品过程中使用的所有碳（源头与半途）。（Lawrence H.Goulder，1992）最优环境即不存在扭曲性税种，但是在次优环境（the second-best settings）中存在扭曲性税种，考虑到“双重红利假说”最优碳税与边际损害的关系也许更加复杂。（James M.Poterba，1993）具体地说，每提供1000公吨的能量，煤排放25.1克碳，石油排放20.3克，天然气排放14.5克。（Bernard P.Herber and Jose T.Raga，1995）如果考虑到化石能源燃烧的所有外部性，针对不同化石能源的抱负的税与只针对相对的二氧化碳产出的简朴分析不同，研究一般觉得煤燃烧导致的负外部性超过了其她化石能源，因此额外的针对煤的税收承当应超过其她能源。（James M.Poterba，1993）参照文献：1 Alistair Ulph and David UlphThe optimal time path of a carbon taxOxford Economic PapersOxford economic papers，October，1994，New Series ,vol.46：8578682 Bernard PHerber and Jose T.RagaAn International carbon tax to combat global warming：an economic and political analysis of the European Union proposal American Journal of Economics and Sociology，July，1995，54(3):257-2673 Christoph Bohringer，Andreas Loschel and Heinz WelschEnvironmental taxation and induced structural change in an open economy：the role of market structureGerman Economic Review，February，9(1)：17404 David PearceThe role of carbon taxes in adjusting to global warmingThe Economic Journal，July，1991，101(407):938-9485 Gilbert EMetcalfCost containment in climate change policy：alternative approaches to mitigation price volatilityUniversity of Virginia Tax Law Review，July，6 William KJaegerCarbon taxation when climate affects productivityLand Economics，78(3)：354-3677 James MPoterbaGlobal warming policy: a public finance perspectiveThe Journal of Economic Perspectives，Fall，1993，7(4)：47-638 K Matsumoto and T FukudaEnvironmental and economic analyses of the carbon tax based on the imputed price using applied general equilibrium model：taxation on the upper industrial sectorsEnvironmental Economics and Policy Studies，8(1)：89-1029 Lawrence HGoulderCarbon tax design and US industry performanceTax Policy and the Economy，1992，Volume6，59-10410 Miles YoungBeautifying the ugly step-sister：designing an effective cap-and-trade program to reduce greenhouse gas emissionsBrigham Young University Law Review，September，Volume ，Number 511 William KJaegerOptimal environmental taxation from societys perspectiveAmerican journal of agricultural economics, 作者简介：王岩，内蒙古大学经济管理学院专家，中国人民大学气候变化与低碳经济研究所研究员。内蒙古010021张建超，中国人民大学经济学院级研究生生。北京 100872