农村基层社会治理环境改革工作考察报告

农村基层社会治理环境改革工作考察报告党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以来，在协调推进“四个全面”战略布局的大背景下，加强和改进社会治理，完成国家治理体系、治理能力的现代化日益成为摆在各级政府面前的一项重大使命。以下是XX为您推荐。 社会治理工作可谓千头万绪，其涉及经济建设、民生改善、治安综治、城乡一体化等国家政治经济生活中的方方面面。其中，农村基层的社会治理无疑是一项重要维度：一方面，这里是新型城镇化和农业现代化一体共建的大舞台，曾经诞生过很多鲜活的经验，另一方面，近来关于城乡差异和所谓“乡村凋敝、衰败”的话题屡屡成为社会热点，引发人们关注和思考。笔者于去年（20xx年）8月到太仓市浮桥镇七丫村驻村工作，见证并全程参与了该村正在开展的社区股份专业合作社股固化试点工作，我认为，在七丫村股权固化工作推进过程中我的一些所见、所闻、所思、所想，对于厘清我国农村基层社会治理现状，并在此基础上提出改革建议或许有所裨益。本文试就这一问题展开论述。一、七丫村股权固化工作推进情况概述股权固化，是指将原村级集体资产，按一定标准将股权份额量化给集体经济组织成员后，股权量化到人、固化到户，以户为单位“生不增，死不减”，不再因家庭成员户籍、人口变化而调整股权。其出发点就在于提高农民收入的同时，加强其与集体经济组织的联系，同时为农民“持股进程”创造条件。笔者所在的七丫村被浮桥镇确定为首批开展股权固化改革试点的三个行政村之一，村两委班子将其作为中心工作予以推进，自20xx年9月至今，大致分如下几个阶段开展工作。第一阶段，宣传动员（20xx年9到10月）：召开两委班子成员会议，统一思想，制定整体工作方案；分片区召开村民代表会议、党代表会议，传达渗透相关文件精神；向推线干部、老党员等通报相关情况。第二阶段，前期准备（20xx年10月到12月底）：聘请苏州天华会计师事务所对村级资产进行清产核资，摸清家底；成立改革领导小组、实施小组，讨论制定改革方案草案和合作和章程；选举确定社员代表；20xx年12月31日，召开合作社成立大会，全体社员代表到会表决并通过了股权固化改革方案和合作社章程。第三阶段，配置股权（20xx年1月到4月）：股权固化改革实施小组成员根据其所掌握的情况，分片区逐户、逐人配置股权，对存疑人员要求其提供户口簿复印件等证明材料。第四阶段，认定签字（20xx年4月开始，预计到6月完成）：以村民小组为单位召开现场认定会，请社员代表对股权配置情况进行认定，随后由社员代表负责联系每户村民签字确认，全部确认完毕后进行公示，公示期满即发放股权证。关于股权配置方案，总的思路是以户籍关系、户口性质为基础，以1983、1998年两次土地确权为核心，以集体经济组织成员资格为依据。二、值得思考的几个问题如前文所述，笔者亲身见证并全程参与了七丫村股权固化改革工作，在完成日常工作之余，也做了一些比较深入的思考，在此，将其归纳为几个有代表性的课题，或许可以折射出我国农村社会治理中面临的普遍性问题。1.群众自治问题。太仓市委市政府印发的关于推进农村社区股份合作社股权固化改革的实施意见（实行）（太委办【20xx】34号）明确指出，“基本原则是坚持村民自治，社区股份合作社重大事项必须由其成员充分讨论，自主决定，发挥村民自治作用，真正做到民办、民管、民收益”。应该说，七丫村很好地坚持了这项原则，本次股权固化改革工作，一个最鲜明的特征就是从始至终坚持了基层民主和群众自治。这主要体现在如下几个方面。第一，正式开展工作前，分片区召集了5次村民代表、党代表会议，传达上级文件精神，讲明股权固化改革内容、目的、意义和预计工作进程等，充分保障群众知情权。参与权；第二，以村民小组为单位选举产生社员代表，组成社员会议，作为新成立的股份专业合作社的最高权力机构，对包括股权固化改革工作在内的重大决策享有最后决定权；第三，召开全体社员代表参加的社员代表大会，经表决通过合作社章程和股权配置方案，同时对方案中争议较大的“二代居民”问题专门票决；第四，股权配置表做好后用一个月左右的时间分批召开认定会，请社员代表对股权配置情况逐户认定；第五，合作社章程规定，对章程内容的修改必须召开社员大会，且修改方案获三分之二以上社员代表赞成方能通过。与此同时，我也感觉到，在农村地区实行群众自治仍有一些亟待解决的难题和困惑，比较突出的表现在群众自治意愿不强，自治能力不高。七丫村由原七丫、和平、日新、仪桥、石孔等5个自然村合并而成，原有村民小组59个，户籍人口近1万人。由于毗邻太仓港，属于港区开发建设带，经历年动迁安置，现存村民小组14个，户籍人口不到2000人，除此之外，都已撤村建居，分散居住在浮桥地区各主要安置小区内。居住相对分散和本身已是城镇居民的事实是群众参与村级事务积极性不高的原因之一，另外的重要原因是普遍缺乏自主决策的能力，对于自身利益诉求习惯于找村干部个别解决，缺乏形成公共意见、通过民主协商途径表达诉求并最终形成妥协的意识。由于这些原因，七丫村股权固化改革过程中的群众自治主要以“间接民主”的方式推进，即群众推选社员代表，由社员代表全权代表推选他的村民行使自治权力，村委会成立的改革领导小组主要与社员代表接触，做出的各项决定和需要传达的信息都由社员代表向群众渗透。这种工作方式的好处是效率较高，同时可以有效控制工作成本，但也存在着信息传达滞后、做出的决策代表性不强等问题。比较明显的是前文提到的“二代居民”问题，经过社员代表大会投票表决，决定对于首次户口申报在本村的二代居民给与配股，其他情况的二代居民不予配股，但实际操作过程中仍不时有村民对此表示异议。2.集体经济组织成员资格认定问题。如前所述，七丫村股权固化改革方案的核心，就是以是否具有集体经济组织成员资格划线，决定是否能够享受股权待遇，实际操作中，如何把握集体经济组织成员资格颇费考量。首先是时间节点问题。确定享受人群，必须先划定一个时间范围，这个时间范围的划定在酝酿时争议很大，最终比较集中的意见是，村民群众对村级经济发展壮大的贡献，应理解为取得集体土地使用权之后，因此决定以1983年浮桥地区农村实行家庭联产承包责任制、1998年第一轮土地确权以及20xx年合作社成立为时间节点。这样，最终通过的改革方案将享受人群的基本范围表述为“配置股权的人员为1983年1月1日起至20xx年12月31日止，户籍在册或者曾经在册的人员”。值得注意的是，考虑到历史上做出的贡献，将以上时间范围内死亡的符合配股条件人员也列入享受范围。根据我国民法通则以及物权法的相关规定，民事权利的主体是自然人和法人，已经去世的人显然不包括在内，因此从法理角度来看，“死人”是不能享有股权的。但考虑到农业经济的发展具有长期性、积累性的特点，又确有必要把历史上为村级经济发展做出过贡献、现已亡故的人员列入农村社区股份合作社的股权享受对象中。因此，是否能够通过理论上的创新，把农村的鲜活实践纳入法理的轨道，值得我们深思。其次是政策依据问题。我国现行的与农村经济社会密切相关的法律如中华人民共和国民法通则、中华人民共和国土地承包法、中华人民共和国村民组织法等都没有对集体经济成员资格的界定做出明确的规定，相关规定散件与各地方政府颁布的地方法规、自治条例以及政策性指导文件中，因此，确定一个具有权威性的统一标准就比较困难。经多方收集资料及分析比对，七丫村股权固化改革实施小组认为，某省高级人民法院做出的司法解释最具有科学性和可操作性，其将集体经济组织成员资格分为取得、保留、丧失、不具有等四种情况，并对每一种情况的具体适用做了明确的规定。在此基础上，形成了七丫村股份合作社股权配置的基本框架。再次是户口性质问题。目前，在户籍改革整体推进的大背景下，包括江苏省在内的很多省市已经取消了农业户口与非农业户口。但在实际操作中，从群众接受程度和确保实质公平的角度出发，仍有必要对这两类不同性质的户口情况予以区分。根据七丫村社区股份合作社章程对股权配置的规定，对于非农业户口人员，曾经为户籍在册的农业户口且在1983年“包产到户”时分到承包地的，给与配股，由村外户口迁入的非农业户口人员不予配股；对于农业户口人员，户籍在册和曾经在册的一律给与配股，但因婚嫁、投靠等原因户籍迁出七丫村的（迁出后仍为农业户口）不予配股，因为这部分人员将在其户口迁入地享受股权。此外，还存在“二代居民”这个特殊人群，即“农转非”后又回迁的人员的子女，他们目前生活在七丫村，但因父母的原因已经是非农业身份，对于这类人员，经社员代表大会票决，以出生后户口首次申报地为依据，申报在七丫村的给与配股，否则不予配股。因征地拆迁搬入社区的人员的户口性质较难把握，七丫村的操作办法是本村的征地农转非人员视为农业户口从而给与配股，由村外迁来的此类人员则暂缓配股，待全镇面上相关政策确定后再做安排。从城乡一体化发展的视野来看，户口性质的统一是大势所趋，但如何在不区分农业、非农业身份的条件下，找到农村动迁安置、土地确权、经济成果分配等工作的利益平衡点，是一个应当深入思考的课题。最后是工作单位问题。根据浮桥镇的统一指导意见及前述司法解释中关于集体经济组织成员资格丧失的规定，国家机关公务员、事业编制人员以及国有企业正式职工不得配置股权。在实际操作中，对上述人员的甄别是一大难题，七丫村的做法是以个人社保信息为突破口鉴别人员身份。对于在机关事业单位工作的人员，主要看其社保性质，缴纳机关事业保险的为编制内人员，不予配股，缴纳企业保险的为聘用人员，给与配股；对于在国有企业工作的人员，判断依据是其社会保险单位缴费主体，缴费主体是所在国企的为正式职工，不予配股，缴费主体是劳务派遣机构的是非正式职工，给与配股。此外，针对企业性质问题，在各级国资委官方网站上下载了其所监管的国有企业名单，分别列出中央企业、江苏省属国企、苏州市属国企、太仓市属国企的企业名单，名单以外的企业则个别判断其企业性质。三、结论七丫村股权固化改革工作的推进情况大致如上。这是一项规模浩大的群众工作，从前期宣传动员到制定改革方案、实施股权认定，反映出七丫村真实的基层社会生态，一定程度上也折射出我国农村社会治理的现状。总体来看，农村社会基本面相好，各类动员管控机制健全，因此改革工作得以顺利推进，同时农民生活得到改善，个体农户与村集体经济组织的联系得到加强。但另一方面，毋庸讳言，农村基层社会治理仍存在一定的问题。仅以本文研究所涉及到的范围而论，比较共性的问题有：1.群众自治的意愿和能力都有待提高，基层民主的形式有待进一步创新；2.撤村并村和动迁安置使农民居住分散，造成管理成本上升，一些原有的管理、联系机制失效；3.集体经济组织成员资格、户籍性质等一些重大全局性问题缺乏法律政策依据，有待进一步理清；4.基层组织人、财、物等资源特别是人力资源不能完全与其所承担的社会服务和治理任务相匹配。以上是笔者从事基层一线工作过程中的一点思考，希望对决策者有所裨益。成文仓促，加之本人水平有限，不当之处，还请读者批评指正。