论我国突发公共事件中政府信息公开制度

论我国突发公共事件中的政府信息公开制度摘 要在我国社会与经济转型时期，经济社会迅猛发展的同时，因新旧体制间存在冲突以及不同价值观念的影响导致社会矛盾愈演愈烈，加之我国地质灾害较多，致使突发公共事件的发生几率不断攀升。恐惧源于未知，突发公共事件后果的危害性使得在事件发生后若没有人及时准确的对事件进行说明，极易导致社会的恐慌，从而不利于事件解决且诱发关于事件的一系列不良后果。近年来，我国在突发公共事件中的政府信息公开方面已经取得了巨大的进展，但由于我国在这一方面起步较晚，经验欠缺，立法方面法律操作性不强，实施方面没有永久性应急性信息发布机构等问题也逐渐显现。在对该制度做了一定研究后笔者认为要完善所存在的问题需要做到：首先，改进和完善相关法律制度，并对其相配套法律进行更新。其次，设置常设应急机构。关键词：突发公共事件；政府信息公开；知情权 Analysis on Government Information Publication in Public EmergencyAbstractDuring the period of our countrys economic and social transition, with the rapid development of the economic society, social contradictions have increasingly arisen from the conflicts between the new and old systems and the influence of different values, combined with a quite number of geological disasters, causing the increasing occurrence probability of public emergencies. People always fear of things unknown. The danger of public emergencies is that if no one has made an accurate explanation to the event in time, the public will fall into panic, which will make it difficult to cope with the problems and even induce a series of negative effects.In recent years, China has made great progress in government information publication in public emergency. However, due to the late start in this field, the lack of experience and the poor operationality in legislation, the problems such as the absence of the permanent agency for emergent information publication have been gradually emerging. On the basis of the analysis of the system, the author has put forward the suggestions in accordance with the relative problems: firstly, to improve and perfect the relevant legal systems and update the supporting laws; secondly, to set up permanent emergency organizations.Key Words: public emergency the government information publication right to know目 录摘 要IAbstractII一 突发公共事件政府信息公开制度基本理论1（一） 突发公共事件的基本概念和特征1（二） 政府信息公开制度相关理论2（三） 突发公共事件与政府信息公开3二 突发公共事件中政府信息公开的进程和规范5（一）我国突发公共事件中的政府信息公开进程5（二）突发公共事件中我国政府信息公开规范6三 我国突发公共事件中政府信息公开制度存在的问题7（一）缺乏完善的法律支持7（二）应急性信息发布机构欠缺7四 我国突发公共事件中的政府信息公开制度的完善9（一）改进和完善相关法律制度9（二）设置常设应急机构10参考文献11一 突发公共事件政府信息公开制度基本理论突发公共事件的解决需要政府参与，政府信息的公开在事件处理中意义重大。对突发公共事件的准确定位有利于提高政府信息公开的有效性。突发公共事件所具有的特征使得政府信息的公开是必要的。（一） 突发公共事件的基本概念和特征1.突发公共事件关于我国突发公共事件的概念，根据突发事件应对法相关条文可将其概括为：突然发生且对现有秩序造成严重冲击可能的，需由相关应急措施来平息的事件。具体来说：第一，是突然发生的；第二，事件的后果有造成严重社会危害的可能性；第三，要采取相关的应急措施来解决事件所造成的危害后果。突发公共事件大体上可以划分为：自然灾害，是指由于自然事件为主要原因而引发的生命伤亡或财产损失的事件，如地质灾害中的地震、泥石流，海洋灾害的海啸、赤潮等；事故灾害，是指突然发生违背人们在进行社会生产生活时的意志并造成严重后果的事件，如，矿难；公共卫生事件，是指对公众健康有造成损害的可能性的事件，如，传染病疫情；社会安全事件：包括恐怖袭击，大规模的群众上访等。2.突发公共事件的特征突发公共事件所涉及的类型众多且不同类型的事件都有其自身的特征，但掌握好这些特征中的共性，有利于我们对其进行深入的研究，归纳起来，突发公共事件的主要特征有以下几方面：(1) 突发性、高度的不确定性。突发事件是事物内在的矛盾由量变到质变的飞跃过程，是通过一定的契机诱发的，而这个契机是偶发的宁资利:政府应急管理理论与实务一突发事件应对法学习辅导讲座M,湖南人民出版社，2009年版。事件突然发生，虽有一个量变的过程，但事物瞬息万变，导致了其不论是在发生状态还是在事态变化上都有较强的不确定性。事件的发生一般都不可以预见，譬如：“昆明火车站暴恐案”，暴徒在人们对周围环境没有任何防备的情况下突然冲到火车站施行犯罪行为；舟曲泥石流，突然的强降雨诱发了灾害的发生。这些事件的发生一般来说都难以预测，让人猝不及防。虽然有的突发公共事件在发生前会显现出些许的征兆，不过这也只是一种可能性，且这些征兆一般极为隐蔽，让人不容易察觉到。 (2)对社会冲击的严重性。突发公共事件的发生在多数情况下都会让人们感到猝不及防，由于事前没做准备这在很大程度上增加了事件后果的严重性，加之事件波及范围较大，在威胁到人们安全和财产安全的同时会给个人或社会心理造成一定的负担，从而很大程度上扰乱了人们的正常生活秩序和社会秩序。(3)社会性。突发事件所波及到的对象的广泛性使其得到更多人的关注，昆明火车站暴恐案中，虽遇害的对象只是社会成员中的小部分，但在事件发生后却得到了全国人民的关注，人们在关注事件本身进展的同时也担心自己的生活环境是否会受到威胁，事件的发生甚至在事隔很久后都会让人们惶惶不安。（二） 政府信息公开制度相关理论1政府信息政府信息由三个要素构成：其一，制作主体是行政机关；其二，在履行职责过程中制作或获取；其三，该信息经过一定形式记录或保存。政府信息虽是信息的一种，但其是一种特殊的信息，这种特殊性体现为社会上的信息绝大多数都由政府所掌控且其具有一定的指导性，如果该信息宣传不当会造成一系列不良后果，所以制作政府信息要注意采集合法，来源准确。2.政府信息公开制度政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度刘恒等著：政府信息公开制度M，中国社会科学出版社，2004 年版。其包括政务公开和信息公开。其中，信息公开是指行政机关公开其所掌握的信息。政务公开是指行政机关公开其工作内容。政府信息公开的途经有主动公开和依申请公开，主动公开是指法律法规中要求公开的内容，譬如需要公众广泛知晓的事件，涉及公众切身利益的情形等。依申请公开是指公众因自身的需要而向相关部门申请。政府信息公开是对公众知情权的尊重，也是公众了解和监督政府行为的途经。3.政府信息公开的理论基础（1）知情权。知情权这一概念源于美国，且在美国最先被法律所界定。其在被法律界定之前是一种任何人都拥有且不可剥夺的自然权利。所谓知情权，也称之为信息权或了解权，在我国法律上将其定义为人们知晓或了解官方或非官方信息的自由与权力。官方信息，也就是狭义的知情权，即社会上的信息绝大部分是在政府掌控中的，政府有义务将除了法律规定不予公开以外的信息及时准确的公开，这是一种不平等主体之间的公开。非官方信息，是平等主体之间公开的，随着人们权力意识的不断提高，对知情权的需求从这只是一种权力扩展到了我需要知道这件事，知情权的外延也随之不断被扩大。笔者在本文中主要讲到的知情权是了解和知道官方信息方面，也就是说公众的知情权是以政府信息公开制度为基础来实现的。（2）危机沟通。危机沟通是指在突发事件中，政府和公众通过有效的沟通与交流从而解决或抑制事态的发展张娟：从512地震分析我国突发事件中的政府信息公开D，电子科技大学，2007。也就是说，一方面政府将其在事件中所掌握的资料向公众公开，另一方面公众将其对该公开信息对政府进行考核和评议。其中，信息的交换是沟通和交流的主要内容。在突发事件下，政府应当将其所掌握的信息及时准确的向公众公开不仅能抑制谣言的产生避免造成再次伤害，还能在安抚公众的情绪的同时使公众积极配合政府的危机应对措施。若没有危机沟通，很有可能在原来事件的危害性上雪上加霜从而导致更严重的后果。（3）人民主权论。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和方式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事物。”中华人民共和国宪法M，北京法律出版社，2006版其中，明确了主权在民，要想实现真正的人民当家作主，人民对于政府信息的了解是一个大前提，只有政府信息公开才能让人民更好的参政议政。（三） 突发公共事件与政府信息公开1.突发公共事件中政府信息公开的必要性面对突发事件，人身及财产损失、无助恐惧、谣言四起等等不良因素往往会充斥在人们身边，要恢复到原有的正常生活秩序，掌握着80%以上信息的政府在信息公开中起着至关重要的作用岳燕：从近期重大事件报道谈新闻的客观真实J，新闻三昧，2008（7）：（1）有效预测和预防事件。其是事件管理的首要环节。突发公共事件的预见往往需要庞杂的知识体系，要做到这些，政府在信息的获取与掌握方面较之其他个人或社会团体占有绝对性优势。信息的公开能让人们在事件发生前无论是心理还是事件应对方面都做好一定的准备，从而在事件真正发生时能够做到从容不迫，将损失降到最低。（2）有助于事件应急决策的分析。突发公共事件的平息需要良好的处理机制。政府信息的公开一方面有助于政府在事件应对中处于主动地位，另一方面能够引导公众参与到事件的管理中来，从而使得事件在应对上能吸取各方面的意见与建议从而将决策达到最优化。（3）防止谣言产生，维护社会稳定。在事件发生后信息若得不到及时传播很可能导致谣言产生，不利于社会稳定。“一个有效的传播不仅能减轻危机，还能给组织带来比危机之前更好的声誉。”廖为建，李莉：美国现代危机传播研究及其借鉴意义N，载广州大学生报（社会科学版），2004（8）对事件相关信息的公开透明一方面能让真相公之于众，起到稳定人心从而对社会稳定打下基础，另一方面，使政府能够接受人们的监督，从而增加了政府的公信力。（4）提高事件管理效率。政府对事件相关信息的公开除了能起到以上所述的有助于事件应急决策的分析外，还在让公众在知晓事件相关的对策的同时主动配合。使在应对突发公共事件上能提高效率。2. 突发公共事件中的政府信息公开的准则突发公共事件所具有不利于社会稳定的种种因素使得在事件中政府信息公开较之于普通的政府信息公开更需条遵循以下准则：(1)及时性。突发公共事件结果的危害性对社会的安定存在着一定的威胁。一方面，受害人及其家属及时了解事件相关信息能在很大程度上稳定住他们的情绪。另一方面，信息的及时公开能让公众更好更快的了解事件的相关情况从而避免谣言的出现所带来的一系列的不良后果。(2)主动性。政府在事件发生后对事件的进展及治理等相关信息的获取都具有得天独厚的优势。主动公开信息在保障公众知情权的同时也能带动公众更好更快的参与到事件的解决之中，从而维护社会的和谐安定。(3)准确性。突发事件所涉及对象的广泛及其结果的危害性使得政府在公开信息时要尽可能做到全面充分。信息公开的不准确对公众而言损害了知情权；对政府而言，降低了政府在人们心中的信誉；对社会而言，极易造成谣言的产生进而对社会的安定造成威胁。所发布关于事件的信息都需要在得到证实的情况下再发布，无论好坏方面都不应该被掩饰，另外，对于政府还没有完全掌握的信息也应该向公众坦诚说明。(4)权威性。政府在发布所掌握的信息时不仅所发布的信息需要具有权威性，其发布机构亦应有权威性。发布时应当注意发布信息由特定的人员或机关发布以避免人多口杂局面的发生。(5)引导性。事件中政府及其相关工作部门对危机的解决有起着重要作用，但公众在化解危机中的作用也不容小觑。政府在发布信息时正确的引导能为社会公众在应对事件方面提供可靠的信息支持，减少恐慌情绪，在社会中形成统一应对问题的方法。二 突发公共事件中政府信息公开的进程和规范（一）我国突发公共事件中的政府信息公开进程1. 新中国成立十一届三中全会前新中国成立后，虽在1954年的宪法中明确了民主，但是对于政府信息公开这一方面由于我国的国情和当时政治上处于孤立的状态，出于稳定社会等多方面的考虑使得我国做不到全面彻底的政府信息公开。所以，在这一期间，我国的政府信息公开主要以保密为主，极少公开。当时的政府信息公开，大多是片面的，且多为积极的正面报道，往往没有提及人们所真正关心的事件本身造成损害的报道。加之当时文革期间左倾思想的影响，政府信息公开几乎都是在为政治宣传。唐山大地震可作为我们了解那个时代下我国政府信息公开制度的一个突破口，在唐山大地震发生后，由于当时通讯欠发达等因素的限制政府并未在第一时间内公开事件，没有体现出及时性。在公开后，报道提及最多的是关于如何救灾及各种政治话语，几乎没有报道事件本身所造成的灾害后果。2.三中全会后2003年这一时期，正值我国改革开放阶段。经济发展的同时信息交流也变得频繁，加之十三届三中全会正式启动了政务公开以及在其后产生了一系列关于加大政府信息公开制度的法理基础，政府信息公开制度较之从前更加完善。这些进展主要包括：及时性，科技的发展使需要公开的内容得到快速传播；多样化，由传统的纸质报道变为更加丰富多彩的信息化报道。政府信息公开变得越来越广泛的同时，突发事件的公开仍然具有局限性，突发事件的公开需要向国务院领导申请，公开的渠道、内容也都由特定的单位报道和发布。32003年至今这一时期的政府信息公开制得到了飞速的发展，取得这一成果的契机是非典病毒刚爆发时相关部门采取的隐瞒措施使得疫情加重，从而引起了社会的强烈反响并在一定程度上质疑政府“垄断”信息公开存在的弊端。与此同时，人们要求政府在信息公开方面大力度。在这之后，国家出台了一系列相关的法律，且在其中明确规定了要求政府在突发事件中进行政府信息公开。在2014年的加强政府网站内容建设意见中，对信息的公开做出了更高要求。这其中主要涉及到在事件发生后政府要及时采取多种方式、多种渠道公开信息。政府要与媒体合作增加政府信息影响力。对公开的信息一方面要做到利于公众理解另一方面要与公众进行互动。另外，其中还涉及到了相关责任人问责制。（二）突发公共事件中我国政府信息公开规范1、突发公共事件中政府信息公开的法律保障完善仔细分析建国后我国政府信息公开制度之所以得不到全面发展的原因，不难发现这与当时我国对其并没有相对完善的法律制度有关。突发事件应对法是我国第一部应对突发公共事件的法律，在其中明确指出了在突发公共事件中需要政府信息公开。在该法律出台之后，各地方政府也先后据此制定出了一系列相关的法律法规。这些法律法规的出现进一步为事件中的信息的公开提供了保障。2、政府信息公开的辅助机制相应完善随着突发事件中政府信息公开制度的不断完善，信息公开的辅助机制也取得了实质性的进展。首先，信息预警机制初步建立。其是在党的十六届四中全会中提出，在国家突发公共事件总体应急预案中正式被确定的。突发事件发生的突然性和高度的不确定性使得人们在事件发生前对事件的发生方面一概不知，这就极容易在事件发生后由于事前缺少相应准备而使人们陷入慌乱。信息预警机制的建立，能在一定程度上告知大众事件发生的可能性或事件将会造成的后果，这有助于预防事件的发生或是在事后遏制事件造成的不利影响；其次，问责制的确立。突发事件后果的危害性及其波及范围较广使得事件在发生后对当事人或社会大众都要有人负责，否则将会导致结果危害性的增加。根据政府的职能使得其在事件发生后要和有关部门一起在第一时间内对事件负责。问责制的确立在很大程度上加强了公众的知情权，从而保障了事件在发生之后能够更快更好的解决，将事件造成的损失降到最低；当然，以上两项辅助机制的完善需要有实践操作才能将它们更好地与实际相连接。经过数年来的努力，政府及其相关部门在应对突发事件方面有了一系列的规范操作流程。较之从前，突发事件在发生后，政府及其相关部门在积极抢险救灾的同时做到及时向上级汇报真实情况，且在事件发生后及时向公众公开事件处理的过程及结果，接受公众的反馈，从而在处理事件上得到极大的进步。三 我国突发公共事件中政府信息公开制度存在的问题当下，我国在突发公共事件中政府信息公开虽已取得了巨大的进步与发展，但正如世界上是没有完美的事物存在的，该制度的存在必然会有一些缺陷，概括言之，主要包括以下几方面：（一）缺乏完善的法律支持1.立法可操作性不强我国并没有专门适用突发事件中政府信息公开这一方面的具体法律，该方面属于分散立法陈潇：我国突发事件中政府信息公开探究J，载重庆行政(公共论坛)，2013（4）。虽然其在多部法律中虽均有提及，但由于立法角度的不同难免会使得一些矛盾浮出。其存在的不足表现在：规定的内容一般较为笼统，并没有将其细化；规定详略不一。政府信息公开条例和突发事件应对法中对于政府需要公布哪些信息做出了详细的规定。而保密法、防震减灾法等法中则对此没有明确的规定，影响了操作性；规定的范围较为模糊 。事件过程中关于应对情况具体包含哪些内容规定的不是特别清楚；没有明确不予公开的范围。由于规定过于宏观，导致了在实际操作中公开的范围、主体、内容等等得不到有效的保障，且因为规定太过宏观给了相关机关太多自由衡量的余地，这极不利于突发事件中政府信息公开的彻底实现；除此之外，其相关的法律一般位阶较低，由于在具体实施过程中往往比保密法、档案法等法律而言位阶低，若在这其中出现了冲突，极易在实际操作中导致政府及其相关部门以此为借口不公开信息。2.现有配套法律相对滞后在依法治国这一大背景下，公众知情权的权利意识不断扩大，人们对知情权的认知从一开始的这只是一种权力到我需要知道这件事。人们权利意识的扩大使得信息公开的需求不断被提高，而在这个过程中，由于一些旧法不能满足时代的需求而在使用方面有所争议，甚至阻碍了信息公开前进的步伐。譬如，政府信息公开条例十四条中规定的政府信息的公开需要经保密法等法来审查，但其相关的配套法律产生的时间较早，有一定的滞后性，且该法中一来对“国家秘密”的界定并不是很清楚，二来定密权机关多，这些种种不足都阻碍了突发事件中政府信息的公开。（二）应急性信息发布机构欠缺从近年来我国应对突发事件来看，并没有关于其应对的常设机构。在事件发生后，从事件的级别和类型出发，一般是由相应级别政府及其主管部门针对事件紧急成立指挥部，负责信息的公开。这种指挥部是临时的，在事件处理完毕后即被撤销，虽然它有组成方式灵活、运行成本低等优点，但仍存在着不足：其一，有碍于经验的积累。指挥部往往由多个部门组成，在事件得到解决后机构被撤销，关于事件成功解决和信息公开过程中所取得的经验和不足等各种资料会被带到不同的部门，资料难以全面的保存也就不能将其作为经验教训为以后的临时机构借鉴，从而无法形成规范；其二，指挥部人员的组成中并非都是专业处理突发事件的，其在处理事件时由于缺乏相关知识或相关经验难免会出现一些错误，也就极容易在信息公开时出现纰漏。其三，由于是多个部门组成的临时机构，极易在各部门间出现权限不清，在信息公开时若涉及到利益等方面会导致相互推诿不发布或者多方发布导致信息不统一。四 我国突发公共事件中的政府信息公开制度的完善从近年来我国在处理突发公共事件中可以看出，政府将事件相关信息公开方面还存在着些许不足，此部分笔者将针对所存在问题的解决提出几点建议：首先，改进和完善相关法律制度，并对其相配套法律进行更新。其次，设置常设应急机构。（一）改进和完善相关法律制度事实证明，在突发公共事件中政府信息公开的更彻底，需要相关完善的法律支持。法律作为一种特殊的行为规范为其提供了充分保障，由此，完善相关的法律制度显得格外重要。1.提高条例可操作性建议明确信息公开范围。我国现行的法律对信息公开与禁止的界定是较为模糊的，要增强立法的可操作性必须将这个界定区分清。对于不可公开的信息要在最大程度上将其详细的罗列出来。对公开模棱两可的信息采取对比的方法决定其公开与否。这点上我国的贵州省做的也比较好，贵州在全国最先开始对试点单位进行非公开信息目录管理，明确列出28条非公开信息清单，不在清单之内的都要及时、准确的进行公开。这使信息公开的数量增长了很多黄祖祥：贵州信息公开改革:创新方式、扩大参与、增强实效N，法制生活报，法制生活报,2016（2）。将禁止公开的政府信息详细的罗列出来有利于在实际中操作性的提高。建议制定政府信息公开法。我国虽颁发了条例，但从法的位阶上来说，条例较之于同样包含着政府信息公开的保密法、防震减灾法而言位阶较低。若其在实施过程中与之相配套的法律发生冲突，往往会被位阶较高的法律所取缔孟户：政治社会化视角下的政府信息公开制度研究D，南京师范大学，2013年。由此，该条例在政府信息公开化这一过程中并非是长久之计，总结之前立法经验的基础上变条例为法，这样就加强了该法的权威性，可以在遇到相关情况时自由选用所适用的法律。2.对配套法律进行更新从保密法上来说，条例的作用是保护知情权，而保密法是限制知情权的。两者看似对立，实则相辅相成。后者若不跟随时代的发展而加以变化，会导致行政机关以“涉及国家秘密”这一概念为由阻碍公民知情权。对保密法的更新中首先，对其完善应按政府信息公开为准则，因为其存在并不只是为限制人们的知情权，而是界定除了这些秘密外人们都享有知情权。其次，对密级的确定严格规定由省级及以上部门做决定，这样就可以避免一些工作部门在应对突发事件时以涉及秘密为由是信息得不到全面公开；再次，对定密权的机关加以限制，否则定密权机关过多易导致定密过于普遍不利于信息的公开。（二）设置常设应急机构为了更好更快的处理突发事件，除了拥有相关完善的法律保障这个前提之外，事件需要有机构将其完美解决。我国处理突发事件的处理机构是临时性的，其不足方面在上文中已经叙述过，所以，应对突发公共事件需要设置一个专门的常设机构。应急机关的设立一方面对应对事件的决策提供了信息的支持，另一方面保障了有关事件信息的公开。应急机构的设立时必要的，以俄罗斯为例，紧急情况部是俄应急机构的核心，其对突发事件能做出迅速的反应。较之于在紧急情况部建立之前发生的亚美尼亚大地震，在库页岛地震这一事件中，紧急情况部在事前预测到的证发生的可能性且在事件发生前一直做着方正减灾的准备工作，在地震发生后由于之前便做好的准备和所积累的经验，救援工作十分顺利。鉴于此，我国也应设立一个中央及省级政府常设的统一的突发事件应急机制应松年：突发公共事件应急处理法律制度研究M，北京，国家行政学院出版社，2004年版。这样，不仅会提高事件的应急效果，更能将政府信息更好的向人们公开。政府信息公开是突发事件应对中的重要组成部分。事件发生后，若政府不及时准确的将信息公开，一方面，是对公众知情权的不尊重，有损政府的权威性。另一方面，各种小道消息极易催生出有关事件的一系列不良后果，不利于社会的和谐稳定。相反，若对事件相关信息做到及时准确的公布，能保证政府在事件处理中的主导地位的同时又能做到维护社会的稳定。 对于突发公共事件的，有网友这么说：“不是事件突然多了，而是你知道的多了”，由此可见近年来我国在这一方面取得的发展是令人瞩目的。然而，在实践中，由于我国在这方面的起步较晚且正值我国社会经济h迅速的发展的时期，该制度的缺陷也随之浮现，面对缺陷我们不应当去回避，而是积极去应对它。我相信，突发公共事件中的政府信息公开制度在不远的将来定会更加完善。参考文献