解读-北改土地利用有关政策

关于“北改”有关土地政策的简要解读为加快推进北改进程，市政府办公厅近日下发关于进一步推进北城改造有关政策的意见（以下简称意见），确立了北改政策的基本原则及适用范围，并对规划管理、土地利用、项目开发、房屋征收、财政税收等提出了一系列要求。随后，市国土局制定了成都市北城改造土地利用实施细则（试行）（以下简称细则），对北改土地利用政策予以了全面细化，具有更强的操作性和指导意义。下面拟结合上述文件及我市的实际情况，对北改土地利用的相关政策特点做如下简要分析解读，供大家参考。 一、政策适用：符合区域范围，且项目经市北改办确认按照意见规定，北改政策适用于我市211平方公里的“四轴四片”，包括金牛区、成华区所辖部分行政区域；涉及新都区范围的，由新都区政府参照执行。对此，细则进一步对“适用土地政策的项目”予以了界定，即“已被列入北改计划，并经市北改办出具了确认函”的旧城改造项目。关于北改项目的确认，市北改办发布关于确认北城改造项目的通知，制定了北改项目确认工作的审查流程，有关单位须严格执行（可详见该通知，此处不赘）。二、办理用地手续：须事先出具“改造项目确认函”根据细则，北改项目被确认后，项目所在地的区政府应制定详细的改造方案，并根据方案与改造业主签订改造协议，同时根据改造方案及改造协议向市国土局出具“改造项目确认函”，方可执行北改土地政策，办理项目用地手续。律师观点：针对北改土地政策的适用，我市从地域范围、项目认定、前置确认程序等方面对各参与主体提出了要求，有利于北改工作的规范、有序、系统推进，维护各方利益。三、供地方式灵活，并有较大突破（一）商住混合用地，商业比例达40%，方可采取挂牌出让。根据北改相关土地政策，城市规划为住宅兼容商业用地，兼容商业的比例不小于40%，且在确认函中确定为需安置原地返迁居民的，可由区政府提出，经市国土局报省国土厅备案后采用挂牌方式出让。律师观点：对于商品住宅和商业等经营性用地的出让，招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定作出了“应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”的原则性规定。对于商住混合用地出让方式的选择，通常取决于商业用途建筑面积所占的比重。实践中，如整个宗地中商业用地面积所占比重超过规划建筑总面积的51%，一般可采取挂牌方式。通过对比我们发现，对于挂牌出让商住混合用地的条件，北改显著降低了商业用地面积的比例。实践中，通过挂牌方式出让土地（尤其是具有保障性、公益性等要求的项目用地），通常会对竞买主体（资质、规模、开发经验等）、土地利用条件等方面做出相应的要求和限制。据此我们认为，通过降低商业用地面积的比例要求，可吸引更多具有丰富的住宅开发经验的主体参与投资改造，从而加强民用住宅和基础配套设施的建设力度，提升项目的综合品质，推动实现保障民生的既定目标。（二）结合我市实际，明确可招标出让的常见类型根据北改相关土地政策，经重大产业项目认定标准制定单位认定为重大产业项目的；以及确认函确定的危旧房、特殊地段、重要节点和片区改造项目的用地，可按招标方式出让。律师观点：对于方案招标取得项目用地，国土资源部关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知（以下简称通知）确定了适用条件（之一）即：1、除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件；2、土地用途受严格限制，仅少数单位或个人可能有受让意向。我们注意到，对于招标出让土地，以往的规定仅设定了可以适用的基本原则、标准，并未明确具体情形，且在实践中，据我们所掌握的情况，我市尚没有采取招标方式确定土地利用主体的先例。而此次北改确定的招标获取土地的政策，在坚持“综合目标”、“公益建设条件”原则的基础上，明确将“重大产业项目”、“危旧房”、“特殊地段”、“重要节点和片区改造”等项目用地列入了可以采取招标方式的行列。我们认为，这既符合了北改建设最大民生工程的综合目标，同时又强化了招标出让土地的实践操作性。通过严格限制土地用途、附加其他竞标条件、缩小意向受让人的范围，可有效选择出在民生保障项目建设方面具有较强开发、运营能力的项目开发主体，推动北改目标的实现。（三）通过土地归宗，可获取项目用地根据北改相关土地政策，对于整体改造项目，可由项目所在地区政府通过招标一次性确定整体改造投资方，由投资方与原产权人通过市场方式签订房屋产权转让协议，房管部门办理房屋登记事项。当宗地范围内95%房屋已办理房屋登记事项时，市国土局根据登记情况，按照“地随房走”的原则，将分散的土地证归宗，为投资方办理土地出让和土地变更登记手续。律师观点：国有建设用地使用权的取得方式通常包括划拨和出让，但无论采取何种方式，其共同的特点就是，由土地使用者直接通过市县国土部门获得。而通过对比我们发现，在采取土地归宗的模式下，投资方并未与国土部门建立直接的土地划拨（出让）法律关系，而是直接与原产权人达成产权转让（收购）的民事协议，在按照协议进行拆迁、补偿，并达到相应标准时，可对分散土地证进行归宗，从而间接获取项目用地。在我国现行法律法规及实践中，土地必须以“净地”方式出让，而北改实施过程中势必涉及到大量的危旧房、棚户区的拆迁改造，因此，依法拆迁、合理安置补偿、确保社会稳定就显得尤为重要。按照传统的政府主导的“净地”出让，不仅拆迁时间长，难度大，且因诸多因素不利于引进社会资金的参与。而北改确定的“协议转让”+“土地归宗”模式，有利于引进社会资金积极参与实施整体改造项目；同时，通过市场方式确定拆迁方式、补偿价格等，能够更好、更及时的对原产权人进行补偿，确保社会稳定。值得注意的是，由于通过土地归宗方式获取土地是以项目整体改造为基础，因此在确定投资主体资格、制定实施方案时，政府等相关部门势必会结合改造项目的规模、难度、投资方的开发经验等因素综合考虑。四、利用存量自有土地开发建设，涉及改变土地用途、划拨补办出让等，出让收入按双评估价差的一定比例计收。在利用存量自由土地实施旧城改造的问题上，我市曾于2008年发布关于进一步促进房地产市场平稳健康发展的建议意见要求，如土地登记中涉及到土地用途变更、容积率增加的，出让收入应按双评估价差的一定比例收取，意见于2009年失效。此后，我市仍继续按照成都市国土资源局关于划拨土地补办出让和土地用途改变出让金收取有关问题的通知的规定，如涉及到土地用途改变、容积率增加等事项，土地出让收入应按照评估价差全额征收。为鼓励企业积极参与自由存量土地的改造，此次北改又再次降低出让收入的收取标准。根据规定，当拆迁量达到应拆迁建筑面积的50%，企业即可按照程序申请按新规划条件进行土地变更登记；同时，如登记涉及划拨补办出让、改变土地用途、增加容积率的，土地出让收入将根据拆迁进度实施阶梯式收取，如分别在2012年、2013年、2014年、2015年完成50%的拆迁量，出让收入将依次按照双评估价差的30%、40%、50%、60%收取。我们认为，北改此举，将大大提高五、放宽已出让土地流转利用的条件，鼓励合作开发。根据细则，2014年6月底以前，对出让取得开发用地使用权的企业，可通过土地使用权加名、联建、转让等方式进行合作、联合或并购开发。对于已出让土地，我市2008年发布的关于进一步促进房地产市场平稳健康发展的建议意见明确鼓励房地产开发企业通过项目加名、转让等方式促进项目、存量土地的开发利用，并提供了多项优惠措施。但该意见于09年失效后，已出让土地的流转利用仍继续按照相关法律法规的一般规定执行，如根据房地产管理法等，土地转让应达到一定的投资比例、形成一定的用地条件等。同时，土地使用权加名、联建等也并未被赋予合法性。对此我们认为，此次北改再次对房地产项目联合开发予以了大力支持，为投资企业参与项目改造提供了难得的机遇。结语：通过上述分析我们认为，前述相关文件确定的土地政策，是在充分考虑我市的历史与现状，并结合北城改造的实际情况作出的，将对北改工作的实施发挥积极的推动作用。同时，政策对传统的土地获取方式作出了较大程度的调整和突破，赋予了地方政府及相关部门更大的自主权和执行监督力度，并为社会主体、社会资金的参与提供了更为广阔的空间。对于今后发布的有关北改的各项政策，我们也将随时予以关注，并及时进行有针对性的分析、反馈，为企业决策提供有价值的意见和建议，做好咨询服务。