转变乡镇政府职能秦推动社会主义新农村建设

第27卷第3期Vol .27 , No .3西安社会科学Xi an Social Scienee2009年9月Sep. ,2009100100转变乡镇政府职能推动社会主义新农村建设秦 丛 丛（中共滨州市委党校山东滨州256600）摘 要：乡镇工作是党和政府在农村工作的基石，乡镇职能作用发挥得好坏，直接关系社会主义新农村建设目标的实现。在新农村建设的背景下 ，迫切要求乡 镇政府 转变职 能。为此 本文对 乡镇政 府职能 转变过 程中遇 到的困 境及解决对策进行了探讨。关键词：乡镇政府职能转变；公共服务职能；社会管理职能文章编号:978 - 7 - 80712 - 402 - 3（ 2009） 03 - 098 - 03100100收稿日期:2009 - 07 - 04作者简介:秦丛丛（1980 -）,女，山东滨州人，滨州市委党校助 教，主要研究中 国法学。建设社会主义新农村，是党的十六届五中全会 认真总结历史经验和经济社会发展规律，立足于我 国国情，着眼于加快我 国现代化进程和构建社会主 义和谐社会宏伟目标做出的重大战略决策。乡镇政 府作为农村最基层的政权组织，既是新农村建设的 领导者，也是国家农村政策的最终落实者，其工作如 何，将直接关系到新农村建设目标能否实现。目前 在新农村建设的视野下，尤其是随着中国农村步入 后农业税时代，乡镇政府的职能已经完全不适应形 势发展的需求，必须对其进行重新定位，准确转变其 职能，从而促进新农村建设这一宏伟目标的实现。一、新农村建设中乡镇政府职能定位不久前，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印 发中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构 改革的指导意见，首次将乡镇职能清晰表述为：促 进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改 善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民 主、促进农村和谐。对乡镇政府职能进行了重新定 位，表现在以下几方面。（一）公共服务职能在新农村建设、后农业税时代的背景下，乡镇政 府的职能要从过去的“要钱、要粮”，完成上级政府交 办的任务上，转向为广大农村居民提供公共服务上。 可以说，公共服务职能是当今乡镇政府的核心职能， 它应当按照“信用政府”、“有限政府”、“服务型政府” 的要求为农村社会提供高效的公共服务。1主要体 现在:（1 ）落实党的各项扶农惠农政策，切实维护好 农民的各项合法权益。（2）为农民提供水利灌溉、道 路运输、电力供应、农技推广、病虫害防治等生产性 公共产品。（3）对农村医疗手段、医疗设施进行完善 和提高，建立和落实农村医疗保险制度。（4）建设乡 村各种生活基础设施，建立农村特困户的救助制度 和救助体系，推行农村养老保险制度，建设农村福利 院、敬老院等。（二）社会管理职能对乡村进行社会管理是乡镇政府的一项基本职 能。具体包括：一是要加强社会治安的综合治理，严 厉打击坑农害农的刑事犯罪，积极营造安农的治安 环境。二是要依法铲除坑农的经济犯罪，积极营造富农的发展环境。三三是要严肃惩丿2、治损农的职务犯罪,积貝极营造惠农的政尺S策环境。四是要监督纠正侵农行为,积只极营造护农的法治环境。五是要及时化解涉农矛盾纠纷，积极营造稳农的社会环境。六是要加强生态保护、计划生育、突发公共事件的管理等。（三引导生产发展:的1职台匕 冃匕在后农业税时代弋,乡镇政府不再将发展经济纳入苴/、职能范畴，但为农村居民提供农村经济发展过程中的产前、产中、产后的技术、信息、法律、政策等 方面的服务，加快农业技术的推广应用等增强经济 服务的职能仍应列入乡镇政府职能范畴。为此，乡 镇政府要做好农村经济发展的“弓I导员、服务员和组 织者”，把致富门道明晰到农户，引导农民进行科学 化、市场化的农业生产，促进农产品区域化种植和专 业化生产，促进分散农户的家庭经营和社会化大市 场的对接；要做好结构调整、培植主导产业、发展龙 头企业和促进富余劳动力转移就业；要组织引导农 村劳动力转移和就业等；要通过促进农村专业合作 经济组织的发展，弥补乡镇政府功能性缺位；要通过 跨乡、跨县的合作组织的建立，扩大合作组织的规 模,增强其辐射能力。二 、乡 镇 政 府 职 能 转 变 的 困 境（ 一 ） 乡 镇 政 府 职 能 定 位 错 误 的 困 境只 有 准 确 定 位 乡 镇 政 府 职 能 , 才 能 解 决 乡 镇 政 府职能转变的问题。尽管我国学术界对于政府职能 转变的研究层出不穷,可谓汗牛充栋,但是这些研究 往 往 立 足 于 高 层 级 政 府 的 宏 观 层 面 , 研 究 成 果 高 度 抽象而难以适用于基层政府。因此,理论上认识不 足,导致各乡镇政府的职能定位存在错误,即过度强 化 乡 镇 政 府 的 经 济 职 能 , 弱 化 乡 镇 政 府 的 社 会 管 理 和公共服务职能。强化乡镇政府的经济职能往往会 存 在 以 下弊 端 :（1）乡 镇 政 府 经 济 职 能 的 过 度 会对农村 微 观 经济 主 体 产生“挤 出 效 应”。 市 场 经 济 要求微观 经 济 主体 充 分 发挥 主 观 能 动 性 ,自 主 经 营 、自我发展,而乡镇政府在实施其经济职能的过程中,往往会 利用行政权威对微观经济主体的经营行为横加干 涉 ,甚 至 直 接 代 民 决 策 。（2） 乡 镇 政 府 经 济 职 能 的 扩 张会导致政府机构及其工作人员同步膨胀。据统 计 ,我 国 目 前 有 4 .5 万 个 乡 镇 政 府 , 需 农 民 出 钱 养 活 的 乡 镇 干 部（ 含 教 师） 达 1316 万 人 之 多 , 平 均 68 个农民就得 养 活一个乡镇干部。如果乡镇干部再涉足经济领域 , 农 民 的 负 担 势 必 会 加 大 。（3 ） 我 国 自 上 而下的行政任务型管理和财 政 体 制 上 的分级包干之间的矛盾非常突出,乡镇一级事权大财权小,加上乡镇机构 、人 员 、办公室费用的 恶 性 膨 胀 ,使乡镇财政处于破产的边缘。( 4 ) 乡镇 涉 足 经 济 领域为政府官员提供腐败的温床。（二） 乡 镇政府职能存 在“三 位 ”现象的困境目前,一些乡镇政府主要精力集中 在 抓 经 济 发展上,一定 程 度 上 忽 视了社会管理和公共服务。政府的三位现象, 即 “ 缺 位 ”、“ 越 位 ”、“错 位”的 不 务政 ”业的现象仍然比较普 遍 ,主 要 表 现 为 :一是公共服务职能上 的“缺 位 ”现象。农村公共服务总体上滞后于经济发展,经济与社会发展不相协调,农村公共产品严重短缺,农村社会公益事业发展缺乏稳定的资金来源。表现为农村教育总体上仍然薄弱,农村医疗资源不足,农村卫生防疫体系尚不完 善 ,农 民 需 要 的 公 共 设 施 、市 场 信 息 、科 学 技 术 等方面的服务总体上供给不足, 等 等。二是经济发展职能上的“ 越 位 ”现象。目前,乡镇政府经济职能的转变总体上滞后于市场 化 进 程,做了超越政府职能范围和权限的事。一一些乡镇依然将自己作为市场主体直接参与具体经济活动,不适当地干预微观经济,忙于 办 实 体 、上项目,没有把主要精力集中到为市场主体服务和营造环境上来。 2O政府这只“有形手”与市场这只“无形手” 者间的关系 主 次 颠 倒 , 影 响 了 社 会 经 济 的 持 续 、高 效 发 展 。三 是 社 会 管 理 职 能 上 的“错 位”现 象 。 表 现 为 一 些 乡 镇 政 府 依 法 行 政 水 平 还 不 高 ,该 管 的 事 没 管 好 , 不该管的事越权干预。社会建设与社会发展或滞后 于经济增长,或超越实际承受能力办一些形象工程; 在 乡 村 关 系 上 ,把 村 委 会 当 做 自 己 的 行 政 下 属 或 派 出机构,习惯于传统的行政命令;乡镇政府社会管理 力 量 薄 弱 ,而 村 民 自 治 组 织 及 其 他 社 会 组 织 参 与 社 会管理的作用又没得到应有发挥,在社会管理上存 在 有 利 的 事 争 着 干 ,没 有 利 的 事“看 着 办”, 甚 至 出 现 与民争利的现象。（ 三 ） 乡 镇 政 府 权 责 不 对 等 的 困 境 当前乡镇政府权力很小,责任却很重。这主要 表 现 在,作 为 一 级 政 府 的 乡 镇 负有 乡 村 公 共 建设、社会 秩 序管 理 、服 务 保 民 安 康 、社会 和 谐 稳 定 的责任,而 与 乡镇 一 级 政 府 职 责 对 应 的财 权 、事 权 、行政权,包 括 人事 权 却 很 不 完 整 。 如 财权 方 面 , 工 商 、税收、公 安 等 部 门 都 实 行 了 垂 直 管 理 , 财 权 、财 力 上 收 , 乡 镇 作 为 一 级 政 权 组 织 , 却 在 很 多 方 面 缺 乏 统 筹 本 级 政府收支的基本权力,无法满足其在财力上的相对 独立性,激励约束机制更无从建立。事权方面,重要 经济管理和执法机构上划后,乡镇政府管理社会治 安 、发 展 教 育 事 业 、保 护 生 态 环 境 等 职 权 被 肢 解 , 乡 镇 政 府 的 事 权 内 容 处 在“虚 悬”境 地 。 而 垂 直 管 理 部 门往往越界行事,实行自身职责转嫁,侵蚀乡镇政府 的权限转嫁自身的责任。乡镇政府在行政与人事方 面 的 权 力 同 样 如 此 。 对 此 ,乡 镇 干 部 戏 称 为“上 级 部 门 垂 直 了 ,乡 镇 政 府 捶 弯 了”。 在 这 种 体 制 下 , 乡 镇 政府对本地区各种资源的配置能力和经济社会的管 理能力越来越弱,但当某个方面的工作出现问题时, 上 级 党 委 、政 府 追 究 的 往 往 却 是 乡 镇 的 责 任 。（ 四 ） 在一乡镇份对政府财政困难的困境乡镇领导的调查报告中表明, 有 55 %的人认为乡镇财政有些紧张,运 转 困 难 ,处于勉强维持状态;有 42%的人认为乡镇财政紧张已经无法正常运转,难以为继;只有2%的人认为较好。并且有统计表明,97%的乡镇书记感到财政困难,面临严重的经费缺口,这说明多数乡镇 目 前 根 本没有多少财力用来兴办公益事业、开展公共服务。造成乡镇财政困难的原因是多方面的,但是财政分配体制不顺事权与财权不匹配是造成乡镇财政困难的首位原因。大量事实表明,目前乡镇确实承担了许多与财力不等的事权。不少乡镇领导说,目 前 乡镇是一个典型的无限责任公司。乡镇政府已陷入了无限责任与有限财力的矛盾之中,乡镇财政成 为 政府财政中最弱的一级政府。另一方面的重要原因是规范的财政转移支付制度尚未 建 立 , 再 加 上目 前 各级政府之间的职能划分不很明晰,财政资源在 各 级政府之间的分配明显不合理,这 些 因 素 混 杂 在 一 起 ,最终导致乡镇财政成为最弱的一级财政。( 五 )乡镇政府干部队伍素质不高的困境乡镇政府的职能转变是指乡镇政府由过去的权力型政府向现在的服 务 型 、法 治 型政府转变。这种职能转变必然对乡镇政府工作人员的素质提出了较高的要求。尽管改革 开 放 30 年 来 ,乡镇干部的素质有了较大改善,但 与 新 形 势 下 乡 镇政 府 职能转变的要求相比还难以适应。不少乡镇干部没有接受过正规的大中专教育,法 律 、经 济 、管 理 、农业等方面的专业知识缺乏。同时,乡镇干部长期习惯于行政推动式的工作方式,主 动 为 农 民 服 务 的意 识 还没有宀完全树立。三、乡镇政府职能转变的出路（一)更新政府管理理念,合理定 位 乡镇政府职台匕能转变乡 镇政 府 职能 、合 理 定 位 乡 镇 政 府 职 能 的前 提 是必须 在政 府 管理 理 念 上 有 一 个 根 本 的 创 新 ,通 过 树立新 的理 念 达到 合 理 定 位 乡 镇 政 府 职 能 的 目的,即不断强化乡镇政府的公共管理和公共服务职 能,弱化经济管理职能。首先, 要 树 立 政 府 是 公 共 管 理 者 和 公 共 产品提供者的理念。乡镇政府必须改变直接干预社会经济运行的方式,要面向各种经济成分实行公共管理,集中力量创造 良 好 的 市 场 环 境 , 不 直 接 干 预 各 类正常的生产经营活动,而应不断增加对公共服务的投入,为实现人人享有基本公共服务创造条件。其次, 要 树 立 乡 镇 政 府 是 公 共 服 务 型 政 府的理念。在后农 业 税 时 代 , 迫 切 需 要 乡 镇 政 府 从 农村经济发展的全过程和全方位着眼,以为群众提供指导和服务作为首要的职责。要把主要精力转到加强公共管理和社会服务上来,从干预型越位政府转变为服务型政府 。 把 管 理 寓 于 服 务 之 中 , 建 立 以 公共服务为取向的 政 府 业 绩 评 价 体 系 , 以 实 实 在 在 的服务保证和促进农村经济社会的发展。再次, 要 树 立 有 限 政 府 的 理 念 。 在 社 会 主义市场经济条件下,市场在社会资源的配置中起基础性作用, 而 非 政 府 计 划 。 因 此 , 乡 镇 政 府 的 职 能 应明确定位为“有限 政 府 ”, 即 乡 镇 政 府 职 能 应 该 有 一个合理 的 边 界 , 要 有 所 为 有 所 不 为 。 要 坚 决 破 除“无 限 政 府”的 观 念 , 不 该 管 的 坚 决 不 管 , 该 管 的 一 定 管 好 管 到位,这样,乡镇政府才能把职能真正转变到公共管 理和公共服务上来。( 二 ) 合 理 界 定 各 级 政 府 的 事 权 , 理 顺 乡 镇 政 府 的职责权限凡 是 法 律 、法 规 、规 章 明 确 应 由 乡 镇 政 府 承 担 的 职 能 , 应 赋 予 相 应 的 财 权 、人 权 ; 凡 是 法 律 、法 规 、规 章 明 确 应 由 乡 镇 政 府 配 合 的 职 能 , 要 分 清 主 次 、明 确 相应责任,严格约束上级向乡镇转嫁事权的行为。县以上政府部门设在乡镇的机构应独立承担相应的责 任 , 同 时 赋 予 并 落 实 乡 镇 政 府 相 应的监督权。要按照财权与事权相统一的原则,理顺县乡财政体制,规范县乡财权,增强乡镇财政的自我保障能力;同时调整乡镇财 政 支 出 结 构 , 增 加 公 共 产品和公共服务的支出比重 。 为 充 分 发 挥 乡 镇 政 府 整 体 功 能 , 在 理顺县乡管理体制上,可适当加强乡镇政府的调控能力 , 使 其 成 为 能 够 统 一 组 织 管 理 本 行政区域各项事务 、职 能 相 对 健 全 的 一 级 政 权 组 织 。对具备条件的乡镇,在现行法律允许的条件下,可将一些行政执法和行政监督权通过委托或者授权的方式授予乡镇政府或县乡共 同 行 使 , 以 求 乡 镇 政 府 事 与 权 的 对 等 , 激发乡镇政府的积极性,促进乡镇社会经济和各项社会事业的发 展 , 共 同 形 成 推 进 社 会 主义新农村建设的强大合力。（ 三 ）通过进一步加大财政转移支付力度等措施,增强乡镇政府的财力目前, 我 国 大 部 分 乡 镇 面 临 财 政 困 难 , 要 推 进 乡镇政府职能转变,必须设法增强其财政能力,为乡镇政府职能转变提供资金基础。第一,进一步加大财政转移支付力度。上级政府首先应合理划分乡镇政府的事权, 乡 镇 政 府 自 身 的 财 政 支 出仅限于完成应独立承担的职责。对于不属乡镇政府独立负担的公 共事务,像全国性的或是跨地区性的公共物品供给, 诸 如 防 病 减 灾 、环 境 治 理 、水 利 设 施 、公 共 管 理 服 务 产 品 、社 会 发 展 产 品 等 , 中 央 、省 、市 、县 政 府 必 须 提 供相应的经费和条件,通过专项转移支付的方式给 予财政保障。就目前我国乡镇政府的状况来看,除 了 少 数 发 达 地 区 的 农 村 乡 镇 , 其 他 的 乡 镇 要 靠 自 己 的财力为农村提供良好的公共服务是根本做不到 的,因此,上级政府必须加大财政转移支付的力度。 第 二 , 改 革 完 善 分 税 制 。 按 照“ 财 权 与 事 权 相 对 称” 和“分 级 分 税 ”的 原 则 , 合 理 划 分 五 级 财 政 之 间 的 税 种 、收 入 范 围 和 分 成 , 让 乡 镇 政 府 能 从 税 收 中 享 有 比 较稳定的财力来源。建议适当扩大乡镇政府的税权 和分成比重,加大乡镇政府的财政收入。（ 四 ）改革乡镇政府的问责 体 制 ,建立与之相适应的工作考核机制乡镇政府的职能转向社会管理和公共服务,其考核和评价也应以此为核心目标,而不能把考核的目标放在是否实现上级部门的利益上。要减少一些一 票 否 决”事项,减少悬在乡镇政府头 上 的 “高 压线” ,减少与社会管理和公共服务无关的 达 标 升 级 和检查评比活动 , 切 实 为 乡 镇 政 府 松 绑。让乡镇政府及其工作人员在一种相对宽松的环境下谋划本地区的经济和社会发展。( 五 ) 造 就 高 素 质 的 干 部 队 伍乡镇干部直接面对着农村的广大人民群众,国家政策法规最后都要由他们传达到最基层。因此,必须加快乡镇干部的知识更新,转变其不合时宜的观念, 树 立 为 民 服 务 的 思 想 , 推 动 其 工 作 能 力 的 提高和工作方式的转变。否则,转变政府职能只能是一厢情愿。有些地区推行的如干部外派打工,中西部地区基层干部与沿海地区干部交流锻炼等,对转变干部的思想 观 念 、工 作 作 风 起 到 了 很 明 显 的 效 果 ,因此,这些措施值得借鉴。为了充分发挥乡镇政府在新农村建设中的作用,应立足我国乡镇政府机构改革和社会主义新农村建设的新 形 势 、新 任 务 , 加 快 推 进 乡 镇 政 府 转 变职能 , 以 形 成 行 为 规 范 、精 简 高 效 、公 开 透 明 、廉 洁 高 效 的服务型小而强的乡镇政府,从而促进社会主义新 农村建设宏伟目标的实现。参考 文献 : 1 李平 . 建 设社会 主义 新农村 与乡 镇政府 职能转 变研 究 J . 太 平洋 学报 ,2006( 8) . 2 程同 顺, 李秋 兰. 论乡镇 政府 的职 能错 位 J . 中共长 春市委党校 学报 ,2005( 2) . 3 李文 良 . 中 国 政 府 职 能 转 变 问 题 报 告 M . 中 国 发 展 出 版 社 , 2003 . 4 蔡磊 . 乡 镇政 府职能 转变的 困因 与突破 J . 小康 . 5 肖文 涛, 黄保 成. 我国乡 镇政 府职 能履行 面临的问题 及对策研究 J . 中国行 政管 理 ,2006( 3) . 6 李建 国. 中国 三农问 题的战 略思考 J . 湖南农 业大学 学报 ,2004 ( 5) .( 责 任 编 辑 : 韩 慧 玲)100