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浅谈土地管理中的依法行政与制度创新2007-11-07昆山市国土资源局 庄社明土地管理工作中依法行政与制度创新是一对矛盾的统一体，在实践中如何把握好一个度，使两者有机地统一起来，起到相辅相成互相促进的作用，谈一点肤浅的想法。 一、 土地管理中依法行政与制度创新的基本原则创新是一个永恒的主题，是一个地区发展不竭的动力，也是各行各业做好工作，健康发展的关键举措，昆山的土地管理实践便是有力的证明，但在当前国家土地宏观调控趋紧、土地政策从严的大环境下，土地管理工作创新必须严格遵守以下原则。 1、坚持公有制的原则。我国土地现有两种公有制形式，国家所有和农民集体所有。这是社会主义经济基础的主要内容，也是被实践证明了的适合我国的情况的土地所有制形式，这一点任何时候都不能动摇。有人想引进西方资本主义国家土地私有制的形式，这是一种很危险的观点，土地管理制度无论如何创新，这一条原则不能突破。 2、坚持用途管制的原则。这是我国土地管理法最具有特色的原则之一，也是我们加强土地管理最有效的方法之一。在土地管理实践中，我们应该不断强化这一原则的实施，严格区分农用地和建设用地的界线，严格控制农用地转为建设用地计划，严格完善农用地转用的法定审批程序，特别是基本农田保护区的耕地，更要严格保护其面积、规定其用途，保障其质量。这不但是涉及国计民生的农业经济问题，更是一个涉及国家稳定的政治问题，任何时候都马虎不得、模糊不得。 3、遵守市场规律的原则。土地是一种可贵的不可再生资源，也是国家和集体拥有的一笔巨大的财富。为了进一步增强土地资产的活力，显现土地资源的价值，确保国家集体土地资产增值、保值，必须建设好完善的土地市场，让有限的土地资源在公开、公平、公正的土地市场中尽其用，使土地的使用、流转、交易完全遵守市场的规则。按照现行法律的规定，从2007年1月1日起一切企业经营性、生产性用地都必须进入市场，公开进行招标拍买或挂牌。在市场竞争中提升土地资产的价值。实践证明，随着社会经济的快速发展，通过市场配置土地资源，一方面，使土地资产的价值诚倍的增长；另一方面，也有效地保证土地资源的节约集约利用，保护了宝贵的土地资源；再一方面，防止了土地交易中的腐败现象，收到了一举多得的成效。这就要求我们在制定耕地保护方案，土地供应计划时，都必须进行深入的市场调研，使我们的工作方案和措施，符合市场规律，顺应市场需求，这样，才能保证工作方案顺利实施，取得预期的工作效果。 4、保护农民利益的原则。土地是农民生活、收益、养老的主要载体，农民既是集体土地所有者的主体，又是使用的主体，但在土地的市场经营中，农民是弱势群体，一方面各级政府通过征用、征收土地，来变更集体土地的性质和转变集体土地的使用者；另一方面各级政府通过美其名曰经营城市，来剥夺农民的土地资产的收益。所以在对集体所有土地的征收、征用过程中，一定要保障农民补偿安置的到位，切实保证农民现有收入不减少，长期生活有保障，这是在土地管理依法行政中必须坚持的又一条根本原则，也是土地管理依法行政与制度创新的根本目的。 二、 土地管理中依法行政与制度创新的重点和方向 我国实行最严格的耕地保护制度，中央不断加强对土地的调控，各级土地行政管理部门进一步加大对违法违规用地的查处力度。这不等于土地管理工作不鼓励创新、不能创新。相反，这就要求我们要找准土地依法管理与制度创新的最佳结合点，要明确土地依法行政中制度创新的重点和方向。1、土地管理程序上依法与创新。程序是保证公平的有效措施，在土地的征用、征收过程中，在农民的动拆迁过程中，我们必须依法定程序办理有关手续，杜绝和防止简单粗暴、违反法定程序的现象。但在依法依规办理过程中，必须贯穿简便高效的精神，尽量缩短非法定的办理过程和时间，尽量简化非法定的手续和环节。这就需要通过深入调研，不断完善科学的操作办法。科学安排办事的先后次序，有的可以并联重叠操作，以缩短时间过程；有的可以集中办理，以减少来回往返；有的可以授权审批，以简化减少环节。总之要研究在依法的基础上，创新具体的操作办法，达到提高工作效力的目的。 2、土地市场建设中的依法与创新。规范管好一级土地市场，政府应该依法垄断一级土地市场，注重土地一级市场的管理，对一级市场的操作严格按现行的法律法规规定的程序办理，不能随意创新和突破，确保政府对土地市场的有效调控，从而保障政府通过土地供应这扇闸门来调控好整个国民经济的健康发展，不管在程序上还是在实体上，都要坚持公开公平、公正的原则、都要强调顾全大局，从整体利益出发，强调依法依规办事，坚持一个池子储水（政府土地储备中心统一储备土地资源），一个龙头出水（政府土地交易市场集体统一交易），决不允许多头储备土地、经营土地、交易土地，体现政府对土地一级市场的垄断性。放开搞活二级土地市场。对于土地二级市场，主要依靠市场经济这只无形的手进行调节，在具体的操作过程中，要敢于创新、敢于实践，把存量建设用地盘活、用足、用好，确保昆山的社会经济又好又快发展。 3、集体建设用地流转上的依法与创新。集体建设用地使用权的流转、是一块全新试验地，没有系统的法规和现存的经验。在符合土地总体规划和城镇发展规划的前提下，可以大胆创新集体建设用地的管理、使用模式。可以采取出让、租赁、入股、转让、出租、抵押等多种形式来处置集体建设用地，要注意激活集体建设用地的机制，显现集体建设用地的资产价值，通过集体建设用地流转，达到保权让利，致富农民的目的。在政策导向上，应该鼓励集体建设用地流转；在操作程序上，应该比国有土地更加灵活简便；在思想观念上，应该不断更新开拓，突破原有集体土地一律不能进市场的传统思维定式。总之，集体建设用地的管理、利用，要多听主人农民的意见，要多为农民增收致富着想。要与国务院28号文件中提出的农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩政策有机结合起来，逐步扩大集体建设用地流转范围。 4、土地违法违规案件防控机制上的依法与创新。昆山是经济发展快，土地供应量比较大的地区，同时，也是土地管理比较规范，土地违法违规案件发生率很低的地区，先后被评为全国土地执法模范市、依法行政先进单位、四五普法先进集体。这主要得益于昆山土地执法的防控机制的不断创新和完善。首先，是市、镇、村三级土地监察网络的健全。昆山全市有专、兼职土地监察员681人，这支队伍定期培训、定期活动，定人定点，遍布全市每个角落。真正达到纵向到底、横向到边、网络联线、信息灵通，一有情况，及时发现、及时构通、及时查处。其次，是逐级落实责任制。全市分成四个片，明确四个局领导带领局科室主要负责同志组成四个土地动态巡查小组，每季度巡查一次雷打不动，包干定点、责任到人。各镇监察中队必须坚持每星期巡查1-2次，由各分局、所长一把手负总责。各行政村、村民小组设兼职土地信息员，负责日常土地动态变化观察、信息构通反馈。发现苗头及时报告、及时教育、及时制止，做到预防在先、教育在先、控制在先、自纠在先。实践证明，土地违法违规案件有个产生、发展、形成的过程，也是一个动态过程，早预防，就主动，早发现，好处置，一旦形成事实，损失大，处置难度也大。 三、 土地管理中依法行政与制度创新应该正确处理好四个关系 在土地管理中依法行政与制度创新这对矛盾体中，又派生出一系列子矛盾，这些矛盾和关系在实践中都必须加以正确的处理和妥善解决，尤其要注意正确处理好以下几个关系。 1、保护资源与保障发展的关系。保障发展是硬道理，保护资源也是硬道理。我们国土管理部门，保护资源应该是主动的、深入的、全面的，绝不是被动的、肤浅的、片面的。因为保护资源的最终目的，是科学高效利用好资源，保护资源的最有效方法是在发展中实施。比如，在改革开放前，我们在计划经济的框架下，表面上看，耕地保护得很好，几十年面积不减一亩，有的地方还大力推进围湖造田，垦林造田，粮田面积还不断增加，事实证明这种保护是不科学的，是得不偿失，导致耕地利用率很低，产出率很低，甚至破坏了生态环境。正确的方法，资源应该在发展中得到合理保护，在保护中得到科学的利用。这样的保护才有意义、才能出成效、才符合经济发展的客观规律。 2、公正、公平与效率、效能的关系。为了落实最严格的土地管理制度和建立完善的土地市场机制，必须坚持公开、公正、公平的原则，必须遵守严格的法定程序。程序也是一把双刃剑，科学的程序是保证公正公平的有效措施。繁锁的程序又是提高工作效率效能的障碍。公正司法强调程序的严肃性，是完全正确的。因为它是老百姓追求公正、公平的最后一道救济渠道，在依法行政中，坚持程序合法是一个重要内容，但为了不断提高我们服务社会、服务企业、服务民众的质量和效率，必须对行政程序在实践中不断创新、不断完善、不断调整，尽量简化，撑握好两者最佳的结合点，使之既能保证行政行为公平公正，又能不断提高行政行为的效率效能，真正体现我党高超的领导艺术和执政能力。 3、法规条款与工作实践的关系。依法行政所依据的法律法规，都是指导人们行动的成文条款，这些成文条款都来源于实践，而且在实践中不断完善充实，随着实践的发展深入，法规条款也随之调整提高，但这里面有一个过程，有一定的时差，因为法规条款修订有严格的程序，是相对的稳定性，是比较死板，决不允许朝行夕改，而人们的实践是丰富多彩、千变万化的，是非常活跃的动态过程，在行政依法实践中，就需要我们把握好法律法规的基本原则和精神实质，自觉应用这些基本原则的精神去完善法律法规的具体内容，特别象我们昆山这样的经济发达地区，发展比较快，碰到的问题和矛盾比较多，也比较超前，如果我们的一切工作都按照上面的条条本本，死搬硬套，必然会阻碍生产力的发展，贻误经济跨跃的大好时机。我们必须用创新的精神来指导我们的依法行政的实践，创造性地实施执行好国家的法律法规，使依法行政工作开展得有声有色、卓有成效。