人民法院书记员管理办法施行现状及反思.doc

人民法院书记员管理办法施行现状及反思一，管理办法的施行现状自新中国成立以来，人民法院书记员与审判人员同属行政干部序列，一直沿用着“书记员助理审判员审判员”的晋升模式。这种高度计划性的人事管理体制与计划经济相适应，但随着社会经济文化的发展变革，它已经不能适应现代审判制度的需要。管理办法出台前，已经有学者对旧有书记员体制存在的问题进行了调研分析，并总结为：1、书记员队伍不稳，专业素质整体不高。2、大量书记员转任为法官，造成法官队伍膨胀。3、法官与书记员比例失调，审判工作受到影响。 针对如上弊端，最高人民法院经过多年的调查研究以及试点改革，结合我国法治现代化的需要，最终确立了书记员聘任制。2003年，最高院联合中组部、人事部出台了人民法院书记员管理办法（试行）。2005年最高人民法院又专门下达书记员政法专项编制，要求地方法院用于招收聘任制书记员。2006年最高人民法院会同人事部、财政部、社会保障部联合下发了关于对聘任合同解除或期满后的人民法院聘任制书记员社会保险关系适用有关政策的通知。由此，我国法院的书记员单独序列聘任制管理形成了较为完备的政策体系，作为新生事物的书记员聘任制已然突入法院旧有人事管理体制中，而管理办法更作为第一个聘任制公务员管理的规范性文件，首开我国公务员聘任制的先河。书记员聘任制更被赋予了“法院人事制度改革突破口和加速器”、“人事制度破局之举”的期望。然而五，六年过去了，这一制度施行的如何，却不尽人意，由于聘任制书记员不能再向法官转变，有些地方法院已经变相废弃这一制度，再招录新人时刻意规避“聘任制书记员”，改为招录“科员”，“工作人员”，“审判辅助人员”。这些人进院后干的实际是书记员的工作。那些已经进入法院的聘任制书记员们，他们的处境现在极为尴尬，前途不明朗，情绪已然产生了波动。有的甚至已经跳出法院，另谋出路。社会上关于书记员聘任制的存废之争，聘任制书记员能否晋升法官之争悄然增多起来。不可否认，书记员队伍职业化是法院队伍建设改革的必由之路，打破以往的旧模式，“书记员助理审判员审判员”的晋升模式。实行书记员单独序列，单独管理不再向法官自然转变也是当然之选，然而通过“书记员聘任制”达到这一目的却不是明智之举。二、书记员聘任制管理之弊端。 保障书记员队伍的稳定、打造一支与现代审判制度相适应的专业化书记员队伍是制定管理办法的主要目的。在选择采用聘任制对书记员进行单独序列管理时，就是考虑到要把书记员与审判员、与其他法院工作人员区别开来，期望通过单独序列、单独适用的“能进能出”聘任制来实现书记员队伍的整体稳定。 事实上，立法者在突破旧有体系思维束缚、大胆首创聘任制之时，就意识到“聘任制”可能对新的书记员产生观念上的冲击，也反复强调书记员聘任制并不以通过书记员的个人稳定来实现书记员队伍的整体稳定，而是以书记员的职务序列的稳定来保障书记员队伍的稳定，即书记员个人对这一职业的认识与感受并不作为主要参考，因为个人干不好、不想干大不了就是辞退、辞职罢了，只要及时在书记员职务序列内补充上新的书记员就可以了，就可以保障书记员队伍的员额稳定。 然而，如同一支编制完好但却军心不稳、军纪涣散的部队不能打好仗、打硬仗一样，仅保障书记员序列的稳定，而不注重书记员个人的人心稳定、精神状态，同样无法实现书记员聘任制改善法院书记员工作的目的。 就目前看来尽管书记员序列稳定，但书记员的人心不稳，工作态度不稳的矛盾，仍然没有得到根本改善，这一问题仍是现在我国法院系统的一大不稳定因素。 （一）聘任制书记员的身份认同危机 2005年在全国范围内招考首批聘任制书记员时，很多报考人员都不知道两年前颁布的管理办法，即便是临时参考招考人员提供相关政策资料，仍旧无法理解聘任制书记员的“聘任制”三个字。在2006年公务员法出台前，这一问题更为明显。人们报考时，就反复向负责招考的人询问“聘任制书记员”是否是公务员？然而即便是反复地解说，人们仍然很难理解号称“金饭碗”的公务员为什么也会有聘任制？也要签合同？ 在当今社会，人们参加公务员考试首先看中的就是公务员工作的高度稳定性，其次才是工资等方面内容。当聘任制书记员招考时，出现了“聘任”、“合同管理”等字眼时，很多人就误解为“聘用”，更有甚者把聘任制书记员误判为法院里的高级“临时工”。 在现实的人际关系中，相互介绍过程中除了自报工作单位、职务外，身份问题也占有相当的分量。到法院的聘任制书记员们，要在之后的生活中反复向亲朋及其他人解释聘任制书记员也是公务员，而这种解释非但没有增加他们对自身公务员身份的认同感，反而越发令他们对自己的身份产生了不确定。 这种身份认同危机在聘任制书记员与“录用制书记员”一样通过了司法考试却因其受单独序列和聘任合同管理而不能直接“转任”法官后，变得更加严重。 （二）聘任制书记员的职业认同危机 管理办法第二条规定书记员履行以下职责：(一)办理庭前准备过程中的事务性工作；(二)检查开庭时诉讼参与人的出庭情况，宣布法庭纪律；(三)担任案件审理过程中的记录工作；(四)整理、装订、归档案卷材料；(五)完成法官交办的其他事务性工作。虽有这样的规定，但在基层法院的实际工作中，书记员的工作是包罗万象的，几乎所有法院和法官认为书记员的工作无非就是庭审记录，抄抄写写，整整卷宗，归归档，跑跑腿及其他一些辅助性的工作谁都能干，除了主持庭审，撰写裁判文书，其他所有的，琐碎工作，都成了书记员的“本职工作”。书记员成了法院里全能型的工作人员，也无怪乎聘任制书记员会认为自己是“打杂的”。立法者设立“书记员聘任制”也可能是基于这方面的考虑。 工作的不被重视，亦或歧视加重了他们的自卑感，现在再加上个“聘任制”使他们更加抬不起头来，法官的优越，书记员的自卑，这样的情绪充斥着他们，他们又怎能乐于书记员工作。（三）聘任制书记员的职业发展危机 根据前述有关法律和文件的规定，聘任制书记员在其职业生涯中，不仅不能转任为审判人员，而且在工资待遇、职务晋升等方面将受到较大的限制。 1、不得转任法官。管理办法出台的目的就是关闭了在我国通行多年的由书记员在一定条件下转任法官的通道。该办法明确，书记员就只能是书记员，无论多么优秀，都只能作为法官指挥下的辅助人员。2、职级晋升无法得到保障。管理办法第15条虽然明确规定了各级人民法院书记员的最高职级配备。由于各级法院评优，评先，晋级，晋职普遍侧重于法官，以法官办案的质量和多少作为其晋升的依据，缺乏与聘任制书记员相匹配的晋升标准与渠道，很多资力较老、能力较好的法官长期不能解决职级待遇问题，更何况书记员了。书记员的职级晋升只能是空中楼阁。 没有了发展前途和上升空间，个人的价值追求得不到实现，谁还愿意再干这个书记员，除非这人不思进取，胸无大志。（四）法官任命的不公正，加剧了聘任制书记员心里的不平衡。管理办法只限制了聘任制书记员向法官的转变，却并未限制以其他身份进入法院的人员通过司法考试后被任命为法官，比如法警，科员，工作人员以及其他具有公务员身份的人都可以被任命为法官，这也是许多法院招录新人时不再招“书记员”，而改为招录“科员”，“工作人员”，“审判辅助人员”，巧妙地规避了“聘任制书记员”这一尴尬的问题，这样看来在管理办法出台之后，早于上述人员进入法院的聘任制书记员们，尽管通过了司法考试也难圆“法官”之梦。难怪那么多的人抱怨最早以“书记员”进入法院的人是管理办法的牺牲品。同样通过公务员考试，占用政法专项编制，其他人员不限制，单单限制“聘任制书记员”，这样的不公正待遇谁心里能平衡。（五）聘任制管理对书记员队伍的稳定起到反作用。 在上述四类危机的共同作用下，聘任制书记员队伍弥漫着消极悲观的情绪，而这一情绪则会直接影响到法院书记员工作的开展和进步，单独职务序列为阻止书记员队伍的临时性、非专业性的目的也必将受到影响。因为与旧体制下“书记员审判员”模式中书记员职业的相对过渡性和临时性相比，聘任制书记员对书记员这一职业的认识更是彻头彻尾的“临时性”： 1、法院对聘任制书记员的需求决定书记员职业是临时性的。“由于书记员工作对年龄和一些技能有一些要求，所以我们在这个岗位上实行聘任制也是考虑到这个职业的特点，就是说书记员根据自己的发展需要，可以另选其他的职业。”最高人民法院政治部副主任宋建朝如是说，在大多数书聘任制书记员看来终有一天无论是五年、还是十年后他们都会被法院“抛弃”，他们也更加有理由确信自己只是法院里的“临时工”，法院在招收他们时就确定了他们作为职业必然是临时性的，所以才会有聘任制这一作法。2、正因为有太多的不稳定、不确定的因素影响着聘任制书记员“短暂的”的职业生涯，同时与琐碎繁重的工作任务相比，政治经济待遇较低和职业发展前景黯淡也影响了书记员的职业抉择。聘任制书记员注定是不能以书记员为固定职业的，在目前看来“书记员”只能是他们职业旅途短停站。 在这种情况下，聘任制书记员如何能静下心来做好本职工作？又如何会把书记员工作当作一项事业来用心钻研？人民法院为提高书记员的业务素质、改善法院书记员工作现状而谋求书记员队伍的稳定，最终却会因为书记员队伍的基石不稳而事倍功半。 三，书记员聘任制与公务员法相悖。公务员法第九十五条规定：机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。 但该条第二款规定：前款所列职位涉及国家秘密的，不实行聘任制。须知人民法院的许多事项是涉及国家秘密的。根据最高人民法院关于保守审判工作秘密的规定以及指最高人民法院与国家保密局制定的人民法院工作中国家秘密及其保密具体范围的规定中所规定的范围，具有秘密以上密级的审判工作内部重要部署、计划、总结和报告；判处和执行死刑案犯的统计数字；对死刑案犯执行死刑的具体时间及方案；审判委员会、合议庭讨论案件的情况和记录；审理有重大影响案件的内部布署、方案及尚在研究的意见、请示、报告；可能导致被告人逃跑、报复、串供、毁证、匿赃等妨害审判活动正常进行的有关事项及材料；不公开审理的案件中涉及国家秘密和商业秘密及个人隐私、未成年人犯罪的具体情况，诸如此类皆为秘密。由此可见，人民法院内部的秘密是无处不在，涉及诸多方面。根据人民法院书记员管理办法的第二条的规定，书记员履行以下职责： (一)办理庭前准备过程中的事务性工作； (二)检查开庭时诉讼参与人的出庭情况，宣布法庭纪律；(三)担任案件审理过程中的记录工作；(四)整理、装订、归档案卷材料；(五)完成法官交办的其他事务性工作。然而，书记员的职责和作用远远高于上述规定，贯穿于每个案件的始终，而绝非像社会一般公众所认知的庭审打字员之角，对于如此重要之角色采取聘任制是不是与公务员法的立法本意相悖四、对人民法院书记员人事制度完善的再架构 （一）书记员工作的重要性要求一个长效而稳定的书记员管理制度。 讨论这一问题需要从书记员在的职责和作用谈起：书记员最基本的职责就是对审判庭审理案件活动的全过程进行笔录。办理刑事、民事经济和行政诉讼案件的过程中，以文字的形式记载，如实地反映诉讼活动的整个过程。包括调查笔录、勘验笔录、庭审笔录、合议庭笔录等，书记员都应系统地了解笔录的性质、作用、特点，熟悉制作各种笔录的方法。除此之外，从一个案件的收案、审理、审判到执行整个过程，都是依据程序法的具体规定进行的。包括在收案的审查与登记工作中，对案件材料的审查和办理好收案的各种手续。在审理案件中，作好庭审准备，包括填写各类诉讼文书，送达、张贴公告、布置法庭、宣布法庭注意事项，将法庭审理的合部过程如实详尽地记录下来。闭庭后，书记员应当协助法官将开庭中出现的情况和需要办理的事项一一处理好，并将依法审理作出的裁判文书及时地送达当事人。对于上诉、抗诉或依法需要报请复核的案件，书记员要办好送交上级人民法院审的手续。对于执行工作，协助法官办理好有关执行的各种法律手续。随着诉讼活动的结束，要及时将整个诉讼活动有关的文书立卷、装订、归档。书记员在人民法院工作中的作用是由书记员的工作任务所决定的，书记员的工作是人民法院业务工作中不可缺少的一个组成部分，每一起案件，从立案到结案的整个诉讼活动中，有在量的工作需要书记员去做，如询问证人，评议案件等，这都需要书记员通过记录工作使其变为有形材料，并以此体现整个诉讼活的全过程，其次，书记员工作还是制作司法文书的基础和依据。司法文书是审判活动的集中反映，是审判活动的结论和文字凭证。其制作的基础和依据，就是法官与书记员在办案过程中形成的各种笔录。根据办案实际情况形成的各种笔录，根据办案实际情况形成的各种笔录，就是书记中工作的任务，再次，书记员工作的好坏直接关系到案件质量。一起案件，从受理到审结，书记员都要独立或配合法官完成许多工作，书记员制作完成的卷宗材料，往往衡量一起案件质量如何的主要依据，通过审查各种记录和法律文书，就可以对这起案件质量的诉讼程序和实体处理作出相应的评价。最后，书记员工作是决定案件能否经得起历史检验的重要条件。经过书记员制作、整理、装订起来的各类审判卷宗多是永久性的或需要长期保存的历史档案，这些档案不仅对国家制定法律，确定各项方针政策有重要的参考作用，而且对法院自身总结工作，尤其是再审、复审案件有着举足轻重的作用。 长期以来法院内部存在着“书记员是作为向审判员过渡前的临时职业”的观念，书记员工作的作用也被人忽视。被弱化为承担法庭记录，案卷的整卷，归档等事务性工作，也就不难理解为什么很多人理解书记员就是“打字的”、“打杂的”，如此重要而有强专业性的工作，在缺乏相应的较为完善的书记员社会培养教育体系的情况下，书记员业务素质的提高主要依靠法院内部对任职书记员就职后的培养教育以及书记员个人对业务的钻研、经验积累。要实现这一目的，一方面，就要求书记员个人必须有从事较长时间书记员工作的意识，需要他们“乐于”并“安心”从事书记员工作；另一方面，法院必须要有一个长效的用人制度，既要预见到法院对书记员的长期需求，又要做好长期培养、长期使用的规划，更重要的是留住书记员（这也是书记员制度改革的立意之初）。书记员聘任制在这方面的作用远远不够，甚至起到了反作用。不弥补缺陷、改变现状，恐怕人民法院又要陷入“招录新人、重新培养、在不稳中工作几年、不满现状主动辞职/消极工作遭辞退、再招录新人”的循环中。在聘任制书记员交流的网上论坛里10，甚至有人写出了法院改革应该废除书记员序列文章。另外， 随着法院诉讼收费的降低，法院受理的案件与日俱增，法官办理的案件增多，感到累，感到疲惫，于是法官要求提高政治待遇，增加法官津贴，殊不知每一个案件的完结从立案，到送达，到开庭，到整卷，到归档，最后到执行，那一个环节没有书记员参与？他们默默奉献了那么多，不仅待遇没有丝毫增加，反而大大降低，丧失了正式公务员身份，变为“聘任制”，有的地方甚至连“公务员”待遇都不能享受，只能享受地方“事业单位人员”待遇。这样的反差岂不更加伤了“聘任制书记员”的心 （二）尽早建立与书记员单独职务序列相适应的书记员管理机构与职务设置是落实书记员单独职务序列的关键。 仅有空泛、概括性的书记员单独职务序列和可望而不可及的行政级别晋升，是不够的，管理办法并没有细化规定出具体的书记员（书记官）职务体系，使得书记员单独职务序列没有着力点。无法操作。 实行书记官单独序列管理制度，就要尽早实施书记员集中管理模式，使书记员队伍在独立于法官队伍之外，在配合辅助法官开展工作的同时，保持书记员的独立性。1、在法院内设立专门的书记员管理机构（如称为书记员处），该机构与法院其它审判业务部门及行政管理部门为平级单位，规范并界定书记员处与审判庭对书记员管理的职责，进一步明确书记员的行政管理、业务培训检查考核等项目的落实，保证书记员管理工作落到实处，变目前的分散管理为相对集中管理。在坚持书记员单独序列管理的前提下，建立一支专业的与法官序列相对独立的书记员队伍。2、书记员实行相对集中管理后，有针对性的建立健全各项有关书记员管理的规章制度，诸如书记员管理暂行规定、书记员岗位职责、书记员工作条例等等，进一步规范、明确书记员的工作职责、工作范围、行为规范等，使每个书记员在工作的各个环节都有章可循，打破以前分散管理时工作的随意性，理清法院与书记员之间职责的界限，让书记员能够更专注于本职工作，致力于提高自身专业化技能和工作水平。同时健全书记官管理制度，包括书记官的任职录用、培训、考核、奖惩、工作程序等均要有相应的制度落实。依据书记员职务的特点，设立相应的职级，如助理书记官、书记官、副主任书记官、主任书记官、书记长等，书记官的最低职级可以考虑低于法官最低职级一级，并实行书记官职务终生制，保障书记员可以按序列正常晋升。3、重视书记员的职业素养教育，对书记员进行有计划分阶段的技能培训；建立书记员业绩档案，档案中应包括反映书记员工作实绩、业务能力的材料，根据该材料来识别书记员工作能力的强弱、贡献大小；设计科学的书记员岗位责任考核办法、书记员奖惩办法，改变过去那种干多干少、干好干坏一个样的境况，用同一种标准在“德、能、勤、绩”等方面对书记员进行考核、奖惩，同时也增进书记员之间的相互了解，让他们知己知彼、取长补短、相互竞争、共同进步。（三）聘任制不是书记员单独职务序列管理制度的唯一选项。 将书记员作为人民法院里的专门人员单独序列、单独管理，这是我国法院人事制度迈向现代化的人员分类管理体制的必经道路。但书记员单独职务序列与聘任制并不必然关联。 书记员制度改革的立意是单独序列而并非聘任制，集中在如何留住书记员确保书记员不再向审判员转化，侧重于书记员队伍的稳定性。而就目前的社会现实看来，公务员聘任制的立意和落脚点主要是放在人员的“出口”上，也就是侧重与公务员队伍的流动性。由此看来，二者甚至可以说是有一定的矛盾。事实上，仅有单独职务序列就足以实现改革的目的了，而聘任制则是画蛇后又多添“一足”罢了，仅此“一足”不仅不能实现两足行走或是四足爬行，甚至对原来的蛇形都形成干扰。 即便是考虑到书记员的出口问题，聘任制也不是必然选择。公务员法中并不是没有对不能任职的公务员采取措施的规定，在公务员法第83条就作了辞退的相关规定，只是现在在我国的公务员体系中，仍然根深蒂固地扎根着“铁饭碗”思维，而没有很好地利用该条款，不能胜任工作而被辞退的人少之又少。公务员法颁行以来，也有部分省市招录了聘任制公务员，但在一片叫好声中，也有人质疑目前聘任制公务员不过是人事改革的点缀11，在整个庞大的公务员体系中，仅有极少数的职位（大多数还是新设的）进行了聘任制改革，象征意义远大过实质作用，远未冲击到旧有的公务员，也难以形成“鲶鱼效应”。 现实中，已经有一些任职不到两三年、通过了司法考试的聘任制书记员选择辞职的方式，跳出了管理办法所设立的重重危机。对他们个人来讲，是跳出无解困境、找寻到了解困之路，但对国家来说，则是又要重新面对短缺书记员问题，即便是及时补招书记员，仍要付出重新培养教育的代价。 法院队伍职业化改革应当是以人为本，促进和谐，激励士气，鼓舞人心，使干警增强凝聚力和团队的归属感，这样的团队才有战斗力，这样的改革才成功的。法院队伍职业化改革不是抬高某人，贬低些许，法官是“法律帝国的王侯”，但也不能视书记员为“帝国的奴仆”。现行的书记员聘任制漠视书记员的价值追求，使他们丧失了对书记员职业的认同感和归属感，前途不明朗，民心不稳，军心涣散，他们不禁要问：聘任制书记员的出路在何方？书记员单独序列，怎一个“聘”字了得！