公共管理学复习笔记.doc

公共管理学导论:公共管理学的视野1 “公共管理学”与“公共行政”“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及办公室的管理。“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。2公共部门与公共物品（1）“公共部门”是公共事务的管理者和公共物品的提供者。广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。（2）为什么“准公共部门”（第三部门）也归入公共部门中？因其“公共”特性：与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的基本目标是公益性与政府存在密切关系，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制与政府为社会所提供的物品一致公共物品或“准公共物品”投资主体或提供资源的主体也主要是政府。（3）公共物品指具有消费的非竞争性和给排他性、自然垄断性、收费困难等特征的物品，具有规模效益大、初始投资量大的特点，政府是提供此类物品的最佳方式。 公共物品指那种能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。（4）公共物品的划分纯公共物品：国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术 准公共物品：道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。有形的公共物品（硬）：公共设施 无形的公共物品（软）：法律。政策，制度全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务国防，外交，全国性法规政策 地方性的公共物品：城市基社，地方性法规，政策3“公共管理”与“私人管理”的异同A、联系：（1）都包含了合作团体的活动 （2）都必须履行一般的管理职能B、差别：（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益；私人管理以营利为目的（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多（5）公共管理有明显的政治性和公共性4“治理”与“善治”治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社会控制系统及自组织网络六种用法。90年代后，世界银行提出“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府成为善治的基本要素。5公共管理学范式的兴起三次重大范式变换：传统的公共行政学公共政策分析公共管理学。6公共管理范式的出现及比较：两种途径“政策途径”（P-途径）； “商业途径”（B-途径） “P-途径”来自于公共政策学院，以政策研究为方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。把政策执行研究的焦点集中在政府项目上。“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织结构与过程。比较：（1）共同点：以组织外部定向，强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。（3）各有所长：P-途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。B-途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。7雪城大学（1991年9月20号21号）第一次美国的公共管理学术研讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志。8公共管理学的研究对象：公共管理。即其要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构，功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等）；研究如何应用各种科学知识及方法解决，公共事物的管理问题公共管理活动，公共管理实践。9公共管理学的学科特征与传统公共行政学的区别（1）研究对象与范围。传局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究 公扩大到其他政府机关（立、司）和非营利组织甚至私人部门的公共层面（2）公更具跨学科，综合性的特点 ； 传建立在政治学基础上，公不同学科。（3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构、过程、程序的研究转到重视项目、结果、绩效研究。（4）涉及大量公共行政学没涉及的主题（公共物品，公共选择，政府失败）（5）公既是实证的又规范的 ； 传局限规范研究。10公共管理学的研究途径和方法（1）经济学途径成为公共管理学研究（管理学途径、政治学途径、法学途径）的一个重要途径。它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共管理问题。公共选择理论：将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。作为一种公共政策的研究途径，它假定：政治行动者个人（不管是决策者或投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。新制度主义（新制度学派）：a.强调制度在政治生活中的决定性作用；b.制度的存在是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；c.在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制；d.制度形成偏好，规定行为角色、约束行为和形成期望。（2）方法上的突出特征是强调跨学科研究途径，提倡以问题为中心的知识产生方法。包括系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。11、市场经济国家的政府管理实践A、在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、和方式是不同的。（1）20世纪30年代前，主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家减少干预或不干预市场运行。 奉行三个原则：私有财产神圣不可侵犯原则、契约原则、自我负责原则。（2）19291933年，西方资本主义爆发经济危机，客观上促使凯恩斯主义兴起。凯恩斯以“有效需求”为基础论证国家全国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。（3）20世纪70年代西方市场经济国出现“滞胀”现象，西方新自由主义经济学思潮兴起主张限制甚至取消政府干预，充分发挥市场经济的作用。B、由于经济发展水平，政治文化及历史传统等方面的差别，各市场经济国的政府公共管理模式亦不同。（1）英美的市场主导模式 （2）欧洲或莱茵模式 （3）东亚的政府主导型模式。12、转型期我国公共管理的实践。A、传统的政府管理模式的弊端（1）政企不分、政资不分 （2）机构臃肿，效率低下 （3）权力过于集中 （4）政治民主化、科学化、制度化薄弱B、转型期政府管理面临的挑战：（1）市场体制（2）公共管理体制的创新，行政政治体制改革；转变政府职能（3）高素质、廉洁奉公的公务员队伍C、入世对我国政府管理提出的挑战：（）入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍市场化进程。（）政府管理的法制化法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上。（3）公务员素质与能力（官员的市场观念落后；法律意识淡化；竞争意识不强；学习能力不足）。13、行政国家指19世纪末，20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、行政、司法三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相当的行政裁决权，大量直接管理和介入国家社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。第二章、政府改革与治理1、 治理理论的研究途径（1）“政府管理”途径：这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。“新公共管理”以“经济人”为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，关注公共部门的微观经济问题。“善治”是由世界银行提出的，合法、效率、负责、透明、开放是其基本要素。（2）“公民社会”的途径：此途径认为，治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性问题网络中普遍存在。自治的公民社会是共同利益的自愿结合，是个制度化的、不需借助政府及其资源的公共领域；组织成员可自主治理生活领域中的公共事务。“自组织网络”：社会中心论的治理观。（3）合作网络的途径：试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径。它综合考虑了政府层面和非政府层面有关治理的用法。2、治理与统治的关系治理是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理。指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力、共同管理公共事务的过程。A、相同点：二者追求的目标相同，都需借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务 ，以促进公共利益的最大化。B、二者在实现公共利益的过程上具有明显的区别：（）管理的主体不同。政府垄断公共事务管理的活动政、企、社会、团体和个人等公共行动者共同处理公共事务的活动。（）管理的客体不同。与统治相比，治理的对象更多、范围更广。治理除了要处理公共问题、管理公共资源外，还涉及人群较少的集体事务（如，公共池塘资源）。（）管理的机制不同。统治的机制是控制；治理的机制是信任。（）管理的手段不同。统治是强制性方式（行政、法律、军事手段）；治理开发出新的管理工具（合同外包、内部市场、公共哲学、政策社区）。（）管理的重点不同。统治以满足统治阶级的利益为出发点，强调国家的作用、官僚组织的能力;治理以满足公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私域与公域的合作。3、网络治理的新特征（1）多中心的公共行动体系。（2）反思理性的“复杂人”。（3）合作互惠的行动策略。（4）共同学习的政策过程。4、网络治理的实践模式（结合95页图2-1）（1）全球治理：为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。 特点：治理主体是世界范围的公共行动者。治理客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公害问题。治理机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公务事务的制度安排。（2）民族国家的治理：特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。政府部门除直接提供某些公共物品外，还要动员和利用各种社会力量来组织公共物品和服务的生产。政府间合作网络：污水处理、废物排放、公共交通、供水供电。政府项目执行网络：通过服务网络来执行供给项目，不必通过科层制度亲自提供。公私合伙网络：通过财政补助、特许经营权、公私合营企业等来吸纳民间资源和社会力量共同承担公共事业责任。（3）社区治理：志愿服务。利用各种NPO和私营机构来整合社区的公共服务资源。消费者控制。优点：第一，更能制定符合成员需求的政策；第二，推动社区成员参与社区发展计划，使公共服务处于社区民众监控之下。5、网络治理的多重困难（1）可治理问题。在市场和政府起不了作用的地方，合作网络与不一定能有效发挥作用，并非所有社会问题均可通过合作网络解决。合作网络可解决的问题由于合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、原则性与灵活性的矛盾而无法解决。（2）合法性问题。指在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。合作网络的有效运作是提高政治系统合法性的一种途径和工具。（3）有效性问题。治理能力与治理需求之间的差距是产生有效性问题的直接原因。通过以下途径可提高合作网络的治理能力：明确网络的能力限度“有所为有所不为”；开发新的管理工具；培养网络的管理者；网络中的行动者要有行动意识。（4）责任性问题。由于政府部门与非政府部门共享权力、分担责任，带来公私界限模糊、责任认定困难的问题，公共行动者互相推诿、转嫁责任成为可能。改善措施：加强行政法理建设，重塑职业主义精神。 完善公共责任制度，确保公民权利实现。政府特殊的责任定位确立合意，保持社会的凝聚力；“元治理”角色，即采取最后补救措施重塑合作网络。6、西方各国政府改革的背景和原因（1）经济和政治因素石油危机后经济萧条，福利国家不堪重负。起决定性作用。（2）经济全球化推动力。（3）新技术革命（信息革命）催化剂。（4）传统的官僚体制的失效和商业管理模式的示范性影响。7、当代西方政府改革的内容及措施（1）政府职能的优化 （2）公共服务的市场化、社会化 （3）分权 （4）引入现代化管理技术。（5）人力资源管理改革 （6）机构的重组 8、对当代西方政府改革的评价A、积极方面：“新公共管理模式”克服了传统公共行政模式的弊端且更具现实性及生命力。官僚体制是一种过时、僵化、低效的政府体制模式；政府机构不再是公共物品及服务的唯一提供者；政治与行政二分在实践中难以做到，不现实；传统的人事行政发生重大变化，公务员的永业观念已被打破，合同雇佣和临时雇佣成为重要用人方式B、消极方面：理论上的矛盾企业自主与民主负责之间的价值冲突公共企业图景与公民参与价值之间的冲突企业运转的隐弊性与民主所要求的开放性之间的冲突企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任的冲突实践中的问题人员精简问题、规章制度删除问题、权力下放问题、等级问题、政治与行政分离问题、是公民还是顾客的问题、谁来负责、价值取向、改革的力度与持久性问题。9、我国历次机构改革（1）1952年底开始：以加强中央集权为中心（2）1956年下半年：以中央向地方放权为主要内容（3）19601965：重新强调集中统一（4）1982：重点撤并行政机构，裁减人员（5）1988：以转变政府职能为关键，以经济管理部门为重点（6）1993：其方向与目标即适应经济体制改革和经济社会发展的需要，关键是转变职能，侧重点在政府经济管理部门（7）1998：国务院调整和撤销了那些直接管理经济的专业部门，加强宏观和执法监督部门（8）行政审批制度改革：1999年底启动，是校正政府在市场经济中“错位、缺位和越位”行为的最迫切工作A、行政审批制度改革的一些问题保留事项的审批权限往往在上级，下改上不改就改不动。在许多地方，审批事项仍较多，手续繁杂。 制度化建设与体制创新力度不够。审批权产生机制不健全。 中介机构发展较慢，难以承担政府委托的任务。B、全面实施行政许可法的条件：市场经济体制的完善及加入WTO创造良好环境。行政审批制度的阶段性成果奠定基础。较充分的政策执行的准备工作。中央高层、各级政府、社会及人民群众重视、拥护。10、历次机构改革成就、经验和教训A、成就：（1）对于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共识（2）机构和人员膨胀势头得到了有效的抑制（3）政府职能转变迈开实质性步伐，政府管理体制和运行方式创新力度加大（4）政府间关系的理顺，政府与企业、社会、市场的关系调整有很大进展（5）国家公务员制度的基本框架确立，依法治国、法治行政观念开始深入人心B、经验：（）坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标（）坚持精简、统一、效能的原则（）坚持积极稳妥的方针（）坚持机构改革与干部人事制度改革相结合（）坚持统一领导、分级负责、实事求是、因地制宜C、缺陷：（）政府管制仍较多，市场机制作用没有得到充分发挥（）政府管理方式及手段单一、落后,政府对经济领域的干预仍较多，政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象仍存在（）政府内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效的制约机制（）地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任不强等D、深化行政体制改革应处理好的几个关系（1）处理好机关改革与其他配套改革的关系：机构性的变革 工具层面的变革 价值层面的变革。（2）处理好实质理性与工具理性的关系：不仅重视价值和价值目标，而且引进现代化的管理方式、方法和技术。（3）处理好中央政府改革与地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的关系：尽量避免“一刀切”并淡化机构设置及职能上下对口的色彩中央政府与地方政府的改革时间差应昼缩短将自上而下和自下而上两种改革方式有机结合，且更多地采用自下而上的方式11、国务院机构改革的五个重点（方案）（）深化国有资产体制改革：设立国有资产监督管理委员会（国资委）。（）完善宏观调控体系：将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（发改委）。（）健全金融监管体制：设立中国银行业监督管理委员会（银监会）。（）继续推进流通管理体制改革：组建商务部。（）加强食品安全和安全生产监管体制建设：国家食品监督管理局12、地方政府改革的新趋势（试点：城市改革的思路）（）由过去侧重于机构改革向更系统的改革转变，即建立现代化政府管理体制和模式（）加大了政府体制创新和政府职能转变的力度（）改革思路大都提出以创建服务型政府为目标（）大都重视行政管理方式创新市场竞争机制、工商管理方法及信息技术的引入第三章、政府间关系1、政府间关系指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级政府之间的关系。2、我国政府间关系研究的不足（1）主要限于中央与地方关系的研究，政府间其他脉络关系关注少（横向、交叉）（2）侧重经济关系，对政府间的政治与行政关系分析少（3）分析方法以实证研究为主，理论分析不足，模式分析仍是一个空白3、政府间关系研究的途径（1）传统的中央控制模式：中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府体系进行管理，而不是着眼于整个体系；地方政府在等级制体系中是被控制的，而不是自控制的，是依赖性而非自治的“自上而下”的分析视角（2）地方自治模式：源自世界性的地方分权潮流。强调的是高度的地方分权与自主治理，而不是中央的控制与影响。中央政府要对地方给予更多的关注，并为其提供更多的资源“自下而上”的分析视角（3）网络模式。A、网络的三个基本内容: 网络由各种各样的行动者构成，每个行动者都有自己的目标，且在地位上是平等的。网络因为行动者之间的相互依赖而存在。网络行动者采取合作的策略活动来实现自己的目标。B、特征：行动者的多样性与等级制色彩的弱化。相互依赖与分权讨价还价、相互妥协。策略活动与合作使障碍最小化。总之，网络模式下的政府间关系要求一体化的程度以弱化等级色彩，要求政府间的分权以提高地方的自主性，要求政府间彼此合作以实现各方的共赢。4、西方政府间关系发展的新趋势网络模式的出现（1）政府间关系等级制色彩的弱化:一是大都市区管辖单位的碎片化；二是城市地位上升改 变了城市与州和联邦关系。（2）中央与地方的分权倾向：增加地方自主性的方向发展，改变地方过分依赖中央的局面，使政府间的资源分配更趋平衡，以提高相互依赖的程度。（3）地方政府间的合作现象日渐普遍：寻求合作，追求更大利益。5、中国政府间关系的传统模式等级控制模式下，政府间关系特征如下：（）政府间的结合构造上，主要体现为层级隶属关系金字塔：中央与地方职能高度一致，无明显分工。（）在政府间的权力分配上，实行中央高度集权。财政管理体制中：中央集中绝大部分财政资金，完全控制地方预算资金使用范围和方向。事务管理权限：命令和执行、控制与被控制。干部管理权限：中央对地方干部的任免、提拔、审查和惩处进行全面管理和控制。（）在政府间的横向关系上阻隔多而联系少。缺乏合作的内在动力与需求，“条条管理”排挤“块块管理”。缺乏合作的物质基础，地方政府缺乏资源控制在中央各部门。6、中国政府间关系的新近发展：网络模式A、政府间关系等级制结构的变化（）准层级大大减少为政府间组织结构的扁平化奠定基础，密切各级政府间的直接联系（）城市尤其是中心城市的发展对等级制结构产生重大影响中心城市：指在经济上有着重要地位起着特别重要的作用，具有强大的吸引能力、辐射能力和综合服务能力的城市。计划单列的实行及副省级市的确立，对政府间关系的等级制的影响不仅改变了副省级市在政府行政体系中的地位，而且改变了中央政府与城市政府的关系：经济管理上，中央与副省级市的关系是直接的。但在行政指导和监督上，中央与副省级市的关系是间接的，须通过省政府。所以中央、省、副省级市三者由单一垂直的领导关系变为不等边的三角关系。“市管县”体制的影响。“市管县”就是用地级市管辖原来属于地区管辖的县，其实质是，一方面把一级城市政府变为辖县的一般政府，同时又是将派出机关地区行政公署转变为省县之间的一级政权，是城乡经济一体化和行政一体化的两个过程同步进行的结果。a、主要有三种模式“地市合并型”。具有相当经济实力的省辖地级市与地区行政公署合并，用市政府取代原来的行政公署，实行市管县。“升级合并型”。将一般的县级市升格为地级市，实行市管县。“县改市型”。将新设的县改市升格为地级市，实行市管县。b、目的：解决城乡分割问题，城乡分治走向城乡合治。解决条块分割问题，促使城市行政区与城市经济区保持一致。c、积极意义：在地区经济和社会发展上，有助于城乡经济的互补与联合，有助于农村的城市化。在地方行政体制发展上，加强了省、市、县之间的联系，使市、县两级政府的职能都有所扩展。d、对等级制的影响： 辖县市政府职权的扩大与独立性的明显加强，对省政府的利益和管理权限形成了挑战。“市管县”体制使县与市的关系由平等变成隶属。B、地方分权改革（）中央与地方经济关系调整中的权力下放“简政放权”、“放权让利”。在财政权力方面，逐步扩大地方财政自主权分税制在经济管理权限方面，中央将其下放到地方政府。（）中央与地方政治关系调整中的地方扩权：行政管理权限、干部人事制度、行政领导体制。C、横向联系的扩展：改革前，企业与地方政府缺乏追求地区比较利益与发展地方经济的热情，地区经济与国民经济缺乏活力。（）地方政府横向联系的类型：省区间的经济协作区、省区毗邻地区的合作、省区内合作、城市经济技术协作网络。（）地方政府横向联系的典型案例：西南协调会、金三角区。（）地方横向联系对政府间关系的影响：增加了地方政府之间的相互依赖性。中央与地方的博弈格局由一对一为主转向以一对联合体的博弈为主。7、我国政府间关系的进一步调整（1）必然性：信息技术的迅猛发展、民主意识的强烈觉醒和市场经济发展的内在需求，使得传统的等级制模式的政府间关系已很难适应新的变化要求。（2）措施。简化政府组织间的层级结构有步骤地向三级制乃至二级制过渡。地方合理的分权财政、人事以及事务管理权限。加强横向合作“上有政策、下有对策”及地方保护主义问题的解决。（3）走向一种网络模式的中国政府间关系：以扁平化的组织结构、政府间的分权与相互合作为特征。第四章、政府作用1、关于市场体制下政府作用的争论（1）20世纪二、三十年代凯恩斯主义。凯恩斯主张放弃自由的放任主义，实行政府对经济生活的全面干预，（财政和货币政策调控市场经济的运行）。（2）20世纪70年代西方新自由主义、新保守主义经济学思潮，主张限制或取消政府干预，充分干预市场机制的作用。（3）20世纪70年代末，80年代初新公共管理运动，公共服务市场化。2、基于物品特性和提供机制政府角色分类:以物品提供中的政府作用为线索,将政府角色分为生产者,提供者和安排者。（1）物品的分类： 竞争性（能否被共同消费）排他性是否是个人物品自然垄断物品否公共资源集体物品排他性是指可以阻止一个人使用一种物品时该物品的特性。竞争性是指一个人使用一种物品而减少其他人使用时该物品的特性。（2）物品的不同参与主体及物品提供的不同制度安排。物品的不同参与主体：消费者、生产者、安排者。物品安排的制度安排。以对市场由低到高的依赖性程度，十种制度安排：政府服务、政府出售、政府协议、合同承包、特许经营、补助、凭单、自由市场、志愿服务、自我服务。（3）政府角色的分类。公共物品和服务的生产者政府亲自生产服务。公共物品和服务的提供者不亲自生产，通过掌握的资源资助公共物品的生产和消费。公共物品和服务的安排者为生产者指派消费者，为消费者指派生产者，选择服务的生产者。3、现代市场经济中政府的作用或行为模式五种角色（1）公共物品的提供者A、公共物品指那种能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。B、原因：因为公共物品消费的非排他性，以价格机制为核心的市场不能使得生产和供给达到最优个人间的直接交易，由于成本太高而得不偿失。由于投入多、效益低而使私人经营部门不愿或无力生产、提供容易造成垄断。（2）宏观经济的调控者市场机制不能解决宏观经济总量之间的平衡，靠政府的财政政策和货币政策减缓经济周期波动，抑制通货膨胀。市场机制不能解决国民经济的长期发展问题，其调节具有短期性。市场机制难以调整和优化产业结构。（3）外部效应的消除者外部性的存在无法通过市场机制解决，政府通过补贴或直接的公共部门的生产来推进积极性的产出，通过惩罚征税或直接的管制来限制消极外部性的产出。外部性是指个人的效应函数或企业的成本函数不仅依存于自身所能控制的变量，而且依赖于其他人所能控制的变量，这种依存关系又不受市场交易的影响。（4）收入及财产的再分配者市场经济不能自动达到社会收入分配方面的公平与协调，带来收入分配不公现象，即使市场作用发挥较好的地方，分配的结果可能也不是按照社会所接受的标准去实现。无法解决全社会范围的社会问题。（5）市场秩序的维护者 建立和健全市场运行所需的各种法规和制度，并监督其实施。制定和实施各种反垄断法和反不正当竞争法。培育和完善市场体系。4、市场经济条件下（尤其是转型期）我国政府在社会经济运行中扮演的角色（1）加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境。（2）深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体现代企业制度的要求。（3）培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系。条块分割。价格体系未理顺。（4）依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。（5）参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供品。（6）制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产的公平分配机制。收入的分配与再分配政策；社会保障制度改革；促进社会中介组织的发展；建立与完善社会性的服务体系。（7）扩大对外开放，加强国际经济合作。（8）转变职能与精简机构，实现政府自身的革命。6、转型期我国政府角色合理定位的思考（1）政府放弃不必要的生产职能降低政府生产角色的比重。委托授权：合同承包、特许、补贴、法令委托。政府撤资：对撤资战略的选择要求对国有企业进行正确分类。政府淡出：政府是消极与被动的。包括民间补缺、政府撤退、放松管制在基础设施领域实行民营化：与民间资本的合作。（2）规范市场秩序和社会秩序公平竞争秩序;规范的市场秩序;健全、公平的公法和私法体系;公正的仲裁制度。（3）提高管理能力：提高合同管理能力； 促进竞争； 建立规制框架，进行合理规制；提高降低或分担风险的能力（商业风险、财政风险、政治风险）； 提高融资能力。5、现阶段我国政府角色定位的缺陷A、政府生产角色的越位（1）表现：国企垄断生产大量具有排他性的、能由市场提供的个人物品和自然垄断物品；政府事业单位垄断公共服务；政府对社会和市场的管制过多过滥。政府生产角色越位耗费了公共支出，干预了市场的公平竞争，也造成了公共物品和服务供给的低效、质量低劣和缺乏回应性。为改变这一局面，需调整政府角色，途径有三：一是将自身不必要的生产职能交给市场；二是引入与私人生产者的竞争，激励政府生产组织提高效率；三是放松管制。（2）政府角色定位的不合理还表现在：生产角色缺位由政府提供的规范类公共物品的不足。扭曲的政府出售形式政府生产组织与私人生产组织在市场中不能够公平竞争。政府间缺少合作以协议方式提供服务的方式不多见。错位的市场化改革。B、政府提供角色的缺位。提供角色对应的制度安排有合同承包、补助、凭单三种。合同承包应用不足往往局限于政府的投入服务。补助和凭单的安排欠缺范围较小。C、政府安排角色的错位。（1）表现：过分强调中央集权的官僚制组织、对私有产权和契约进行限制、政府垄断多数企业、政府控制资本、中央计划所有投资、在各个领域中过分强调政府垄断。（2）合理安排的原则。能由市场和社会提供的物品和服务就交给市场和社会，政府只承担必要的提供责任。注重引入竞争。增加公众选择权。7、转型期我国社会管理职能的强化A、我国社会管理中存在的问题和缺陷（1）政府职能界定不清，政府越位和缺位现象突出。（2）社会管理体制不顺。（3）社会管理运行机制不完善。（4）社会管理手段较为单一、落后。（5）配套的制度建设相对滞后。（6）现有的改革措施不到位。B、措施：（1）更新管理观念，树立科学发展观。（2）调整组织结构，再造管理流程。优化组织设计。中央与地方的合理分权。借鉴外国经验，设置独立管制机构。再造社会管理流程，实现社会管理和服务的“简便、透明和高效”。（3）强化关键的管理职能，落实政府的社会目标。（4）推动“多中心主体”治理，提高社会自治与自我服务能力。大力培育和发展社会中介组织拓宽公民参与社会治理的渠道推进社区建设，还权于社区重视政府公共关系建设（5）引入现代化的管理技术，改进政府的社会管理方式。（6）建立社会运行状况监测体系，创造一人“有预见性”的政府。8、政府失败问题的提出（1）20世纪20年代以后，福利经济学家们致力分析市场缺陷，为国家干预的合理性辩护。（2）六七十年代出现的以公共选择学者为代表的“新政治经济学家”则致力于政府干预的局限性及政府失败的研究。9、政府失败现象的表现及成因A、公共政策失效或失误主要由于公共决策过程本身的复杂性和困难以及现有公共决策体制和方式的缺陷。（1）社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益。“阿罗的不可能性定理”：试图找出一套规则或程序，来从一定的社会状况下的个人选择顺序中出符合某些理性条件的社会选择顺序，一般是办不到的。（2）即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，现有的各种公共决策体制及方式（投票规则）因其各自的缺陷而难以达到最优化或最理想的政策。（3）信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的“近视效应”、沉淀成本、先例等对合理决策的制约。（4）政策执行上的障碍B、公共物品供给的低效率（1）公共物品的估价或评价上的困难。（2）公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制。（3）政府机构及官员缺乏追求利润的动机。（4）监督机制的缺陷。C、内部性与政府扩张 公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，这种现象被人们称为内在效应或内部性。帕金森定律：无论政府的工作量是增加还是减少，甚至无事可做，政府机构及其人员的数量总是按同一速度增长。D、寻租及腐败。（1）在现在寻租理论中，一切利用行政权力大发横财的活动都可以称为寻租活动，租金则泛指政府干预或行政管理市场而形成的级差收入，一切市场经济中行政管制都会创造出这种减价收入即租金。（2）特点：利用各种合法或非法的手段以获得额外租金的特权。（3）寻租的危害：使资源配置扭曲，是资源无效配置的一个根源。是种非生产性活动，不增加任何新产品或新财富，只是改变生产要素的产权关系。导致不同政府部门及官员争权夺权。妨碍公共政策的制定与执行过程，降低行政运转速度甚至危及政权稳定。10、政府失败的纠正及防范A、公共选择学者及政策分析学者主要认为改革公共决策体制及政治制度引进竞争机制（用市场力量改进政府效率）。进行立宪改革。对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束。完善表达民主的方式以及新的政治技术。B、尼斯卡宁。在政府内部重新确立竞争机制。在高层行政管理者中恢复发挥个人积极性的制度。更经常地采用由私营企业承担公用事业的政策。C、政策分析学者韦默和维宁。解放市场。促进市场。模拟市场。11、公共选择理论：应用经济学的假定和方法来研究非市场决策以公共决策问题的一个研究领域，其核心主题是用经济学的方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性以及政府失败问题。12、政府失败论的启示（1）必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性及限度问题。（2）必须随市场经济发展及经济体制改革，及时进行政治行政体制改革，尤其是转变政府职能。（3）必须在政府机构中引入竞争机制，用市场的力量改进政府的工作效率。（4）必须加强公共决策和政府管理的法制化建设，尽快实现依法行政、依法治国。（5）反腐败必须釜底抽薪，从体制和制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租及腐败滋生的土壤。13、非市场缺陷论（政府失败论）的局限性 （1）该理论的倡导者往往因政府干预行为的局限性而得出反对国家或政府干预，贬低乃至否定国家的作用，要求放任自流的保守主义理论。（2）掩盖了当代资本主义国家（政府）的阶级实质。（3）主张对当代资本主义国家的代议民主制进行改良，目的并非推翻这一制度，而是维护、完善。（4）过分依赖“经济人”假设和经济学“交换范式”。第五章、公共政策（略）第六章、绩效管理1、绩效管理得到广泛研究的影响因素（1）社会科学的发展。（2）财政压力动因。（3）新的管理理念催化剂。（4）竞争的挑战。（5）政府政策的推动与支持。2、绩效:是从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目标、标准、结果以及其他组织的情况进行比较。类型：以顾客为中心的绩效、财务和市场绩效、运作绩效。3、政府绩效：指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。可分为政治绩效、经济绩效、社会绩效、文化绩效。4、政府绩效评估的内涵（）微观层面，是对个人工作业绩、贡献的认定。（）中观层面，是政府分支各部门（包括事业单位、NPO）如何履行其被授予的职能。（）宏观层面，整个公共部门尤其是政府的绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能。5、公共部门绩效评估的类型A、从评估机构的地位上看，可分为内部评估和外部评估。（）内部评估最大的优点在于评估的主体本身就是公共部门内部的决策者、管理者和工作人员，对该组织有更详尽的了解，他们在持续的长期的方案评估中更有优势。但是作出客观评价较难。因为：评估往往附着些自利行为，如避免暴露缺陷。带有局部利益，易有片面性，有浓厚的主观色彩。是项复杂而精细的工作，需评估者系统掌握有状的理论知识，并熟悉某些专门的方法和技术。（）外部评估则更为客观，客观性使其易成为有效的调停者;更有可能质疑组织的基本前提;会花费更多时间。但是获取资料困难。B、个人绩效评估和组织绩效评估。（）个人绩效评估有利于管理层与雇员沟通组织的目标和目的，能激发雇员的工作潜力、责任感与紧迫感。（）开始以组织绩效评估为核心，个人绩效评估以促进整个组织的绩效为前提。C、 管理与改进型评估、责任与控制型评估、节约开支型的评估。6、公共部门绩效评估的意义开创了当代公共部门吸收、借鉴私营部门管理方法与经验的先例，为政府改革实践和公共管理理论研究提供了新的视野，在相当程度上来西方国家政府管理效率的提高和管理能力的增强，各种社会的矛盾得到相对缓和。（）绩效评估是公共管理的必要手段（）提高了公共部门绩效的动力机制有于实现和落实政府责任有助于提高公共服务供给的质量和效率有助于改进政府公共部门与社会公众之间的关系（）有利于政府信誉和形象的提高是从“暗箱操作”到“阳光行政”的重要途径有助于政府合法性和合理性的巩固强化控制、监督政府的供给（）绩效评估是一种有效的管理工具可用作一种诱因机制进行资源配置的重要手段诊断组织发展的有力措施7、公共部门绩效评估的要素A、绩效评估的目标。（）绩效评估最根本的目的是评价公共部门的行为活动和运营状况，审查公共组织对资源的利用及所取得的成绩，以期向公众证明公共资金得到合理和富有效率和效力的使用，从而维护公共部门的存在的合法性。（）目标：提高组织绩效 明确责任制 增收节支（）实现：需制定步骤清晰的计划时间表，建立绩效追踪和控制系统，设计出能有效评价成功与否的评估指标体系，不断地对组织绩效进行评价和分析。B、绩效评估的途径。（）自上而下或自下而上进行；全面推进或渐进式推进（）自上而下用实验性的方法，侧重于评估技术的有效性、可靠性、同质性；自下而上更多强调协调合作C、绩效评估的制度安排：指评估中各部门的地位和角色的安排。（1）财政和预算部门（2）在现有部门内部建立专家管理机构起思想库的作用（3）培训制度帮助组织成员转变观念态度D、绩效评估的信息系统：确定评估的内容、绩效资料的审核、绩效结果的反馈制度、绩效信息的使用机制8、绩效评估的程序确立目标、实施评估方案、审查评估结果、修正目标和实施方案。（） 绩效评估的整体规划 确定决策者的需要 明确项目问题的性质和范围制定被评估项目有效目标制定全面的考核方法（） 确定有效评估的标准 有效性/准确性 可理解性 时效性 不鼓励与目标相背的行为的潜在性 唯一性。资料收集的成本可控制性广博性9、绩效评估的评价标准和说明性指标（1）4E标准：经济/成本标准、效益/质量标准、效率/生产力标准、公平标准。（2）根据评价标准而定的一些指标。工作量完成的指标。实际的单位成本与工作量标准的比率指标。效率衡量和效果质量相结合的指标。资源利用指标。生产力指数。成本收益的比率指标。综合性的绩效指标。10、公共部门绩效评估面临的困难（1）产出难以量化“非商品性产出”，对其数量上的正确测量带来技术上的困难无法取得可比较的成本或收益数据（无竞争单位）即使可量化，以量化形式表现绩效不适宜（2）目标缺乏准确性绝大多数体制中存在多重的甚至相互冲突的目标目标常具有抽象性和笼统性目标过大过高难以达到，评估的实际操作困难（3）绩效标准指标难以确定与品质有关的指标难以制定功能相同的公共组织地区性、规模、大小均有差异性，以同样指标衡量，有失公平主观判断的片面性（4）评估信息系统的不健全信息收集困难信息沟通障碍（5）管理者与评估者的对立11、改进公共部门绩效评估的途径（1）引入公民参与机制帮助公共部门以民众的需求目标为动作和努力导向公民充当问题架构者，帮助处理政府机构办公室重要问题，提出解决方案可将事实与价值取向相结合，增加指标体系的社会相关性（2）争取高层的支持：使绩效评估更具合法性和有效性（3）建立绩效信息系统组织专门力量收集信息建立评估信息的传递网络充分利用电子计算机和现代信息技术（4）充分利用电子政府的新载体12、我国公共部门绩效评估事业的发展A、现状（）在评估实践方面已取得一定经验。政府有状部门和机构陆续开展了一些针对政府政策、发展规则、计划等项目的评估工作，但是评估水准不高;已出现一些专门评估机构，但是水准亦不高。（）开展政府绩效评估的社会环境正在形成社会主义民主政治取得重大进展人民群众参与国家管理的积极性日益增强公务员对自身的绩效评估也较为热衷（）在绩效评估理论与方法的研究上取得一定成就B、问题（）公共评估项目本身存在的问题：缺乏系统理论指导，实践中具有盲目性 手段与效果缺乏逻辑性（）公共管理部门内部存在的问题：决策者和管理人员抑制评估资金投入不足伴随批评与改革，因此没被公共管理部门有效利用，反而对其贬低与否定（） 绩效评估技术上的问题： 无法建立一套完善的公共部门绩效评估的指标体系和方法相关配套措施不完备评估方法单一C、推进：思想认识、组织动工、管理办法、人才培养（）加强宣传以提高对绩效评估工作意义的认识（）加强绩效评估立法工作：确立绩效评估的地位；树立绩效评估的权威性；颁布绩效评估工作的制度和规范（）建立健全合理有效的评估体制：各级公共部门内部 立法、审计部门全国各级人大机关 民间中介评估组织（）培养评估人才以适应评估发展的需要（）建立一个完善的信息系统，进行及时的信息收集、分析第七章、人力资源管理1、传统的人事管理与人力资源管理的区别（人力资源管理新在何处？）（1）人将员工视为组织的最重要的资源，强调人事管理与组织发展战略之间的相互作用。（2）人着眼于未来，注重人力资源的预测、规划和开发；传关心眼前，为企业补充人员、培训职工、发放工资、解决劳资纠纷。（3）人范围更广泛，内容更丰富。（4）人体制及方式更加灵活，特别重视培养职业的认同感和责任感及自我管理能力；传体制僵化，缺乏应变能力，将人作物管理。2、传统的政府管理模式的特征及局限性（）视事为中心（）人才的发现和利用相当薄弱（）视人为集体财产（）受政治影响较大（）不重视人事管理的地位与作用3、我国传统的政府人事管理制度及模式的特点及弊端A、特点：统称“国家干部”，国家统一的方式进行管理。B、弊端：高度集中的单一管理模式，使得权责分离，管人与管事脱节；阻碍竞争机制发生作用。管理权限过分集中的结果，是强化了“人治”，忽视了“法治”。陈旧单一的管理模式，不利优秀人才脱颖而出，严重阻碍各类人才成长4、公共部门人力资源管理的特征（公共部门人力资源管理和传统的人事管理的区别）（）关于人的假定上。视人为成本 ；视人为资源。（）在管理原则上。 以事为中心 ； 以人为中心。（）在管理方法上。 强调纪律和监督，强制性、被动型的“管家式”管理；实行主动开发型、有预见性的方式,强调定性与定量结合,心测与量化并重。（）在管理内容上。为本组织招募新人，填补空缺；视野广阔、内容丰富，注重全社会人力资源的开发与利用，人与事、人与环境的协调配合（）在管理部门的地位上。非生产、非效益部门，地位较低，从事管理的人员进不了决策层；成为咨询专业技术的中枢性机构，管理者进入高层领导，核心人员（）在对国家公务人员的管理上。同一管理模式，运用同样管理手段；致力于公共部门人力资源的开发利用，重视现代国家公务员制度的建立与完善。5、人力资源管理模式在我国公共部门的推广A、影响：将有力地推动我国干部人事制度的全面改革以及公务员制度的完善，加快我国公共部门人力资源的开发利用步伐，提高行政管理水平，促进我国社会经济的全面进步和发展。（1）有助于我国人事管理体制的创新，推动我国传统的高度集中统一的人事管理体制向现代化的灵活高效的新体制转变（2）加快我国人事管理方式的更新，尽快实现由传统单一、陈旧落后的管理方式向现代化的科学、灵活、多样的管理方式转变（3）促进我国公共部门人力资源的有效开发和利用，提高国家公务员的能力和素质，进而改善政府的工作效率B、发展趋势（）人事职位体系：大一统型分类型 （）人事管理模式：单一型多元型（）人事权力动态：集中型分散型（）人事管理行为：封闭型开放型（）人力资源配置方式：计划型市场型（）政府管理行为：微观型宏观型（）管理机制：重资历型重功绩型（）管理规范：文件国家法律（）管理观念：传统的、不合时宜的旧观念法制、竞争、自主、人才社会所有的观念；与新型人事管理体制相适应的新思维、新观念6、国家公务员制度（文官制度）指通过制定法律和规章，依法对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员进行科学管理的一种人事制度。7、西方国家公务同制度的特点（1）公务员制度的法律化（2）严格区分事务