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行政管理学概论教案教案目录第一章：绪论 第一节 行政管理学概述第二节 行政管理学的演进第三节 国家行政管理的基础第二章 行政环境 第一节 行政环境概述第二节 宏观行政环境的内容第三节 当代中国行政环境的分析第三章： 行政职能 第一节 行政职能概述第二节 行政职能转变第三节 中国政府职能的定位第四章 行政权力 第一节 行政权力的概念第二节 行政权力分配第三节 行政权力行使的负效应及其克服第五章 行政组织 第一节 行政组织概述第二节 行政组织的结构与体制第三节 我国的行政组织第六章 行政领导 第一节 行政领导概述 第二节 行政领导的方式和类型第三节 行政领导者和行政领导群体第四节 行政领导的方法与艺术第七章 人事行政 第一节 人事行政概述第二节 现代人事行政制度：国家公务员制度第三节 现代人事行政的分类管理第四节 我国公务员制度第五节 现代人事行政的更新机制：考任、退休与培训第六节 现代人事行政的激励保健机制第七节 现代人事行政的行为调控机制 第八章 行政决策 第一节 行政决策概述第二节 行政决策的程序与方法第四节 行政决策体制 第九章 行政执行第一节 行政执行概述第二节 行政指挥第三节 行政沟通第四节 行政控制第五节 行政协调第十章 行政监督 第一节 行政监督概述第二节 行政机关内部监督第三节 行政机关外部监督第十一章 行政方法 第一节 行政方法概述第二节 行政管理的主要手段第三节 传统行政方法 第四节 行政技术方法第十二章 行政效率 第一节 行政效率概述第二节 提高行政效率的途径授课方法：课堂讲授、案例讨论第十三章 机关管理 第一节 机关管理概述第二节 行政机关管理的主要内容第十四章 行政改革 第一节 行政改革概述第二节 国外行政改革的理论与实践 参考教材：1、行政管理学（第二版），夏书章，中山大学出版社，1998年2、行政管理学概论（第二版），张国庆，北京大学出版社，2000年3、公共管理学，张成福、党秀云，中国人民大学出版社，2001年4、公共事务的治理之道，美埃利诺奥斯特罗姆，上海三联书店，2000年5.政府未来的治理模式，美B盖伊彼得斯，中国人民大学出版社，2001年6、公共行政学：管理、政治和法律的途径，美戴维H罗森布罗姆、罗伯特S克拉夫丘克，中国人民大学出版社，2002年教案纲要 本教案以张国庆主编的行政管理学概论(2000年8月第二版)为基本参照教材，但在结构上作了稍许调整，主要是合并和增补了个别章节和问题；也适当参考了其他教材。第一章 绪论 学习本章重点掌握：行政管理学的概念；行政管理学的学科功效和特点；行政管理学与相关学科的关系；行政管理学在发展过程中出现的主要理论(科学管理理论、行为科学理论、系统科学理论)；新公共行政学的主要理论观点；学习行政管理学的重要意义。第一章 绪论第一节 行政管理学概述一、不同的“行政”界定国内学者的观点： 行政是国家行政机关行使国家权力，管理国家事务的活动。（狭义） 行政是行使国家权力从事国家管理的活动。（广义） 行政活动 ：行政机关的活动、立法活动、司法活动 一切管理事务都属行政的范围。包括企事业单位。（最广义） 西方学者的不同见解：1. 从政治与行政关系立论，“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。2.从“三权分立”立论，行政是与立法、司法并立的“三权”之一；行使行政权力的活动，即属行政活动。3.从公共管理立论，行政是一种社会公共管理活动，社会公共管理机关（国家的、自治的、社会的）进行的管理活动都属行政活动。二 行政与行政学的概念 行政是指国家行政机关依法对国家事务、社会事务和自身内部事务所进行的管理和服务活动。 行政学,又称行政管理学、公共管理学、公共行政学、政府管理学,英语： Administration，Public Administration，Public Management，是研究国家行政组织对国家事务、社会事务和自身内部事务进行有效管理的规律的科学。三、行政管理学的研究对象行政管理学研究国家行政机关及其官员依法管理国家事务、社会事务和机关内部事务的客观规律。（1）研究的主体对象行政机关，在我国即国务院和地方各级人民政府；（2）研究的客体对象国家事务、社会事务和行政机关的内部事务；（3）研究的根本目的探讨行政管理的客观规律，实现行政管理的科学化。四、行政管理学的研究方法： 1.横向比较研究法。 2.纵向比较研究法。 3.案例研究法。 4.心理研究法。 5定量研究法。 五、行政管理学的学科特点 行政管理作为一门理论性和应用性相结合的系统的科学，其学科特点是比较突出的，具体表现在以下几个方面： 1、综合性；2、实践性；3、系统性；4、技术性；5、发展性。第二节 行政管理学的演进 一、形成时期（1887年20世纪30年代） 二、成长时期（20世纪30年代60年） 三、行政学的现代化时期（20世纪60年代以后）一、形成时期（1887年20世纪30年代） 行政学产生的历史必然性：产业革命完成；垄断；都市化；社会问题；政府干预；管理科学化的要求。 行政学产生的理论渊源：近代西方政治学说；君主制时代德、奥两国的官房学（计臣学）；普鲁士的任官制度（1713年）和英国的文官制度（1854年）；西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。 史坦因（德国学者）：1865年撰写行政学，最早提出“行政学”一词。4.代表人物： 伍德罗威尔逊(Thomas Woodrow Wilson: 1856-1924) （美国学者）：1887年发表行政学研究；（标志；誉为行政学的鼻祖）。国家的权力主要掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中；政治与行政的两分法。 古德诺（美国学者）：1900年发表政治与行政：对政府的研究一书。“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。科学管理理论兴起后，行政管理理论的代表人物： 怀特（美国）：1926年撰写行政学导论；行政要素：组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。 韦劳毕（又译魏洛比）（美国）：1927年发表行政学原理；财政、预算和物资管理是行政管理学的主要研究范畴之一。 古立克(Luther Gulick,1892-1993，美国著名行政学家) 在组织理论的几点见解(1937)一文提出“行政管理七职能说”，即有名的POSDCRB计划(Planning)、组织(Organizing)、人事(Staffing)、指导(Directing)、协调(Coordinating)、报告(Reporting)和预算(Budgeting)。对管理和行政的研究集中于上层管理部门的角色。他谈到组织内的分工、协调、控制幅度等等，中心目的是提高效率。 厄威克（英国）：与古立克合编行政管理科学论文集。二、成长时期（20世纪30年代60年）1.行为科学人际关系管理理论的盛行 梅奧（美国哈佛大学教授）：霍桑实验；人际关系学派的创始人。 马斯洛：“需要层次”论 ， 赫茨伯格：激励保健因素理论 麦格雷戈(Douglas McGregor)：提出“X”理论和“Y理论。X理论认为普通人好逸恶劳；缺乏进取心、不愿负责任；以自我为中心、对组织需要漠不关心；不愿变革；盲信，不聪明，容易受骗和受他人蛊惑。Y理论认为管理是将生产的要素钱、物资、设备、人组织起来以达到经济目标；管理的核心是依据组织的条件，调动人的积极性，使人们最好地达到他们目的的同时，实现组织的目标。 2.行政管理理论 赫伯特西蒙 (Simon，美国著名管理学家）：继续从组织中人的方面研究组织行为问题，并提出了著名的“有限理性”决策理论。他在1947年发表的行政行为对行政组织中决策过程的研究等著作，奠定了他在现代行政学领域的地位，他也因此获得了1978年诺贝尔经济学奖。决策理论；管理就是决策； 瓦尔多 (Dwight Waldo, 1913-，美国) ，行政国（ 1948年），讨论了优良生活的特征、政策制定中采用什么标准、谁来统治、政府如何组织以及权力的划分和集权/分权等问题。瓦尔多关心民主的价值、公共行政的哲学问题以及公共行政取得的进展。行政国是对POSDCORB 及其它30年代正统公共行政理念的辩驳。瓦尔多被认为是公共行政学的史学家、哲学家。他与西蒙堪称二十世纪美国公共行政学的两大巨匠。 三、行政学的现代化时期（20世纪60年代以后）1.管理理论丛林系统理论；权变理论2.行政管理理论 生态行政学：强调政府与其环境的互动和动态平衡。 新公共行政学(New Public Administration)：1968年 公共政策分析（Public Policy Analysis)：60年代；90年代成为独立的研究领域。政策分析融入经济学、政治学、公共财政、系统理论以及其它社会科学学科以研究公共政策如何形成和如何完善政府项目。 新公共管理（ New Public Management) :70-80年代 政府再造(Government Reengineering)或重塑政府 (Reinventing Government）：90年代新公共行政学 背景：七十年代的美国社会；民权运动、女权运动、越南战争、水门事件、能源危机 ；公共行政学、政府管理提出了挑战 。 密诺布鲁克会议 瓦尔多(Dwight Waldo), 1968年召集了有33位代表参加的青年学者会议。该会议由瓦尔多当时任主编的公共行政评论及锡拉丘兹大学麦克斯韦尔学院赞助，并在锡拉丘兹大学的密诺布鲁克会议中心召开。会议的目的是要鉴别公共行政学应该研究的问题，作为一个学科公共行政学的重点应该放在何处以迎接七十年代的挑战。会议提出了“新公共行政学”(New Public Administration)以区别以往的行政理论。会议的成果： 马诺力(Frank Marini ，1935-) 主编的迈向新公共行政：密诺布鲁克观点(1971)、瓦尔多著处于动荡时期的公共行政学以及弗雷德里克森(H. George Frederickson, 1934-)的专著七十年代的邻居控制(1973)和新公共行政学(1980)。 密诺布鲁克会议的中心主题是：1 公共行政学学者如何将道德价值观念注入行政过程；2 如何能有效地执行政策；3 政府组织机构与其服务对象的恰当关系是什么。 新公共行政学以公平为核心，认为传统的公共行政学试图回答以下的两个问题：（1）政府如何在可供利用资源的条件下提供更多更好服务（效率）；（2）政府如何少花钱而保持特定的服务水平（经济）。新公共行政学增加了这样一个问题，即特定服务是否增进了社会公平；主张行政管理人员不应该是价值中立的，他们应当担负起对社会的责任，应当把出色的政府管理与社会公平作为一种新的公共行政的基本原理、应履行的必要职责和应遵循的社会准则。换言之，新公共行政应对削弱社会公平、影响经济有效管理的各种因素和组织结构进行变革。 五、我国行政管理学的历史与现状 19世纪末20世纪初翻译、引进 30年代国内学者发表研究专著：张金鉴行政学的理论与实际（1935年）； 高等院校设行政学课程； 孙中山的五权分立思想 1934年行政效率研究会，行政效率半月刊 1952年行政管理学学科被撤消 我国从年就开始恢复公共管理学科研究与教育。首先在高等教育政治学一级学科中设置了行政学或行政管理二级学科，并逐步兴办了行政学硕士教育。 1988年中国行政管理学会成立，会刊中国行政管理。 1995年国家行政学院北京成立。 年，在研究生教育中增设公共管理一级学科，把原属于政治学中的行政管理纳入到管理学门类公共管理学科之中。 年月，国务院学位委员会正式批准在中国开始试点兴办公共管理硕士（），从学位教育的角度满足不断增长的社会需求。 第三节国家行政管理的基础一、国家公共行政管理的基础依法授予的政府行政职能政府享有的国家公共行政权力二、国家公共行政管理的主体主体政府，即国家行政机关。可分为四种： 政府，包括中央政府和地方政府。 政府行政机关 行政首长，分为政府首脑、高级政务类行政首长、各级常务首长、依法授权的一部分官员 政府普通公务员三、国家公共行政管理的客体 经济性组织 社会性组织 政治性组织 科教文组织 新闻性组织 公民复习题1行政管理学 2国家公共行政管理的主体 3国家公共行政管理的客体了解：行政管理学的演进 新公共行政学 第二章 行政环境学习本章重点掌握：行政环境的含义、特点、宏观行政环境的内容、行政环境与行政管理的相互关系第一节 行政环境概述一、行政环境：人们把围绕行政管理主体并直接或间接地作用于行政管理活动的客观因素的总和,称之为行政环境。 二、行政环境的特点1、多样性；2、复杂性；3、可变性；4、互动性。 三、行政环境理论的发展1.行政生态学的定义 行政生态学是一门运用生态学的方法来研究行政现象和事实的科学，它涉及到社会环境、文化环境、心理环境和生理环境四个方面，它的创立开辟了行政学研究的新领域和新视角，标志着行政学研究的进一步深化。 2.行政生态学的形成 高斯（美国学者），1936年发表了美国社会与公共行政，1947年又发表了政府的生态学，首先以生态学的方法来研究行政现象，强调结合外部环境因素来研究政府行政管理。利格斯（美国学者）， 1961年，行政生态学一书的出版，创立了行政生态学。通过对各国行政生态要素的分析,提炼出他认为最重要的五个要素,并对这些要素造成的影响进行了分析。这五个要素分别是：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。这五种要素之间不是互相孤立的，而是交叉作用、互相影响的，因此在实际考察中，情形是错综复杂的，既要注意单个分析这些重要因素，又要注意到彼此之间的互动性。从社会经济出发，将行政模式分为融合型、衍射型和棱柱型三种。 融合型行政模式农业社会的行政生态，在农业社会中社会结构是混沌不分的，如同折射前的自然光是一道白光一样。 衍射型行政模式是工业社会的行政生态；白光经过棱柱体的折射后,衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光； 棱柱型行政模式是农业社会向工业社会过渡时期的一种行政生态，它既具有融合型的一些特征，又具有衍射型的一些特征。如同光进入棱柱中的折射过程,所以可以称为“棱柱型”模式。 四、行政环境的划分 从内容上划分，可以分为社会环境和自然环境 从社会结构上划分，可以分为物质经济环境、政治法律环境和精神文化环境； 从行政环境具体作用过程划分，可以分为行政外部环境和行政内部环境； 从地域上划分可以分为国际环境和国内环境；5. 从行政环境对行政主体的影响范围上划分可以分为宏观行政环境、中观行政环境和微观行政环境。 宏观行政环境即通常所说的国情，包括国际的社会、自然环境和国内的社会、自然环境，它是行政环境的基础，对行政活动有决定性的作用。 中观行政环境指行政系统的组织结构和运行情况，包括行政组织的结构是否合理，职权划分是否明确，沟通是否顺畅，制度是否健全等。它对行政活动有比较直接的影响。 微观行政环境是指一个行政机构内部甚至一个行政领导班子内部的具体情况，包括结构是否合理，责任是否明确，人际关系是否良好，工作方法技术是否科学等等。微观行政环境对行政活动的影响是最直接的。 五、行政环境与行政管理的关系 行政环境是行政管理系统存在和发展的客观制约条件，是行政活动的前提和出发点，但行政管理对行政环境不是消极的、被动的、无能为力的，而是积极的、能动的、创造性的。1、 行政环境制约和影响行政管理系统及其活动。 首先，行政环境是行政管理系统产生、存在和发展的基础； 其次，行政环境决定行政管理的目标、内容和性质； 第三，行政环境决定行政管理的方式和方法2、 行政管理反作用 于行政环境。 行政环境既是行政管理的基础和条件，又是行政管理的对象和客体。行政管理的目的是按人们的需要有组织有计划地改造社会，改造自然。因此，行政活动影响和作用于行政环境因素，促进行政环境的改善。 第二节 宏观行政环境的内容 政治环境，包括国体与政体、政党政治、法律制度 经济环境，包括物质技术力量、经济制度 文化环境，主要指精神文化 社会环境（狭义）指国内的人口、民族、社会历史、社会分层结构、贫富差距、社区发展、社会变迁、社会管理方式等许多因素。 自然环境 人类离不开生存的自然环境。自然环境提供社会生产的资源和条件，又是行政管理要改造的对象之一。行政管理要遵循生态规律，适应气候、地理、土壤、山林、水系、矿藏、动植物分布等自然条件的要求，研究经济社会发展战略，解决自然环境与发展的矛盾，积极保护自然环境和社会的生态系统。 国际环境。生产社会化日益发展成为国际化，任何一个国家已不可能与世隔绝孤立在存在。外部的交往发展对一个国家的经济文化发展有很大影响。国际上政治经济因素变动，会不同程度地冲击各国行政。 第三节 当代中国行政环境的分析加入WTO，中国环境的大变革一、经济全球化1.经济全球化的特征 生产全球化； 贸易全球化； 投资全球化； 金融全球化； 区域经济一体化2.经济全球化给中国带来的收益 经济全球化为充分利用国内外资金、技术、资源和市场创造了条件，可以有效促进中国的经济增长。 全球化可以为中国创造大量新兴的就业岗位。 全球化有助于解决改革和发展动力不足的问题，促进市场经济的发育和完善。 全球化为中国在现实禀赋下利用国外的要素和市场创造了积极的外部条件。 全球化为中国发挥后发优势、实施追赶战略、缩小与发达国家差距提供了重要途径。 经济全球化为推动中国经济结构的优化和升级提供了新的契机。3.经济全球化的负面效应。 联合国开发计划署人类发展报告明确提出了人类安全(Human Security)的概念。如果说人类发展(HumanDevelopment)是指人们选择范围的扩大和选择质量的提高，那么人类安全则是指人们能够安全而自由地实现这些选择。 在中国，人类不安全已经非常严重，主要表现为在如下方面： 工作不安全；收入不安全；养老不安全；健康不安全；文化不安全；社会不安全；环境不安全二、政治全球化 全球政治； 全球治理； 国际规制体制三、文化全球化 表现：全球性基础设施：电信和语言文化多国公司与全球文化市场复习题重点：1行政生态学2行政环境与行政管理的相互关系了解：行政环境；行政环境有哪些类型？宏观行政环境的内容第三章 行政职能学习本章重点掌握：行政职能的含义、特征及其基本构成；西方国家行政职能的演变及趋势，中国政府职能转变的主要内容。第一节 行政职能概述一、行政职能的概念、特点、作用1. 职能：是指一定的人员或组织所拥有的职责和功能。 行政职能：也叫政府职能，是指行政机关在依法管理国家事务和社会事务时应承担的职责和所具有的功能。 2. 行政职能的特点 广泛性。它包括一个国家的各个方面，在运行过程中又包括决策、计划、组织、控制等职能。 适应性。它随着社会经济、政治、文化和发展和国家中心任务的变化而作出调整。 执行性。行政管理必须贯彻执行中国共产党的路线、方针和政策，执行人民代表大会的决定和决议。 层次性。不同层次的政府职能有所差异。行政管理职能体系的层次既有相对独立性也有相互贯通性。是一个有机的整体。 动态性。政府职能隋着行政环境的变化以及生产力和社会发展程度的不同而变化。 3.研究行政职能的意义 （1） 研究行政职能是认识行政管理的前提。认识行政管理首先要认识其核心内容行政职能，在此基础上才能研究行政管理的各个部分及其相互关系。 （2） 行政职能是建立行政机构的主要依据之一。行政机构是行政职能的载体，所以行政职能决定了行政机构的设置、规模、层次、数量及运行方式。 （3） 行政职能的转变是政府机构、人员编制改革的关键。政府工作机构及人员编制是由政府的职能所决定的，只有依据行政职能的需要，抓住行政职能的转变，才能真正搞好机构改革，建立起充满活力、高效率的政府管理机制。 （4） 行政职能是科学地组织管理过程的重要依据之一，它的实现情况是行政管理活动结果的表现。 （5） 实践证明，正确认识行政职能，对实现行政管理的科学化具有重要的指导意义，对国家社会的发展也有重要影响。 二、国内外有关政府职能的研究角度.现有政府职能研究主要是从内容角度，经济学角度，公共财政角度，宪政与法律角度，政治哲学角度，组织理论角度进行研究，本章主要介绍前两种研究视角。 1.亚当斯密以前，从哲学的角度探讨政府职能。 2. 亚当斯密之后，从经济学的角度探讨政府职能。3.随着现代社会经济的发展，法律的作用日益凸现，建立法治国家和依法行政提上日程，人们逐渐从法学的角度开始研究政府职能。 三、国内外有关政府职能的研究（一）从内容的角度对政府职能的研究 2.从政府职能的层次上看，美国学者布坎南认为，政府职能(集体行动)可以分为三个层次：“第一，执行现行法律的那些行动。第二，包括现行法律范围内的集体行动的那些活动。第三，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。 3.从政府职能的领域看，台湾张金鉴教授认为政府职能大体可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展等六个范畴。 中国公共行政学编写的教科书一般从政治、经济、社会等各个领域论述政府职能，将政府职能分为政治职能、经济职能和社会管理职能。 4.从政府职能的管理范围出发，将政府的管理职能分为中央政府的管理职能和地方政府的管理职能。 （二）从经济学的角度对政府职能的研究 强调市场优先，政府职能主要是弥补市场不足。 四、行政职能的内容行政职能的主要内容从静态和动态分，可划分为基本职能和运行职能。 基本职能包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能，它是按照政府管理所涉及的领域划分的，这些职能集中体现了政府在国家社会生活中的整体作用以及行政管理的基本内容和范围，集中反映了行政管理这一上层建筑同经济基础及其他上层建筑的辨证关系。 运行职能是按照行政管理的过程来划分的行政职能 ，包括：决策；计划；指挥；协调；监督；调控；考核；总结等。在行政管理的活动过程中，这些职能是维系行政管理运转的基本职能。 （一）、政府基本职能1. 政治职能，是指政府在国家和社会中所起的政治作用。是政府最基本的职能之一。主要有： 阶级统治职能； 保卫职能； 社会治安职能 民主职能。 我国政府的政治职能，主要是通过发挥国防、外交、公安、安全等职能部门的作用来行使的。 2.政府经济职能，是指政府所承担的组织和管理社会经济建设的职能。这是政府最重要的一项职能，它鲜明地体现着上层建筑决定于并服务于经济基础的特性。政府在经济领域的职能主要表现在如下几方面： （1）为市场经济提供制度基础： 经济自由 ；个人权利 ；政治条件； 法律条件 （2）政府的资源配置职能，指的是通过公共部门收支活动以及相应政策的制定、调整和实施，实现对社会现有的人力、物力、财力等社会资源结构与流向的调整与选择。政府配置资源的原因： 公有财产资源与政府配置职能 。在共同财产权的例子中，由于每个人都有使用财产的权利，但却是免费的，即使用价格为零，理性的个人会尽量多使用共同财产，除非供给充分,否则就会导致该财产的状况迅速恶化。（哈丁，公物悲剧）对此，市场不可能很好地配置资源，当通过市场交换无法形成一套自愿协定时，政府机构可以提供一种解决办法。政府可以通过强制性进行资源配置，能对未经协调的结果进行帕累托改善。（帕累托最优，即社会能否达到这样一种状态，当不能作进一步的变化以便使一部分人处境变好而同时不会引起另一部分人处境变坏的时候，我们就称这种资源配置的状况为帕累托最优，或帕累托效率。） 公益物品与政府资源配置职能 。 外部效应问题与政府资源配置。为此政府需要采取措施，鼓励有正外部效应的物品多多生产，而为了解决负外部效应，则应该采取措施，控制有负外部效应的物品过度生产。 （3）调节职能，政府可以试图调节生产者和消费者的决定，以减少垄断性和外部效应。（4）收入再分配职能。慈善机构无法完全履行再分配的功能，于是政府通过强制力来实施收入再分配，就成了一种强有力的替代选择。其手段主要是财政手段。最直接的手段是：(1)税收转移方案，一方面，对高收入家庭课征累进所得税，另一方面对低收入家庭给予补助金；(2)用累进所得税的收入，修建公共住宅等，为低收入家庭提供公共服务；(3)对大多由高收入消费者购买的货物进行课税，对主要为低收入消费者使用的其他物品给予补贴。 （5）宏观经济稳定的职能。宏观经济失衡表现在：总需求不足、通货紧缩，总需求大于总供给、投资不足、通货膨胀，投资不足、经济增长停滞、就业不充分，国际贸易收支不平衡等。手段：政府可以借助货币政策和财政政策等政策工具，比如通过增加或者减少货币供应、调节关税或汇率、改变公共支出、税收和利率等，使宏观经济达到大致的均衡。 3.政府文化职能是指政府指导和管理文化事业，领导和组织精神文明建设的职能。 它是国家行政管理最古老、最重要的职能之一，并且在不同时代，不同国家有着不同的内容和方式。我国现阶段的文化事业一般包括教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播影视、卫生、体育、文物、图书馆、博物馆等。 政府的文化职能，一般是通过文化管理机构来实施。 4.政府社会职能是指政府所承担的社会服务和社会保障职能。它是维护社会安定团结、保证社会正常秩序的基本前提之一，从某种意义上说，社会职能是政治职能的基础。 社会职能有广义和狭义之分，广义的社会职能是指所有社会管理职能，狭义的社会职能是指政府除了经济和文化职能之外的社会管理职能。政府的社会职能比较广泛，主要有下列内容：维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能；确保社会公平分配的职能；环境保护的职能；社会保障等职能。 政府的社会职能，一般是通过建立专门机构来行使的。我国的民政部、公安部、环境保护部等是行使这些职能的机构。 当代各国行政职能的发展趋势 随着科技和社会经济的迅速发展，国家的职能日益扩展，行政职能也呈现扩大趋势。政府的政治职能在逐渐减弱，社会管理职能在逐渐加强，这是人类文明发展和社会进步的规律。 第二节 行政职能转变一、行政职能转变的含义行政职能转变，是指政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展，包括行政职能重点的转移、政府履行职能方式的转变。二、我国政府职能转变的必然性、必要性 行政职能的转变是经济体制改革的必然要求。 行政职能的转变是实现职能体系合理配置的根本途径。 行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础。三、我国政府职能转变的基本内容 职能重心的转移。工作重点：经济建设 履行职能方式的转变。 由行政手段为主转向经济手段为主； 由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主； 由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。 职能关系的转变。职能关系问题是不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分问题。 理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系。 理顺政企关系。 理顺政府内部各职能部门的关系。第三节 中国政府职能的定位 中国政府职能的新目标模式：有限政府与有效政府 重新处理政府与市场、企业、社会的关系一、服务行政：一个全球化趋势1.世界各国行政改革的新趋向：从管制行政到服务行政（1）管制行政：政府以管理和统治者的身份对公民进行管理和制约。其特征： 政府与公民的关系不对等。 政府职能无所不包。 政府的行政方式以强制手段为主。（2）服务行政：新兴的政府行政理念。其组成： 政府服务应以顾客或市场为导向。 政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。 政府的管理职能应是掌舵而 不是划浆。 政府行政中引入市场化模式。二、目标模式一：1.有限政府：政府在权力、职能和规模上受到来自法律的明文限制，能公开接受社会的监督和制约；政府权力和规模在超出法定界限时能够得到及时有效的纠正。无限政府是指政府自身在权力、职能、规模和行为方式上具有无限扩张、不受有效法律和社会的制约的倾向。2.有限政府的特征： 有限性：灯塔与渔船 合法性：警察的数目 法治性：依法限制 有效性：能干的政府三、目标模式二：有效政府1.有效政府：就是要使政府不断地适应生态环境发展变化的要求，不断满足社会不同的需要，提高政府管理的效率和效益。2.什么样的政府才是有效的有效政府的制度构件 有限政府；法治政府；分权政府；民主政府四、重新处理政府与市场的关系。1.市场失灵使政府的积极干预成为必要。市场失灵，是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的，市场机制在资源配置的某些领域运作不灵，即只靠自由市场机制达不到资源的最优配置。市场失灵的表现： 宏观失灵市场不能保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展； 信息失灵市场提供的信息不足 公共失灵市场机制无力于组织与实现公共产品的供给； 垄断失灵自由放任的市场竞争最终会走向垄断； 外部失灵市场机制无法补偿和纠正经济外在效应； 分配失灵市场分配机制会造成收入分配不公和贫富两极分化；2.政府失灵又决定了政府干预必须适度、有效。政府失灵，是指政府不能补救市场的失灵，反而降低了社会效益。政府失灵的表现： 内部性问题； 政府某些干预行为的效率较低； 政府干预易引发政府规模的膨胀； 政府干预为寻租行为的产生提供了可能性； 寻租（Rent-Seeking）是指个人或团体为了争取自身经济利益而对政府决策或政府施加影响，以争取有利于自身的再分配的一种非生产性活动。 政府失灵还源于政府决策的失误； 政府不干预、干预乏力或干预过度均在摒弃之列。现实而合理的政府与市场之间的关系应是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，以政府的干预之长弥补市场调节之短，同时又以市场调节之长来克服政府干预之短，从而实现市场调节和政府干预的最优组合。五、重新处理政府与企业的关系 管理理念上，从对企业管理向为企业服务转变。 管理方法上，对企业从审批制向备案制转变。 管理权限上，政府的行政权与司法权分离。 政府与企业是建立在法律基础上的两大活动主体。 企业对政府有完整的法律诉讼权。六、重新处理政府与社会的关系政府应该更多地为社会自治创造条件，培育社会自治的环境。政府应该退出很多领域，让社会实现自治。社会是指市民社会（又译公民社会），是指国家权力与市场经济之外的社会领域。市民社会两种分类：国家社会两分法；国家经济领域市民社会三分法。非政府组织（Non-governmental organization）简称，指独立于政府之外、不以营利为目的的自愿者的组织。还有人称之为“非营利机构”，也就是（Non-profitable Organization）或“志愿者部门”、 “第三部门”、“公民社会”。 非政府组织的类型 一类是成员利益维护组织，另一类是纯粹公益性志愿者组织， 复习题重点：1有限政府； 2行政基本职能有哪些？3我国政府职能转变的基本内容4中国政府职能应如何定位？5如何处理政府与市场的关系了解：1如何处理政府与企业的关系？2行政职能；有效政府；非政府组织3政府在经济领域的职能主要表现在哪些方面？第四章 行政权力学习本章重点掌握：行政权力的产生和发展，含义、特征，行政权力的分配、使用及其制约机制。第一节 行政权力的概念一、行政权力的涵义行政权力作为政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。对行政权力的定义，可以作以下理解： 行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。 行政权力的根本目标，是要通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志。在现代社会中，公共利益是通过一定的宪法原则而体现为国家意志的。因此，执行国家意志并实现社会公共利益，成为行政权力的根本目标。 行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。行政权力要有效地执行国家意志，其所推行的政策、法律、法令等都应当是行政客体所能够顺利接受，并且是必须接受的。为此离不开必要的强制手段。行政管理的持续和有效实施总是以暴力的威慑作用为后盾。 行政权力的客体包括所有的居民、社会组织和社会集团，囊括领土范围内的整个社会。 行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。在人类历史上，行政权力的实施都是由少数人推行的。这实际上是一种社会分工的结果，即权力所有者和行使权力的管理者之间的分工。在当代，由于组织的兴起，由于政府组织在技术上的需要，组织管理需要由具有特定管理知识的职业管理者来承担，这就决定了行政权力主体更加明显的少数人特征。二、关于行政权力的各种学说1.早期分权学说 亚里士多德 ：国家权力议事、执行和审判；古罗马的波利比阿提出元老院、执政官和平民会议之间互相制约的思想。2.三权分立学说 洛克：国家有三种权力立法权、行政权和对外权。 孟德斯鸠：国家权力立法权、行政权和司法权3.政治与行政二分法4.五权宪法学说 孙中山：国家权力立法权、司法权、行政权、监督权和考试权。5.议行合一学说 马克思主义的观点：行政权力与立法权力是统一的。6.组织权力学说 从组织的角度来研究行政管理权力的各个侧面。把行政权力视为组织中的权力。主要代表人物西蒙三、行政权力的特征 公共性；手段性；自主性；一元性；时效性；膨胀性第二节 行政权力的分配一、行政权力的分配方式1.结构性分配。这是根据行政权力的层次性而对其所做的纵向垂直性分割。此种分配所形成的结果是行政组织的结构性权力。 结构性权力的大小应该与其所在权力层次的高低成正比，层次越高，权力也就越大。 处理好管理层次与管理幅度之间的关系，就成为行政机构设置的基本问题。2.功能性分配。这是根据行政权力所承担的任务及其作用客体的状况而对其进行的横向水平分割。此种分配所形成的结果是行政组织的功能性权力。 功能性权力的大小往往同功能本身的重要程度呈正比，功能越重要，权力也就越大。 行政权力的功能性分配在具体行政组织当中，表现为行政机构设置中部门与部门之间的关系。二、行政权力的分配途径 逐级授权； 权力下放； 地方自治； 权力“外放”三、行政授权（一）行政授权的涵义行政授权，指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级 的监督下自主地行动和处理行政事务。（二）行政授权方式1.根据行政工作内容的重要性程度、上级行政主体的管理水平和下级行政主体的管理能力等综合情况，可分为： 充分授权（一般授权）：是指上级行政主体在下达任务时，允许下属自己决定行动方案，并能进行创造性工作。 不充分授权（特定授权、刚性授权）是指上级领导对于下属的工作范围、内容、应达成的绩效目标和完成工作的具体途径都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定。 制约授权（复合授权）：把某项任务的职权分解授给两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制约的作用，以免出现疏漏。 弹性授权（动态授权）：指在完成同一项任务的不同阶段采用不同的授权方式。2.根据授权时所利用媒介的不同，分为书面授权； 口头授权3.根据授权的合法程度，分为正式授权； 非正式授权 (三)行政授权过程。1、行政授权的条件。至少应包括：(1)良好的组织和人事基础。包括管理目标已经确立，方向正确，任务明确；行政组织机构已经建立，组织结构系统完善，要素完整，功能健全；组织内部的人事安排已经大致确定，不再担心部属的过分变动；组织文化和工作环境良好，工作人员心情舒畅，忠于职守。(2)适当的时机。首长工作负担过重时；指挥系统中有人暂时离开或者高层职位缺位时；机关力求开创新局面、解决新问题，首长必须集中精力专注于重点组织工作目标时；当有关工作人员不在一处工作时。(3)工作需要和一定界限。重复性、琐碎性和经常性工作，过于专业化的工作等都应授权；但授权要坚持例外原则，即上级主管把一般日常惯例性工作授给下级，但自己应保留重大政策决定和重要人事任免权等。2、行政授权的程序。(1)明确授权的工作内容；(2)选择授权的对象；(3)规定授权工作应该达到的目标、成果以及完成工作的权限和应负的责任；(4)正式授予权力；(5)检查评估授权成效。3、行政授权过程中授受关系的处理。行政授权并不是单向的行为过程，而是一种权力授予和权力接受之间的双向行为。作为双向管理行为的行政授权，如果没有被授权者的充分理解和明确表示，是很难取得成功的。因而要处理好授受关系。要注意排除授权方面的障碍：一是行政授权主体要克服心理方面的障碍；二是行政授权主体要克服能力方面的障碍；三是行政授权还要克服来自授权客体方面的障碍；行政授权也要克服来自组织方面的障碍；行政授权还必须克服来自环境方面的障碍。第三节 行政权力行使的负效应及其克服 行政权力的负效应是行政主体在行使权力过程中所产生的某种结果，是一种违背公共利益和行政根本目的的现象。行政权力的负效应主要表现为权力滥用、权力角逐、特权化等腐败现象。 制约行政权力的途径 建立健全法律法规对行政权力的制约 建立合理的激励机制和惩罚机制对行政权力的制约 执政党继续发动的反腐败斗争对行政权力的制约 新闻自由对行政权力的制约 。 国际上通常公认的反腐败的有效工具主要可以分为四类：1、新闻自由-以舆论监督掌权者。2、反对党-以制衡掌权者。3、法治-例如，由独立的反腐败机构（如香港的廉政公署）执法。4、由执政党继续发动的反腐败运动。 复习题重点： 1行政权力；充分授权2行政权力的特征3行政权力的分配途径4行政授权方式了解：行政授权；行政权力的分配方式；如何制约行政权力 ，防止腐败现象？第五章 行政组织学习本章重点掌握：行政组织的含义、特点及组织理论的基本观点；行政组织的结构、组织体制及行政组织与环境的相互作用。第一节 行政组织概述一、社会组织理论 社会组织是在一定的环境中，为实现其目标按照一定宗旨而建立起来，以协调人、财、物等关系，并具有特定的组织结构和活动方式的人群体系。其主要内容包括： 任何一个（种）社会组织都要受社会环境的制约。 所有社会组织都有其共同目标。 任何社会组织都是多要素的集合体。 组织的实质内容是组织机构之间、组织成员之间的责任、权力的分配。 组织的灵魂（或称组织的核心）是组织成员的协作精神，即组织的凝聚力和向心力。 所有社会组织都是一个动态的活动载体。 现代社会任何一种组织都具备三种功能 “聚集”功能，是指将个人的智能、分散的资源、零星的知识、多方面的信息加以聚集汇总，形成一种合力，构成整体。 “转化”功能，是指将聚集起来的人、财、物、知识、信息等个种要素，按照实现目标的需要和合理的规章制度及责权力相一一致的原则，进行有序的排列组合和科学的分工，使组织成员之间协调一致，即可形成新的能量，体现组织的功能转化。 “释放”功能，是指将聚集和转化起来的能量，有控制的释放出来。就象经过核裂变释放出巨大能量一样，为实现组织的目标而发挥功能。 二、 行政组织：系指为实现国家行政管理目标，在推行政务和管理社会事务中，依据宪法和法律，运用国家行政权力组织起来的社会团体，也是政府运行的载体。 它包括三层含义： （1）从静态考察是指行政机构的设置和权责划分的组织实体。包括职能、管理权限、层次划分和管理幅度的确定、组织制度和规范的体现。 （2）从动态考察是指行政组织功能的运行过程。行政组织是通过决策（计划）执行（指挥、协调、沟通）控制信息反馈再决策的周而复始的组织行为活动过程所构成的运动整体。通俗的讲，就是一部由人与人所构成的结构严密，布局合理、责权分明、相互依赖、性能良好、关系协调、运转灵活的“大机器”。 （3）从心态考察是指行政组织中人员的意志和智能的组合。行政组织是工作人员的责权观念、感情交流、思想沟通等心理活动所构成的集体意识、组织面貌、工作作风、服务精神及智能的结合状态，在组织行为学称为“组织气候”。 三、行政组织的构成要素 职能目标：是行政组织存在的基础，是行政组织的第一要素。 行政人员：是行政组织的主体，一切职能目标归根到底都由相应的人员承担。 制度要素：行政机构设置、职位配置、职权划分；规章、程序、准则 物质要素，是行政组织存在和运行的物质条件。 观念要素，组织观念、价值观念。四、行政组织的特征： 政治性：主要表现在政治代表和政治维护两方面。 社会性：表现在社会管理和社会服务两方面。 权威性：表现在普遍约束和强制执行两方面。 法制性：是行政权威性的基础，表现为行政组织自身的法制化和行政组织活动的法制化。 系统性：具有系统的一般特征。五、行政组织（政府机构）的类型 1、领导机关，是指从中央到地方中统辖全局的决策核心，是行政组织系统的中枢。主要职责是对辖区范围内的重大事宜进行决策并对执行决策实施监督。2、职能机关，是指在领导机关的统一领导下，负责处理辖区范围内某一方面专业行政事务的机关。具体职责是：依据行政机关的决策制定本部门的具体行动计划；作好决策与计划实施的思想、组织与物财准备；在决策和计划落实的过程中做好指挥、协调、监督等工作，保证工作任务圆满完成。3.辅助机关，在行政组织内部承担协助工作的机关。包括办公机关、信息机关。办公机关是协调行政首长处理日常事务的综合办事机构，其典型形式是各级行政组织所属的办公厅、办公室。主要职责是服务，即利用自身的枢扭地位为行政首长、行政人员的生活和工作服务，为上下级行政组织及其他的行政组织的活动提供服务。信息机关，指专门负责收集、加工、储存与传递人、财、物等各方面信息，为各类行政组织提供信息服务的机关。信息机关在现代行政组织系统中占有 极其重要的地位。 4. 咨询参谋机关，是指为行政领导机关和行政首长出谋划策，提供各种建议和方案的机关。基本职责是围绕领导机关和行政首长下达的课题开展研究，并针对有关问题出主意、想办法、提建议，供行政首长决断时参考、采纳。5、派出机关，指行政领导机关在辖区范围内依法设立的代表机关。基本职责是代表委派机关监督有关单位落实各项行政管理政策情况，处理委派机关授权处理的各项事宜。 六、行政组织理论的发展 （一）早期的组织理论 早期组织理论共同的特点是强调合理分工，层级节制，分层管理，目标一致，指挥统一，协调配合等，是从健全制度规范来研究行政组织。（二）行为科学的组织理论 强调组织中的人际关系，研究组织环境对个人的影响，使组织理论从注重制度规范的研究，转向着重组织中人际关系和人的行为的研究。 （三）系统方法的组织理论 强调行政组织是社会的一个系统，具有整体性、层次性、相关性、适应性和目的性，是受社会、经济、文化等环境影响的生态系统。他们又认为行政组织是一个“输入”，“转换”、“输出”和“反馈”的动态系统。 早期组织理论只侧重制度结构的研究，行为科学的组织理论又只注重组织中人际关系的研究，系统理论则从整体联系上全面研究行政组织，这为我们提供一个新的理论和方法 第二节 行政组织的结构与体制一、行政组织结构：是指构成行政组织各要素的排列组合方式，具体结构是指由横向上各职能部门体系与纵向上的层次体系交织而成的责权利网络体。 1.行政组织的纵向结构（层级体系） 是指行政组织上下之间，按管辖地域大小或任务轻重而确定其权利和责任大小所构成的层级体系，即管理层次。 例如，我国行政组织的纵向结构是中央政府省地市县乡五级（组织法规定四级）；又如，国务院部委司局处科五级 划分层次的标准是根据其管辖地域范围，管辖地域越大，范围越广，则权力越大、层级越高；反之，则小。其形状就像一座宝塔，基层大、顶部小，从上到下，层层控制。管理幅度与管理层次的关系：