城市社区建设中的社区居民自治.doc

论城市社区建设中的社区居民自治写作提纲一、 什么是城市社区建设中的社区居民自治1、 什么是社区居民自治2、 社区居民自治与政府的关系3、 居民在城市社区自治中的作用二、 城市建设中社区居民自治产生的原因1、 社会发展2、 社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新3、 社区居民自治是社区建设的内在要求4、 社区居民自治有利于扩大公民有序的政治参与，加强基层民主建设三、 对于城市建设中的社区居民自治应怎么做1、 从政府方面研究2、 倡导合作主义论城市社区建设中的社区居民自治【摘要】：居民自治是城市基层管理中很重要的环节。在大多数社区，在基层政府的直接参预和支持下，居民组织，即居民委员会，已建立起来。可以说，只有居民主动参与并管理好自己的事情，作为城市管理重要平台的社区才有可能在全面建设小康社会的过程中，发挥出应有的作用。这里面，要澄清一个概念，就是现在有一种提法叫“社区自治”，从严格意义上讲，称作社区居民自治是比较规范的。社区作为一个小社会，构成的要素是多元的，除了居民之外，还有商店、学校、国有企业乃至机关等各种单位。社区一般都在数百户到数千户，规模普遍较大。我国的一些社区的人口规模，比西主发达国家的一些普通乡镇规模都大。很显然，社区包含的要素远远大于居民的范围。【关键词】：城市社区 居民自治一、 对社区居民自治的认识社区居民自治是城市居民群众依法直接管理社会基层公共事务的一种民主形式，是社会主义基层民主在城市的广泛实践。 社区居民自治是在上个世纪90年代伴随着城市社区建设的发展而兴起的。社区居民自治作为城市基层民主的实现形式，其前身是计划经济时期的单位制与街居制相结合的城市基层治理体制下的居民自治。城市社区居民自治之所以兴起在20世纪90年代，有其深刻的历史背景和社会基础。它是城市经济体制改革不断向纵深推进的逻辑结果，是国家民主化进程及城市基层治理方式转变的必然产物。社区居民自治属于基层群众自治，自治的主体是居民。居民以各种组织为依托进行自治活动，行使自治权。实行社区居民自治，就是要改变原来单一的居委会纰织体制，进行组织形式与体系的创新，通过建立社区居民会议、社区协调议事委员会和社区委员会等机构，形成新型的社区自治组织的主体系统。同时还要处理社区自治组织与社区党组织、业主委员会、物业管理公司和社区中介组织等组织的关系，形成良好的、互动的社区自治组织的生态系统。社区居民自治作为广大城市居民参与基层社会事务管理的一种直接民主形式，其活动内容主要有民主选举、民主决策等等。城市社区建设是在全能政府“失效”和市场“失灵”及培育市场与培育社区双重改革的制度背景下发生的社会整合过程。在社区建设中，存在行政和自治两种导向，从普遍价值和长远目标来看，在社区建设中应该强化社区居民自治的导向。这在于社区居民自治是低成本的管理体制创新，是社区建设的内在要求，有利于扩大公民政治参与和加强基层民主。由于特定的国情和制度背景，中国的城市社区建设是一种“规划性变迁”,居民自治属于政府主导型自治。而自治的成长，又要求政府下放权力，转变职能，改变领导方式，在自治基础上重新塑造政府，实现政府与社会关系的重构。应以合作主义理念处理政府管理与社区自治协同治理城市社会的关系问题。二、 城市建设中社区居民自治产生的原因社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新。行政导向的社区建设有其合理性，这就是可以利用国家既有的强大行政组织（包括党政组织）资源迅速构造一个新型的社会，如上海浦东新区的社区建设。但是，这一模式需要的条件和付出的成本较高。一是政府要实行有成效的社会整合，必须控制充足的经济和社会资源，从而通过资源分配将社会吸附在政府组织体系内。二是基层政府力量的扩张，通过强有力的基层政府整合社会，而这需要较高的政府管理成本。上海市是中国经济功能最强的城市，1949年以来，市、区、街属经济发达，经济实力雄厚。如1999年，仅街道所属企业的收入即高达100多亿元。特别是城区政府所控制土地在城区改造中的急剧升值和基层政府利用土地开发发展经济，集聚了大量经济社会资源，从而可以使基层政府运用强大的财力支付行政整合所需要的管理成本。如作为基层政府派出机构的街道办事处事实上成为一级功能完备的政府。正因为行政导向的社区建设需要充足的财力支撑，所以其它仿照上海模式的城市也十分注重基层政府和社区发展经济的功能。而在中国大多数城市，特别是中小城市，基层政府所控制的资源很少，也难以支付扩张基层政府所需要的管理成本。更重要的是，随着市场的完善，大量的经济资源要通过市场的方式加以配置，政府审批等权限要进一步减少，政府管理与经济运行要适当分离，行政导向的社区建设所需要的强大财力将难以为继。而自治导向的社区建设主要依靠社区自身的资源进行社会整合。对于中国来说，城市社区普遍具有财力资源不足，人力资源富余的特点。通过社区居民自治，构建社区制社会，可以开发充足的人力资源，为社区建设提供可持续的源泉。自治导向的社区建设开始的发展程度可能不高，但由于实行居民自治而不是强化政府，因此用于管理的成本也较低。所以，相对行政导向的社区建设而言，自治导向的社区建设更具有普遍价值。农村改革中也曾经出现过曲折。广西本是村委会诞生最早的地方。但为了迅速实现社会整合，将村委会改为行政性的村公所，后来因为管理成本太高，只得撤消村公所，重新恢复村委会。这一曲折过程应该为城市社区建设所借鉴。事实上，中国农村实行包产到户以后，国家只是通过下放权力，实行村民自治，而减少了至少每年成百亿元以上的管理成本。更重要的是，城市社区建设是在全能政府体制失效基础上产生的。行政导向的社区建设可以在较短时间整合社会，但所构造的社会与传统体制具有同构性，即社会仍然为政府所吸纳，社区的工作主要是落实政府任务。在这一体制下，政府难以超脱各种利益群体，专事履行公共管理的职能，也不可能长期持久的包揽所有社会事务。自治导向的社区建设将政府管理与社会管理分开，由社区组织承接政府和市场都难以承接的社会事务，是市场经济体制下城市管理体制的创新。它可以促使结构合理分化，政府专事公共管理，市场专事营利，社区专事非政府非营利性社会事务，从而达成社会和谐。社区居民自治是社区建设的内在要求。任何一种体制只有当它能够不断满足社会成员的需要才是有活力的。与计划经济体制相适应的全能政府为什幺会失效，其重要原因就是需求信号不灵，无法及时迅速了解社会需求，并提供有效供给。市场经济体制得以取代计划经济体制，主要原因是政企分开后，企业成为独立的经营者，能够及时了解市场需求信息，并以需求为导向组织生产，推进生产的发展。经济改革使中国很快得以摆脱短缺经济困境，物质生活水平大为提高。但是，市场并不能完全满足社会的物质需求，特别是随着物质生活水平的提高，人们的社会安全、精神文化、社会交往、生态环境、社会参与等方面的需要急剧扩张。而在这方面，市场的反应往往是盲点，且信号容易失真。因此，经济改革后社区建设的宗旨就是要以为人本，服务居民，即通过开发和动员社区资源，将社区建设成为安全、文明、和谐的家园，以满足社会成员不断增长和日益丰富的生活需要。那幺，谁能够最及时、准确地反映和表达社会需求呢？是直接生活在社会之中并能对满足社会成员需求负有责任的社区居民自治组织。社区成员通过自治组织，进行自我管理、自我教育和自我服务，满足政府和市场难以满足的社会需要，参与解决社区发展问题，创造自己的幸福生活。当然，政府也对满足社会成员需求负有责任，但由于政府体制的科层性特点，使政府难以及时有效了解社会成员大量具体、细致的社会需求，并提供有效服务。作为准行政性的社区组织由于主要功能是落实政府任务，缺乏相对独立的自主空间，自然也难以将社区自我服务作为工作重心。同时，社区建设是关系到每个社区成员切身利益的事务，需要社区成员共同参与才能持续不断地推进社区发展，即一些地方在社区建设中提出的社区是我家，建设靠大家。大家的事大家办，就要求大家的事大家管。凡是与社区成员有关事务的决定，社区成员都有权参与并影响，才能激发和调动社区成员的积极性和创造性，社区建设才有不竭之泉源。这种社区建设是内源性发展。在社区建设的启动初期，强化行政组织的动员，是必要的。但如果以行政为导向，强调外力推动，则容易造成社区成员的依赖性和依附性，难以积极主动地参与社区建设，从而影响社区建设的可持续发展。 社区居民自治也有利于扩大公民有序的政治参与，加强基层民主建设。民主是社会主义现代化建设的目标之一。但是，民主的实现受制于一定的体制，需要相应的主客体条件。与传统计划经济体制相适应的全能政府同时是全权政府，即管理社会的治权高度集中于各级官员，实行命令式管理。公共权力配置的单极性必然造成权力运行自上而下的单向性，而无需被治者的同意。这不仅使主权在民的宪法原则难以体现，而且可能造成权力的异变，即邓小平所说的高高在上、滥用权力的官僚主义问题。其后果会严重影响广大人民群众发展生产力的积极性。正因为如此，中国启动了市场化为导向的经济改革和民主化为导向的政治改革，其目的就是调动广大人民群众的积极性。而政治民主化意味着扩大公民的政治参与，保证实现公民享受参与管理国家和社会事务的民主权利。同时，政治民主化又是一个长期的过程，需要相应的基点和条件。在经济社会发展水平尚不高的现阶段，政治民主化要从做得到的事情做起，从与人们切身利益密切相关的事情做起。随着单位制的解体和社区制社会的构建，人民与社区的关系日益紧密，愈来愈需要依靠社区力量解决日常生活中的问题，对社区公共事务也愈来愈关心。因此，通过社区居民自治，为社会成员提供参与与他们日常生活密切相关的公共事务的管理，是扩大公民政治参与的重要渠道。建设高度的社会主义民主不仅需要经济社会发展等外在条件，也需要公民有效行使民主权利的内在条件。由于长期历史原因，我国公民的民主素质尚不高，社会主义民主的基础不牢。通过社区建设中的社区居民自治，使公民在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实践中培育公共意识、参与意识、合作精神和契约观念，训练参政议政技术和方法，可以为社会主义民主提供坚实的主体基础。同时，还应该看到，在市场经济发展中，公共权力的自我意识越来越强，受经济利益的影响愈来愈大。通过社区居民自治，促使公共权力的重心下移，不仅可以将社区建设中所依赖的社区公共权力直接置于社区成员的监督下，而且可以促进政府改善管理，重构政府的权威基础。如武汉市江汉区在自治导向的社区建设中，将基层政府公务人员的工作延伸到社区，通过民评官等方式，使政府工作直接接受公民的监督，政府管理得以改善。所以，在党和政府全力推进社区建设中，中共十五届五中全会第一次以党的文件的形式提出扩大公民有序的政治参与，引导人民依法管理自己的事情和加强社区民主建设，具有特殊的意义。社区建设中的行政导向显然在扩大公民参与和基层民主建设方面有相当的局限性。因为，行政导向的社区建设只是将社区作为落实政府任务的下级基层组织，作为社区主体的社会成员难以通过由自己参与组成的自治组织进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，依法管理自己的事情。作为准政府的社区组织更多的是服从上级政府的决定。上级政府也往往容易按照习惯，使许多应该由民作主和事变为代民作主或替民作主。如在一般社区成员根本不知道的情况下安排社区居民组织成员。这自然会影响社区成员参与社区建设的积极性。坚持社区建设中的自治导向，并不是否认和弱化政府的作用，相反，对政府的要求更高。这是由中国社区建设的特点所决定的。在中国，社区建设是在全能政府失效及相应的单位制解体的背景下发生的，主要目的是寻求一种新的体制和组织体系替代原有的管理体制，解决由于经济社会急剧变化带来的许多紧迫问题，满足社会成员迅速增长和日益丰富的需求。所以，社区建设同时也是体制变迁过程。这种体制变迁是在政府主导下有目的有意识地进行的，具有规划性变迁的特点。因此，社区建设中的社区居民自治属于政府主导型自治。也就是说，在社区居民自治过程中，政府发挥着主导性作用。只有深刻地意识到这一点，才能科学把握中国城市社区建设中的社区居民自治导向及其进程。三、 对于城市建设中的社区居民自治应怎么做（一） 从政府方面中国社区建设和居民自治中，政府发挥着主导作用，居民自治属于政府主导型自治。其原因是中国的城市居民自治处于萌生状态，很不成熟，需要政府的自觉培育和引导。因此，在政府培育和引导自治的过程中，政府必须进行自我革命，改善自身的管理，重塑政府。否则，社区建设和居民自治都无法健康发展和成长。城市社区建设和社区居民自治发展过程中，政府的主导作用主要表现为：其一，培育社区。社区是社区建设和社区居民自治的载体。在世界不少国家，社区是自然形成的，社区自治是自发进行的。加上各国情况不同，对社区的研究角度不同，社区有多种定义，其范围也有大有小。如后现代主义不仅将地区，而且将国家，甚至将全球都视为社区，如地球村的概念。20在中国，对社区的概念争议也相当大。唐忠新先生正确认识到中国社区属于基层法定社区，但将城市的区、街、居委会辖区都视为社区。21我认为上述两种认识都不能为中国的社区加以准确定位。首先，在中国，社区既是自然形成的，更是人为规划的，既有自发性，更有自觉性。其规划性和自觉性便体现在政府按照便于服务管理，便于开发资源，便于社区居民自治的原则，并考虑地域性、认同感等社区构成要素，划分社区。这种社区是在自然、历史和文化基础上培育和建构起来的。所以，在中国，社区主要是指经过对传统管理体制改革后信民规模调整的社区居民委员会辖区。其次，社区居民委员会虽然与城市的区、街一样都属于国家法定的基层组织，但其性质和功能却不同。区、街属于政府组织，主要运用行政手段对本行政区域进行管理。社区自治组织属于群众自治组织，主要通过群众自治的方式对本区域的自治性事务进行管理。所以，在中国，不能将社区的界限无限扩大。如果将区作为社区，一个区数十万人，怎幺可能便于自治，其结果必然是行政化。这正是当前一些地方在社区建设中趋于行政化导向的重要原因之一。 其二，强化社区服务。我们说社区建设和社区居民自治是一种规划性变迁，并不意味着可以不考虑社区的基本要素和社区建设的基本规律，人为地制造社区。这种依靠强制性行政力量制造的社区和社区居民自治也是无法持久的。为此，在培育社区的过程中，必须十分重视培育社区成员的归属性和认同感，引导社区成员自觉参与社区建设。这就需要强化社区服务，通过居民自治及时了解社区成员的需求信息并提供有效服务，满足社区成员不断扩大和日益丰富的需要，使社会成员在能够充分享受社会服务提供的种种好处后自愿归属和认同于社区，参与社区建设。社区服务在城市社区建设和居民自治中居于特别重要的地位。因为，在农村，由于土地等生产资料的集体所有制，社区成员从一出生就天然成为某一社区的成员，个人与社区集体之间有很强的利益关联性，加上血缘和地缘的联系，使村民对社区有一种天然的归属感和认同感。而城市居民的流动性及工作单位与生活单位的分离性、血缘与地缘的分离性，使城市居民不容易产生社区的归属感和认同感。如果某一社区不好，就有可能寻找新的社区。这是美国等西方国家经常出现的情况，如治安恶化导致城市市区空心化。中国的人口多，资源紧缺，经济基础不发达，不可能仿照美国等西方国家以迁移的方式解决社区的归属性和认同感问题，只有通过居民自治强化服务，不断提高服务质量。这正是中国的社区建设首先发端于社区服务的重要原因所在。 其三，鼓励社区参与。要将社区建设成为犹如自己的家一样，必须依靠社区的广泛参与。在中国，随着城市经济社会发展，除了充足的人力资源外，经济和社会资源也日益增多。但这些资源尚处于分割和未充分开发状态。如大量没有单位依归的人处于离散状态，下岗的党员找不到党组织，各种中介性组织得不到有效的整合，属于单位的资源得不到充分开发和利用，单位与居民之间缺乏密切的沟通和联系等。社区建设就是通过培育社区，以社区为平台，以社区居民自治为导向，通过提供优质高效的服务，整合社区各种利益并有效反映和表达社区成员的意见和要求，加强社区成员的沟通，以此激发社区成员的参与热情，开发和利用社区各种资源。所以，社区参与既是社区建设的必要条件，也是社区发展的内在要求，更是社区居民自治的应有之义。 其四，重建社区组织。要充分开发和利用社区资源，鼓励社区参与，就必须重新构建社区组织。在社区建设中，之所以要将原有的居民委员会改造为社区居民委员会，将居民自治改造为社区居民自治，不仅仅是加上一个社区的前缀，更主要的是原有居民委员会和居民自治的范围有限，难以充分开发和利用社区资源，调动社区各种力量参与社区建设。如存在于社区中的单位对社区的事务不了解，社区组织不能提供有效的服务，缺乏参与社区管理的有效机制，自然不愿和难以参与社区建设。许多单位因此只是以施舍的方式对待社区组织的上门求助。这就需要通过建立社区自治组织，重新界定社区成员主体，为社区不同的主体，如自然人、民间组织、法人团体开辟不同的参与渠道。如建立社区成员大会和代表大会、社区协商理事会、社区居民委员会等。由于中共党员属于社会的先进分子，是十分宝贵的人力资源和组织资源，在社区组织建设中应该加强社区党组织建设，使党员和党组织在社区参与中发挥带头作用。 其五，加强社区规划。政府推动城市社区建设和社区居民自治的重要目的，就是引导人民依法管理自己的事情。在社区建设和居民自治进程中，政府的主导作用更主要的是科学合理地进行规划。首先是制定法律，用法律保障和规范社区居民自治活动，实现有序的政治参与。其次是制定政策，通过科学的政策为社区建设和居民自治创造良好的生态环境，以此引导社区建设和自治。如为促使非营利组织的社区参与，可以为其提供减免税收等优惠政策。再次是加强培训，使基层政府和社区成员迅速有效的适应社区建设和自治这一新的发展要求和制度环境。事实上，即使在那些社区建设开展比较早，主要是社区自我发展的国家，近些年也十分强调国家的统一规划和政府在社区发展中的舵手作用。如90年代初，美国将社区建设作为其再创政府和复兴美国的重要手段之一，成立总统社区委员会，由副总统担任主席。国会通过了授权区和事业社区的法案。这一法案以重新界定政府和社区关系为重点，以实现政治、经济和社会福利一体化发展的目标。对于中国这样的后发国家来说，更应加强社区规划。（二） 倡导合作主义在西方，社区自治组织是自发产生的，其目的是通过建构公民社会，防范和限制政府权力。因此，在西方国家，特别是美国，流行冲突主义理念。根据这一理念，社区自治组织是公民联合起来，与政府讨价还价，争取和扩大利益的工具。而在中国，更应该提倡合作主义，即社区自治组织与政府合作，共同治理城市。为什么要倡导合作主义，其合作的基础是什么呢？ 第一，社区自治组织是政府下放权力的结果，是国家法律认可的具有唯一性的权威性组织。政府下放权力不是为了制造一个自己对立的组织，而是为了更好实现对城市社会的治理。这种分权是根据管理需要的功能性分权而不是以公民社会为基础的实体性分权。正因为如此，在一个社区内，政府只承认唯一一个合法性自治组织，并赋予其管理自治范围内事务的权力。社区自治组织成员选举产生以后，要由政府颁发当选证书，就是要说明这一当选结果为政府所认可，并表明社区自治权力是由政府所让渡的。所以，居民自治组织属于非政府非营利组织，但与一般的非政府非营利的民间组织不同，它具有唯一性。民间组织可以是多元竞争的，社区自治组织却是唯一的，非竞争性的。所以，我将社区自治组织称之为权威性自治组织，一般民间组织称为非权威性的民间组织。正因为社区居民自治组织的权力是政府让渡的结果，所以，国家法律在赋予社区自治组织自治权的同时，规定社区自治组织有协助政府工作的义务。 第二，社区居民自治组织是适应满足社会成员需要产生的，是人民群众依法管理自己的事情，创造自己幸福生活的方式。而这一目的与政府的目的是一致的。这是社区自治与政府管理合作的根本性基础。当然，社区居民自治与政府管理的合作是在权力分化，社区成为依法自治主体的基础上进行的。要实现社区居民自治与政府管理的有机合作，必须重新构造政府与社会的关系。实行社区居民自治，意味着社区居民自治也成为城市社会的治理主体。当权力主体多元化之时，必须划定各自的权限。否则，要么是复归于权力配置的单极性，要么出现权力主体的冲突化。对于政府来说，要避免行政扩张，利用超越于社会之上的行政权力侵害和随意干预社区自治权。正是为了防止这一现象的出现，沈阳市在城市社区建设中专门规定社区享有摊派事项拒绝权。对明显不属于社区职责范围的事务，政府部门不得强行要求办理。对于社区来说，也不能因为实行自治，而将政府管理挡在社区之外。应该明确，社区居民自治是有限自治，主要是管理属于自治范围内的事务。政府和社区属于不同性质的组织，拥有不同的管理手段，所发挥的作用也不同，因此应该根据组织性质进行明确的分工。政府超越社会之上，拥有国家强制力和行政组织资源，主要是管理社区自治难以管理好的公共事务。社区自治组织存在于社会之中，能及时了解社区成员的需求和具体利益并依靠民主自治动员和开发社区内资源，主要是管理政府难以管好的社区具体事务，并向政府反映和表达社区成员的意见。双方各有分工，但又能有机合作。如用治病作比喻，政府管理是大医院不看小病；社区自治则是小病早治，无病早防。由于一个社区既是自治体，又是行政管理对象，这就决定政府管理的事务和社区自治事务可能同时发生，并需要政府和社区共同处理，如公共卫生、公共安全、公民教育等。所以，在分权分工明晰化的同时，政府管理与社区自治过程中的关系又具有模糊化的特点，即在具体工作中会出现你中有我，我中有你的情况，彼此之间很难划分互不交往的界线。如中国象棋一样，起始状态界限分明，运动过程中必然相互交合。只是这种交和，不是一方吃掉另一方，而是和谐合作。有的事务主要由政府承担，有的事务主要由社区承担，有的则由二者共同承担。政府与社区的合作管理是相互交合的过程，之间也会发生矛盾。解决矛盾的基础是稳定、明确、共同认可的法治规范。如将政府与社区的权限、职责、关系以法律规范的形式加以明确。只有政府依法行政，社区依法自治，才能实现良好的合作。社区居民参预社区共同事务管理的意识还较低，民主意识还需要一个培育的过程。党的十六大报告提出的“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”是推进社会全面进步的重要途径，也是构建稳定和谐社会的重要手段。这一制度的建立和实施，在调动基层民众当家作主的积极性，保障和实现人民民主，培养基层民众的民主精神，提高基层民众的参与技能，推动我国社会主义民主的发展等方面，发挥了极其重要的作用。