双流县违法建设整治工作的困境与对策.doc

双流县违法建设整治工作的困境与对策摘 要：今年以来，随着天府新区建设的快速发展，违法建设的势头呈上升趋势，不同程度地影响了双流县城乡总体规划的顺利实施，同时也阻碍了经济的稳定发展，给社会制造了一定的不和谐因素。因此，有效治理违法建设行为意义重大。对此，笔者基于对当前违法建设的形式、特点及其难以遏制的原因进行浅析，提出关于加强违法建设的几点建议。关键词：违法建设 整治 困境 对策双流在天府新区建设的背景下飞速发展，与此同时，违法建设如雨后春笋般不断发展，严重制约了双流的发展。虽然中华人民共和国城乡规划法已经于2008年1月1日起开始施行，成都市城乡规划条例于2010年1月1日起开始施行，且在实际整治处理工作中在一定程度上抑制了违法建设的发展，但却未能从根本上遏止违法建设的行为。要想促进双流经济更加稳健地发展，必须彻底治理违法建设。一、双流县违法建设现状根据双流县城乡规划效能监察工作资料汇编上相关数据显示：2006年，双流县城市规划区内共查出违法建设2441宗，违建面积3067874.8平米。绕城高速生态绿地范围内的违法建设1055宗，面积1136222.7平米；2007年，对全县违法建设尤其是有安全隐患的违法建设进行了普查和拆除，全县违法建设410万余平米。二、双流县违法建设的分类（一）根据违法建设时间划分根据双流县住宅小区违章搭建管理办法第二章第三条：我县违法建设分为存量违法建设和新增违法建设。即2010年4月1日之前修建的违法建（构）筑物，作为存量违法建设； 4月1日之后修建的作为新增违法建设。（二）根据违法建设的分布区域划分1、市区违法建设1.1房产开发商违法建设随着房地产市场的蓬勃发展，大量的房产开发商涌入市场，不少开发商在未取得建设工程规划许可证便开始进行建设，更有甚者则未按审批内容实施建设，性质恶劣，影响极坏，甚至引发各种纠纷。1.2小区业主违法建设一些小区内，房地产开发商为了吸引购买者，采取默许屋主私自占用公共用地或直接将公共用地的使用权出售给业主，以致小区内的违章建筑不断增加。小区内居民为了方便自家生活或受利益的驱使，擅自违章搭建、加层、住改商等现象也比较严重。如在屋顶或库房边沿小范围搭个棚子，或者在原有房屋的基础上再擅自加层，想方设法增加自己的生活空间。2、城乡结合部违法建设2.1 双流有近80%的区域属于天府新区建设范围之内，随着城市化进程的不断深入和经济的快速发展，越来越多的外来人口涌入双流，而郊区廉价的住房很容易被租用，使得业主大有“钱图”，从而导致违章建筑呈恶性发展趋势，各种农民自建的出租房、厂房层出不穷。2.2 市郊大多被列为城市的延伸区、规划区，那里的地块随时都有可能被征用，而现在愈来愈优惠的补偿政策使得搭违章建筑大有“钱途”，加上离城区较近，不少村民都抱着多修多占、多占多得的态度铤而走险地进行违章建设，以期牟取各更多的拆迁补偿。2.3 郊区农民利用自家宅基地或基本农田擅自违章搭建开设农家乐、坝坝茶等。如2012年5月，我队执法人员一举查处了板桥社区银河路一线违章搭建的坝坝茶、露天茶铺等9家违法建筑。3、农村违法建设农村具有广阔的地域，村社远离城市中心，人口密度小、素质较低，经济、文化、技术相对落后，导致了违法建筑的滋生而不易被发现。如村民在自家宅基地上将原有的住房加高、扩大面积，或者将院内空地充分利用，尽可能多地盖成住房；私自侵占耕地或公共土地搭建违章建筑；更为严重的是一些地方违法占用耕地建小产权房。4、农业发展项目企业在租用地上进行违建双流县相关部门在农业发展商推广种养结合的农业循环模式，并在彭镇、合江、正兴等多处建立规模种植和养殖。但在规划的种植区和养殖区内，不少违法业主打着修建管理用房的旗号，扩大修建范围，最终将管理用房改变为经营性用房。三、违法建设的原因（一）历史遗留问题早在规划法出台以前（1989年12月），擅自搭建的建筑就大量存在，一直到九十年代中后期，政府才意识到问题的严重性，但违法建设的查处力度仍十分疲软。直到进入二十一世纪，随着城市化急剧发展，城市人口的急剧提升，房地产业如日中天，此时想要及时有效的控制铺天盖地的违章建筑，已为时太晚。双流县区域内的存量违法建设基数大，尤其是主城区老小区内的违建比较普遍，而其他业主看见别人违建也相继跟风，导致新增违建层出不穷。（二）土地资源供求矛盾1、土地资源日趋紧缺双流县经济正处在快速发展时期，固定资产投入必不可少，特别是引进新企业、老企业增资扩产等对土地的需求尤为突出。但与此同时，受国家政策限制，用地指标受到严格控制，导致土地资源紧张。2、外来人口大量涌入双流县辖区内企业多，大量的外来人口涌入。具有关部门统计，目前双流有115.85常住人口（户籍人口93万，外来人口22.8万），但企业只能解决部分外来员工的住宿，其他员工则要自己解决，这就导致了各郊区的住房出租异常火爆，从而滋生了大量的违建出租房。（三）丰厚的利益驱动 1、拆迁谋利随着旧城改造和基础设施建设及房地产开发的项目建设，主城区内的拆迁户获得相当数额的征迁补偿。一部分违建户也获得了不应得的利益，诱发了一些待迁户以房生财的念头。由此导致了其他村民纷纷抢占集体土地违法搭建、扩建、翻建房屋，以最低的成本获取高额利润。2、赚取租金外来人员大量涌进双流，民房租赁和厂房出租形成了很大的市场。一些村民为增加收入来源，利用区域优势和外来人员租房需求量大的特点，纷纷抢占地皮违法搭建、扩建、翻建房屋，以赚取租金。（四）违建业主法律意识淡薄1、群众违法建设的现象依然存在有的老百姓法律观念淡薄，认为在“自己土地上”建房不需要审批手续，未批先建、少批多建；有的借自建之名，伙同开发商在集体土地上违规建房，行开发牟利之实；有的一听说征地建项目，就闻风而动，大建“隔夜楼”、简易房，企图套取征拆迁补偿，严重破坏了社会风气。2、企业违规开发行为屡禁不止部分开发商为一己私利，藐视法律权威，大搞违法建设。有的借危房旧房改建、征地拆迁安置及新农村建设之机大肆搞变相商品房开发；有的擅自改变规划设计，超层超面积，楼距层高严重不足；有的未办用地转让手续就擅自动工建设，严重侵害群众利益，留下诸多隐患。（五）监管存在问题1、基层组织监管缺位一些乡镇、村组干部等基层组织的监管不严和不作为，对违法建设视而不见、纵容包庇；有的甚至利用手中职权，带头搞违法建设，助长歪风邪气，老百姓纷纷效仿；更有甚者滥用权力、徇私枉法，与违法业主勾结、充当保护伞，败坏了党委和政府的形象。2、小区违建监管困难由于小区违建比较隐蔽，执法人员进入小区困难，加之物管部门的监管不力，房产开发商的默许纵容，导致小区违建极易滋生。（六）执法拆违困难1、违法建设查处程序多，周期长。按法定程序拆除违章建筑，一般要经过受理、立案调查、发行政处罚告知书和行政处罚决定书等四个阶段。如果违章者不按程序拆除违法建筑，处罚机关要提请法院强制执行，但这个过程少则1个月，长则34个月。2、对抗执法现象时有发生。部分村民依仗人多势众，对执法行动公开抵制，甚至出现暴力抗法事件。由于镇、村社对此处理不及时，打击力度不大，使违法者越来越嚣张。四、违法建设的危害（一）浪费国家土地资源我国具有人口多、土地稀少的特点，而用于建设发展的土地资源就显得尤为珍贵。因此原本就为数不多的土地资源被违法建设“蚕食”侵占，制约了政府关于城乡发展规划的顺利实施。（二）影响城市整体形象违法建设没有政府有关部门的审批和监管，也没有纳入城乡统一规划，杂乱无章的建设严重影响城市、村镇的形象，同时也破坏了城市环境，对市区、城镇的生活环境、安全环境、生态环境、治安环境、社会环境和投资环境都带来了严重威胁。（三）与社会和谐发展相悖通过违法建设牟取利益者，无视国家法律、法规，给社会和他人均带来很大的负面影响，这与构建和谐社会的主题是格格不入的；此外，这也有助于违法建设的不良之风四处蔓延，引人效仿。（四）制约经济发展和城镇建设在城市建设的过程中，违法建设增加了拆迁工程量，同时需要投入大量的人力、物力和财力。在面对大规模的拆迁工作及高昂的拆迁费支出时，有意向进行投资开发建设的企业只能望而却步。阻碍城市建设进程，破坏城市形象。乱搭乱建的直接后果是造成村容不整。由于村民不断进行加高加层的乱搭乱建，导致楼层普遍高低不一，参差不齐，采光通风条件极差，基础设施不完善，缺少必要的垃圾倾倒及处理设施，乱倒垃圾现象严重，排水排不畅，甚至还存在较大的安全隐患。从优化投资环境来看，乱搭乱建严重影响到地方的发展环境，增加客商投资成本，影响客商投资信心。五、违法建设整治工作的困境（一）、产权困境。如果承认这些违法建设的产权，则相当于鼓励了违法建设行为，必然会引起新的抢建风，使局面进一步恶化；如果不承认其产权，考虑到违法建设的普遍性，强制拆除面临巨大压力。 （二）、拆迁补偿困境。不少违建集中的地方出现开发强度大、密度高，需要补偿安置的数额巨大；同时，城郊的违法住房的出租是城郊农民的主要经济来源，因此，他们对于违法建设的强拆具有强烈的抵触情绪，使得拆迁改造工作举步维艰。（三）、规划困境。对于双流县违法建设的规划而言，一方面，它面临着产权困境、拆迁补偿困境等因素的制约，另一方面，随着城市、城郊的土地资源被大量占用，因此，双流县在违法建设比较集中的地区，常常陷入“不可规划”或“规划失效”的尴尬局面，城市规划的法律地位受到了严重的挑战。六、违法建设整治工作的对策及措施（一）加大宣传教育，营造良好的社会氛围。要通过张贴宣传标语、出动宣传车辆、印发宣传资料、上村社咨询、赴工地现场讲解等多种形式，对农村地区进行城市规划、建设、管理等相关法律法规的宣传教育，让领导干部和村民认识到依照规划建设的重要性和必要性，明白违反规划法应当承担的法律责任，并积极配合和支持政府部门做好城市规划管理工作。（二）齐抓共管，形成查处违法建设的合力。要充分发挥相关职能部门和基层组织的积极作用，严格落实违法建设共同查处责任制，积极开展违法建设查处工作。根据双流县人民政府关于进一步加强整治违法建设工作的实施意见的规定，在全县建立健全整治违法建设的县级职能部门和镇（街道）以及县级执法职能部门和村（社区）巡查小组的两级双层网格化监督管理体系，形成上下互动、齐抓共管依职执法的工作格局。（三）合理谋划，制定完善的相关政策。1、除了对已经颁布的中华人民共和国城乡规划法深入进行宣传教育，还应不断完善与规划相关的管理规定，对违法建设者一律不予任何补偿和安置，让其自食违法建设的苦果。2、建立违法建设通报制度，定期将各种违法建设及处理情况在各大媒体或场所曝光，接受社会监督，形成违法建设人人谴责的态势。 3、提高工作效率，简化审批程序，科学制定双流县区域拆迁、建设方案，认真处理好临时建设、农村拆迁、危房改造与长远建设的关系，做到该批的批、该建的建、该拆的拆、该停的停，分类处理，疏堵结合，有序建设。（四）监管并重，机制健全1、实行村日巡查、周报表、村干部包村（居委）制度，设立举报电话和举报箱，接受群众监督。2、建立健全思想教育机制，开展入户走访、悬挂横幅等方式宣传相关政策法规，教育引导群众主动自觉拆违。 3、由县治违办办牵头，督促考核和制定责任追究机制。根据双流县村（社区）违法建设巡查和处置拆除工作目标考核实施办法对出现新违法建设的村社，取消村社评优资格；严格实行问责制，对不履职、不作为或带头建违的村社党员干部追究行政责任。 规划局监察大队二一二年七月十一日城中村地域牵涉到复杂的权力关系和多维的利益格局，它已成为地方政府、城中村村民和村社集体经济组织竞相争夺的目标。作为具体的城中村违法建设：违法建筑与违法用地在具体层面上，城中村违法建设以违法改建、扩建和加建为主要形式，二违法用地则以城中村集体土地用于房地产开发建设为主形式。 城中村违法建筑是指未履行法定的登记和报建手续，私自建造住屋，建造的住房超过规定的面积和层数，或者违反城市规划主管部门的功能而建设的建筑物。这是一种十分普遍的违法建设行为，尤其是盛行于那些处于城市建成区内的城中村。主要表现为各种形式的私搭乱建、擅自加建、改建和扩建等。当前，随着中国经济的快速发展与社会政治体制的急剧转型，城市空间发展过程中涌现出了一系列矛盾与冲突，如城市拆迁中的利益冲突与社会矛盾、土地征用中的利益冲突与权益侵害，以及一些稀缺性空间资源使用过程中的权属纠纷等。城市一般违法建设的形成原因概括起来主要有四个方面：一是建设主体的经济利益驱动；二是地方政府为了发展经济对正常城市规划工作的行政干预不当；三是相关法律法规的缺失；四是城市规划编制的深度不够，可操作性不强，缺少相应的实施机制。对城市一般违法建设的预防与整治工作，学者们的观点概括起来有以下几个方面：一是完善法律制度，加强法律宣传，营造依法建设的氛围；二是加强城市规划的引导调控功能，构建依法建设的平台；三是完善行政许可程序，推进公众参与制度，建立依法建设的机制；四是完善执法体系，严格监督检查，维护依法建设的环境。从实际情况来看，这些整治措施往往没有很好地细化为具体的行动规范与准则，所以实践效果不是很理想，况且，加强行政执法和惩治力度其实只是治标之策，而无法从根本上解决违法建设问题。另一方面，现有的城市规划法规在对违法建设行为性质的认定和相应的行政处罚上还存在着明显的不足，这也是导致违法建设行为发生的外因之一。近些年城中村以私搭乱建为主要特征的违法建设行为，出现了规模大、钻政策空子、突击建房、村民法不责众心理严重、村干部和集体经济组织带头抢建等特点，城中村是在中国特有的制度环境下产生的城市社会现象，所以城中村内的违法建设现象有其制度性根源，但也与农民追求经济利益的动机及行政执法不严有密切的关系。1、经济利益的驱使，这也是最根本的原因，很多土地违法行为都是地方政府或个人以“发展经济”的名义而进行的；2、政府官员的“政绩”意识，追求“GDP”指标，滥用土地征用权；3、现行土地管理体制存在缺陷，表现为土地所有权和使用权关系不明确、土地管理中的“条块分割”、用地审批程序繁琐；4、现行土地征用制度不合理，对“公共利益”没有明确界定，征地补偿标准偏低，政府“低征高卖”从中谋取巨利；5、土地供给的双轨制制造成了土地管理的混乱，也为寻租开辟了空间；6、现行的财政管理体制下，中央与地方政府的财权和事权不对称，使得地方政府“以地生财”成为必然；7、相关监管部门执法不严、违法不究；8、一些党政官员的腐败导致和助长了土地违法行为；9、政府行为缺乏有效的监督机制。1、存在畏难情绪，一些镇（街道）感到当前拆违工作情况复杂，危险性大，容易激发矛盾，担心拆违影响GDP增长或招商，影响社会稳定，影响社区（村）居民就业，影响城乡结合部农民增收等，在工作不很得力，进展缓慢。2、各级在违法建设整治职责有待落实到位，新增违建发现、报告和处置不够及时，如东升街道和九江镇新增违法建设有大量反弹。3、村社违规出租集体土地的现象任然存在。