国内外建设工程质量政府监督管理理论与实践分析.doc

国内外建设工程质量政府监督管理理论与实践分析 基金号：建设部软科学研究项目（2007-R3-12）：建设工程质量政府监督管理评价理论与实践研究郭汉丁1 郭汉刚2 崔子丰3(1.天津城市建设学院管理工程系 天津 300389; 2.山西晋正建设工程项目管理有限公司 山西河津043304; 3.山东省建筑科学研究院 济南 250031)摘要：实施建设工程质量政府监督管理是国际惯例，建设工程质量政府监督管理实践改革和理论研究得到世界各国政府和学者的高度重视。发达国家在建设工程质量政府监督管理实践和理论研究方面取得了可借鉴的经验，我国建设工程质量政府监督改革和相关研究也取得了可喜的成绩，论文从国外建设工程质量政府监督管理研究特征、动态和发展趋势总结了其管理实践和理论研究成果，分析了我国建设工程质量政府监督管理改革与相关研究现状，提出了深入开展质量监督管理体制、机制、评价和激励与约束机制等的研究方向。关键词：建设工程质量 政府监督管理 理论与实践 现状分析Analysis of theory and practice for government supervision and management on construction quality in home and abroadGuo Han-ding1 Guo Han-gang2 Cui zi-feng3（1.Department of Management Engineering, Tianjin Institute of Urban Construction, Tianjin 300384, China; 2.Shanxi Jinzhang Construction Project Management Company, Hejin Shanxi 043304,China; 3.Shandong Building Science Institute,Jinan 250031,China）Abstract: Government circles and scholars attach importance to management practice and theory study on construction quality government supervision and management because it is international practice. Developed countries have obtained valued experience in their management practice and theory research .And China is too some. This paper sums up their research traits, trends and new development in construction quality supervision. It also analyses Chinese management reform and relation studies. It puts forward some direction to management system, mechanism, evaluation, and incentive and restrain system, and so on.Keywords: construction quality government supervision and management practice and theory analysis for present in home and abroad建设工程质量实施政府监督管理是国际惯例。市场经济发展较成熟的国家，随着他们经济体制的不断发育完善，积累了建设工程质量政府监督管理丰富的经验，在理论研究和监督管理实践方面取得了较为丰富的成果，基本形成了与市场经济体制相适应的相关法律、法规和监督管理制度，建立了较为完善的建设工程质量监督管理三大体系、符合其国情的建设工程质量政府监督管理体制和运作有效的管理机制，有效地维护了建设工程质量的公众和国家利益。我国建设工程质量政府监督管理此1984年以来，经历了建立、法制化和深化改革三个阶段1，尤其是进入21世纪，适应市场经济需要的符合我国国情的政府质量监督实践和相关研究方面都取得了很大的进展。1国外建设工程质量政府监督管理实践特征从发达国家建设工程质量政府监督管理实践发展看其研究特征，可归纳为如下几点2-3：一是行业协会、专业组织、专业人士积极服务于行业发展，主动承担起建设工程质量政府监督管理研究的重任，对于规范行业行为，加强行业自律，提高行业社会地位，推动政府监督管理体制改革起着不可替代的作用。二是以体系完整、制度健全实现建设工程质量政府监督管理的有效性。发达国家大部分都有完整的法律、法规体系，完善的建设工程质量监督管理体系和良性运行机制是建设工程质量政府监督管理有效性的基础，健全的规章制度不断推动建设工程质量政府监督管理行为的规范化、制度化和法制化。三是有效地利用市场手段和经济手段提高建设主体质量意识，增强建设主体质量责任心，强化建设主体和社会监督机构的质量监督保证能力，创造公开、公平的良性竞争环境，对于保证建设工程质量起着决定性作用。四是坚持实用性原则，注重可操作性研究，遵循实践第一，寻求实践规律，然后使其规范化、制度化、法制化，充分发挥一线人员的积极性和创造性，使法律、法规的形成来源于实践，服务于实践，推动实践。五是强化国际市场研究，不断提高行业的国际地位和国际市场竞争能力。主要表现在积极宣传学习国外相关法律、法规，努力开拓国际市场；广泛开展国际学术交流，增强交往，相互渗透；注重法律、法规的国际互认和广泛的适用性，增强法律、法规的国际市场约束力。2国外建设工程质量政府监督管理研究动态2.1基于质量行为研究的质量激励观Rosert P. Elliott4 提出了高质量建设工程的获得需要最高监督管理者的激励承诺，基于建设工程质量形成过程中的主体生产力作用和质量需求的目标作用，揭示了“激励是质量之源”，这是研究建设主体质量行为活动特征的总结。质量不是检查、抽样、测试出来的，是生产建设活动的结果，是由质量需求所决定的。通过有效的激励措施激发建设主体保证质量的能动性，使建设主体和社会监督机构建立健全质量保证和质量监督管理体系，规范他们的质量行为、质量转化过程，实现建设工程产品质量目标。Jim Ernzen 和 Tom Feeney5 提出以承包商为主导的质量控制和质量保证体系，科学地回答了谁在关注质量的问题，对承包商进行质量激励措施，可以增强提高质量的动力。2.2基于质量人员研究揭示“以人为本”的质量监督管理方针Robert K. Hughes 和 Samir A. Ahmed6 提出建设过程中主体和监督人员的素质是实现质量的核心，把对各层次人员培训评价作为有效落实QAQC（Quality AssuranceQuality Control）体系的重要环节，他们认为，对质量人员的评价是最有价值的评价，详细地阐述了有效地实现建设工程质量政府监督管理的各类质量人员培养计划和统计评价模型，并进行了实验研究。Rosert P. Elliott7 提出质量保证体系不断发展和合理有效利用的前提就是高度重视建设主体和监督主体质量人员培训。Donme E. Hancher 和 Seane E. Lamberl10提出基于质量的建设主体认证问题，把建设主体建设活动中的质量安全行为纳入认证评价中，这些都揭示了“以人为本”的质量监督管理思想。2.3基于价值工程理论研究建设工程质量政府监督改革减员增效是政府监督机构改革的必然趋势，建设工程质量政府监督管理如何降低成本、提高效益、保证监督管理的有效性，是建设工程质量政府监督改革研究的重要内容。Briam M. Killingsworth 和 Chuck S. Hughes8提出了以体系和过程保证为前提，基于承包商检测数据的二次分析评价法，可以减少政府监督人员、监督测试，降低监督成本，他们认为这是站在纳税人的立场上，更有效地服务于纳税人，政府监督并不是对承包商等建设主体的起诉，采用承包商的检测数据的程度取决于政府质量监督愿意承担风险的水平。美国研究委员会交通分会在国家交通合作研究报告中指出，激励与惩罚要与所接受的价值量相称7。2.4基于统计方法的评价研究Briam M. Killingsworth 和 Chuck S. Hughes8提出了基于承包商质量检验数据的统计评价方法，介绍了假设检验、显著性检验、t检验、F检验在建设工程质量政府监督管理评价中的应用，并且指出，为了减少对承包商检验数据偏见的风险，政府监督机构对其检验结果进行有效性处理是必要的。2.5基于风险分担的建设工程质量政府监督管理研究Briam M. Killingsworth 和 Chuck S. Hughes8，在研究建设工程质量政府监督管理使用许可评价时，提出了风险分担的观点，揭示了使用承包商质量检验数据进行二次评价的风险问题，这是从另一视角研究建设工程质量政府监督管理改革中的经济性问题，把风险和监督成本有机地联系起来，政府监督管理愿意承担风险的程度决定着监督管理的深度和投入，提高建设主体和社会监督的质量保证能力是降低政府监督管理风险的有效途径。2.6基于信息化提高政府监督管理效率的监督管理手段研究基于计算机网络的政府建设工程质量监督管理信息系统研究是近几年来的热门课题，各国政府非常重视建设工程质量政府监督管理的信息化，从研究开发到推广使用都投入了很大的人力、财力，对于推动建设工程质量政府监督管理现代化起着极其重要作用。3发达国家建设工程质量政府监督管理研究与实践的发展趋势3.1建设工程质量政府监督管理研究趋势建设工程质量政府监督管理的研究从实践研究向理论研究发展，从定性制度研究向量化研究发展，主要是研究建设工程质量政府监督管理评价体系、行为特征、风险分担和经济性，重在揭示建设工程质量政府监督管理的内在规律性。3.2建设工程质量政府监督管理的发展趋势市场经济发达国家的建设工程质量监督管理的发展趋势可以归纳为七句话：一是质量、安全、健康目标综合治理；二是坚持建设工程产品质量“谁设计谁负责，谁施工谁负责”的指导思想；三是民营化是改善政府职能、增强服务意识、推动行业发展的有效途径；四是优化和完善工程建设的社会监督、服务、保证体系；五是完善建设工程质量保险制度，提高建设工程管理过程抵抗风险的能力；六是政府管理现代化是提高政府建设工程质量管理工作效能的根本手段；七是加强合同管理是政府依法规范建筑市场的重要手段4我国建设工程质量政府监督管理理论与实践分析从整体看，国内建设工程质量政府监督管理理论研究还处于起步阶段，从2000年以来，各界人士开始重视这方面的研究，其研究的特点可归纳以下五点。一是基于发达国家建设工程质量政府监督管理的实践经验研究。政府主管部门、企业代表、学者、专业人士多次组织国外考察学习，通过文件、会议、论文形式向国内介绍发达国家和地区建设工程质量政府监督管理的经验，主要包括美国、英国、法国、德国、加拿大、日本、新加坡、香港等国家和地区的成功经验。二是以政府推动为主要形式。首先是课题研究受政府委托，建设部曾委托清华大学、同济大学对国外建设工程质量政府监督管理体制进行专题研究，并多次组织专家、教授去国外考察。其次是政府工作会议在推动建设工程质量政府监督改革中起主导作用，2000年11月中旬建设部在贵州召开了全国工程质量监督工作会议，2001年1月中旬召开了全国建筑管理工作会议，2000年10月下旬在上海召开提高住宅工程质量现场会，以及每年一次的建设工程质量政府监督管理年会，等等，建设部领导俞正声、王光焘、郑一军、金德钧、王素卿、徐波等在讲话中，都把建设工程质量政府监督改革作为主题，起到政策引导作用，为推动全国范围的建设工程质量政府监督工作深化改革起到了决定性的作用。再就是行业期刊发表工程质量监督方面的论文中，领导讲话把握着行业动态，指引着行业改革发展的方向 9-10。三是关于建设工程质量政府监督管理的研究主要体现在实践工作方面的研究。建筑、工程质量、中国建设报三年发表的关于建设工程质量政府监督方面的论文，主要是监督工作的实践研究，是以实务工作和技术工作为主导的，系统的理论性研究还很少。2002年2月23日建设部副部长郑一军同志在全国工程质量安全监督工作会议上指出：“影响我国提高工程质量、确保安全的一些深层次的矛盾，主要是在法制、体制和制度上的一些问题还远远没有得到解决。”因此，加强建设工程质量政府监督管理体制和运行机制的理论研究，自然是我国迫切需要解决的行业理论课题。何伯洲，周显峰，谭大璐（2002）在转变工程质量监督机构工作机制的研究一文中，监督机构应摆脱行政隶属关系成为独立法人；陈通，朱宏亮（2006）在建设工程质量管理中的市场手段和行政手段一文中，探讨了我国建设工程质量政府监督的模式、体制和运行机制；陆军（2007）则提出工程质量监督机构应当成为法律、法规授权的行政管理类事业单位；赵桂君（2007）在工程质量监督机构改革的趋势与对策一文中，表明工程质量政府监督是专业化、技术化，而非社会化；郭汉丁，刘应宗（2002）在论建设工程质量政府监督的改革一文中，提出建设工程质量政府监督社会化是提高监督有效性的重要措施；李世蓉，田妮（2004）对中英工程质量监督管理体制进行了对比分析。四是关于建设工程质量政府监督管理的研究还停留在定性研究阶段，缺乏综合性的评价指标体系研究和评价方法的探讨。2002年2月28日在全国工程质量安全监督工作会议和2003年2月20日在全国工程质量安全管理与建设市场工作会议上，建设部副部长郑一军同志和工程质量安全监督与行业发展司司长王素卿同志，都谈到工程质量评价工作比较薄弱问题。王素卿同志指出：“存在的主要问题是工程质量安全监督与行业发展的基础性工作比较薄弱，对工程质量、施工安全、行业发展缺乏科学评价体系和及时的信息来源，难以把握行业发展趋势，难以提出前瞻性的政策导向，导致宏观指导和有效监督不足。”科学客观的工程质量评价指标体系是建设行政主管部门科学决策的基础，因此，缺乏评价体系，执法的准则和尺度就难以把握，难以保证执法监督的有效性和权威性，直接影响建设工程质量政府监督管理执法工作的科学可靠性，构架建设工程质量政府监督管理系统评价体系和科学评价方法，是政府监督管理研究尚待解决的重要问题。徐波（2005）在对工程质量监督方式的一些思考一文中，提出应加强科学的绩效管理，建立健全工程质量的监督评估体系；2003年以来，郭汉丁，刘应宗、张印贤、郝海等对建设工程质量政府监督管理评价进行了较为全面的研究11-13，包括政府质量监督机构绩效考核灰色评价方法、建设工程质量政府监督项目招标评价体系研究、建设工程项目竣工备案评价机制研究、政府质量监督机构绩效评价体系的探讨、建设工程项目实施能力评价研究、建设工程质量实施能力模糊综合评价方法、建设工程项目竣工备案评价体系研究、基于群体决策监督项目招标评价改进层次分析法等。五是建设工程质量政府监督管理的行为研究和经济特性研究不足。没有深入探究质量违规行为的深层次根源所在，使监督工作的改革仅停留在事务性工作的形式变化，不利于建设工程质量政府监督管理的法律化、社会化、专业化、市场化发展。建设部总工程师金德钧同志在全国建设工程质量安全与行业发展工作会议上讲到：“要解决工程质量问题，工程质量既有内在的技术上的，或者自然方面的规律，同时又与经济体制紧密相连。”10因此，应积极探索工程质量监督管理的经济特征和行为特征，使建设工程质量监督管理活动运行在一个更完善、更健全的新的体制和机制之中，符合市场经济规律和时代发展的要求。孟宪旺（2006）在论工程质量监督的经济效果一文中，讨论了质量监督与工程质量确认、经济效果的关系；2004年以来，郭汉丁，刘应宗、郑丕谔、郝海等用管理博弈理论对建设工程质量政府监督管理行为进行了初步研究14-15，主要包括现行监督费率确定机制的博弈分析、政府质量监督机构与建设主体行为博弈分析、质量监督机构与承包商施工阶段博弈分析、政府部门与质量监督机构之间委托代理行为、确定监督费率下监督行为博弈分析与激励对策等。5结论由于建筑行业具有基于实践经验的管理特征，国内国外，尤其在国内，对建设工程质量政府监督管理系统地理论研究远远不够。全面系统地开展理论研究，应该说还有很多问题需要进一步探讨。比如，定性与定量相结合开展监督和管理两个层面的评价研究，从指标体系的建立、评价方法的改善、评标过程的有序运行都有待于实践中不断摸索、改进、完善；多阶段、多目标、多主体、多因素的监督管理激励与约束机制设计还只是停留在机制模式的探讨阶段，科学有效的激励与约束机制的设计要随着社会发展，主体需求的改变不断输入新的时代内容，有效激发各个阶层建设工程质量政府监督管理的积极性；监督管理体制、制度和运行机制在不同技术条件、不同社会环境下都会有特殊的要求，揭示其本质特征还需深化认识过程；监督市场管理，尤其在我国，发育不完善，市场要素、市场机制、市场环境都不健全，对市场管理的探讨当然就存在不完全性；区别于建设监理的政府质量监督，已经步入过程和体系监督阶段，如何有效及时地发现建设工程质量问题，还需要在监督工作实践基础上不断积累总结，使其理论方法得到实践的检验和完善。综观国内外建设工程质量政府监督管理实践，建设工程质量政府监督机构社会化、专业化是必然趋势，有效的市场竞争机制是优化监督市场资源的根本途径，科学的激励与约束机制是调动各个阶层建设工程质量监督管理工作积极性和能动性重要措施，包括建设主体保证建设工程质量管理的积极性，质量监督执法从业机构和从业人员监督管理的积极性。完善的法制体系和制度建设是规范各阶层质量行为和监督管理行为的基础，随着建设市场国际化、建设主体多元化，我国建设工程质量政府监督管理，要根据知识经济时代的要求，不断进行深化改革，有效地保证我国建设工程质量国家和公众的根本利益，促进建设工程质量整体水平不断提高。参考文献：1郭汉丁，刘应宗，我国建设工程质量政府监督制度沿革J，工程质量，2002,4:7-92郭汉丁,刘应宗，发达国家建设工程质量政府监督管理的特征与启示J，建筑管理现代化,2005,5:5-83郭汉丁,刘应宗，发达国家建设工程质量管理体制特征研究J，西北工业大学学报, 2004,4:52-564Robert P. Elliott, Quality Assurance: Top Managements Tool for Construction Quality, Transportation Research Record, NO.1310. 1991, 17-195Jim ernzen and Tom Feeney, Contractor-Led Quality Control and Quality Assurance Plus Design-Build, Journal of the Transportation Research Board,NO.1813, construction,2002,253-2596Robert K. Hughes and Samir A. Ahmed, Highway Construction Quality Managements in Oklahoma,Transportation Research Record, NO.1310. 1991, 20-267Robert P. Elliott, Quality Assurance: Specification Development and Implementation, Transportation Research Record, NO.1310. 1991,27-338Brian M. Killingsworth and Chuck S. Hughes. Issues Related to Use of Contractor Quality Control Data in Acceptance Decision and Payment. Journal of the Transportation Research Board.NO.1813, construction, 2002,249-252.9徐波，突出管理体制创新,构筑与市场经济体制相适应的工程质量监督保证机制，工程质量,2001,6:2-510金德钧，迎接二十一世纪工程质量监督工作新的挑战J，工程质量,2001,1:2-511郭汉丁,刘应宗,郝海.政府质量监督机构绩效考核灰色评价方法.武汉理工大学学报(交通科学与工程版),2005,2: 288-29112郭汉丁,刘应宗.建设工程质量政府监督项目招标评价体系研究.科学管理研究(综合版),2005,1:62-6413郭汉丁.建设工程项目竣工备案评价机制研究.重庆大学学报（社会科学版），2006,1:48-5214郭汉丁，刘应宗，郝海.现行监督费率确定机制的博弈分析.西南交通大学学报,2005, 1: 90-9315郭汉丁，刘应宗，郝海.政府质量监督机构与建设主体行为博弈分析.华中科技大学学报（城市科学版），2004,3:35-38 作者简介：郭汉丁，男，1962年10月生，山西省河津市人，天津城市建设学院管理工程系，博士（后），教授，副主任。主要研究方向：建设工程项目管理、建设工程质量政府监督管理、循环经济与城市建设管理、建设工程决策方法与评价技术。通讯地址：天津城市建设学院管理工程系 邮编：300384 电话：13752590110 Email: guohanding126.com