PPP模式的探讨(内部分享).pptx

PPP模式的探讨 内部交流 DiscussofPPPmodel PPP模式概况 I IntroductionofPPPmodel II ThePPPmodel sdevelopmenthistoryinChina PPP发展历程 PPP模式国内案例分析 III CaseAnalysisinland IV CaseAnalysisoutland PPP模式国外案例分析 PPP模式国家相关政策 RelevantnationalpolicyofPPPmodel V 关于PPP模式的其它观点 TheopinionofthePPPmodel VI PPP模式概况 I 背景定义模式PPP模式的特征 含义和实质适用范围利益与风险分担面临的难题PPP结构可能趋于复杂化 IntroductionofPPPmodel PPP模式概况 I 背景 IntroductionofPPPmodel 十八届三中全会 全面深化改革的总基调 地方政府债务难题以及新型城镇化是PPP模式被热议的时代背景 国家政策方面 十八届三中全会决定 提出 通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营 的改革方向 财政部 发改委 人民银行及相关金融部门已经启动相关研究 推进和落地这项改革举措 其中 财政部已明确提出要力推PPP模式 地方政府债务层面 目前 中国地方政府面临较大债务难题 在扣除地方国有企业承担债务后 地方政府实际负责债务规模约为13 3万亿元 目前 中国地方政府的经营性和投资性净现金流为负数 且每年需额外举债覆盖利息等支出 地方政府若不出售资产和压缩投资 四年后地方政府债务率将达国际通行的60 警戒线标准 PPP模式概况 I 背景 IntroductionofPPPmodel 化解债务的改革方向主要包括压缩地方政府基建投资以及发展民间PPP模式 发展民间PPP模式的背景是中国二十年来的投融资模式变迁 即从 国企制造加财政拨款 模式 到 政府基建加银行贷款 模式 再到现在的 混合制投资加社会资金 投资模式的变迁 此外 国家财政部也希望通过推行PPP模式替代原先由政府主导的城镇化建设模式以化解地方政府的偿债压力 新型城镇化方面 根据权威机构 国务院研究发展中心 的预测 到2020年 我国城镇化带来的投资需求约42万亿元 主要包括经济基础设施 供水 交通 能源等 和社会基础设施 社保 养老 户籍等 对于市场和地方政府而言 从什么渠道获得资金以解燃眉之急是其重点考虑的问题 通过PPP模式吸引民营资本成为新城镇化融资的重要渠道 PPP模式概况 I 2 定义 IntroductionofPPPmodel PPP模式 PublicPrivatePartnerships PPP 公共部门与私人企业合作模式 政府 盈利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式 政府与私人组织之间为了合作建设城市基础设施项目或是为了提供某种公共物品和服务 以特许权协议为基础 彼此之间形成一种伙伴式的合作关系 并通过签署合同来明确双方的权利和义务 以确保合作的顺利完成 最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果 广义 泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系 狭义 可以理解为一系列项目融资模式的总称 包含BOT TOT DBFO等多种模式 狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值原则 PPP模式概况 I 2 定义 IntroductionofPPPmodel PPP模式概况 I 3 模式 IntroductionofPPPmodel PPP模式的基本运作模式 PPP模式是对整个项目生命周期提出的一种新的融资模式 它是政府部门 盈利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成的以 双赢 或 多赢 为目的的相互合作关系形式 它首先必须选择一个由公共部门和私营部门共同组建的特别项目公司 政府部门通过招标方式选择民营企业或个人参与到项目中来 并以特许经营合同的形式授予项目公司有一定年限的经营权 一般是20 30年 允许项目公司通过经营该项目而取得相关利益作为回报 民营企业或个人的特许经营期满后 无偿还给政府项目的全部设施 PPP模式概况 I 3 模式 IntroductionofPPPmodel 各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多 其中多数是按广义的PPP进行分类的 世界银行 综合考虑资产所有权 经营权 投资关系 商业风险和合同期限等角度 将广义PPP分为服务外包 管理外包 租赁 特许经营 BOT BOO和剥离六种模式联合国培训研究院 按照狭义PPP进行分类 认为世界银行PPP分类选项中的Concession BOT和BOO三类模式称为PPP 而外包 租赁和剥离不属于PPP范畴欧盟委员会的 PPP分类分为 传统承包类 一体化开发和经营类 合伙开发类 加拿大PPP国家委员会 按照转移给私人部门的风险大小将广义PPP细分成了12种模式 O M DB DBMM DBO LDO BLOT BTO BOT BOOT BOO BBO PPP模式概况 I 3 模式 IntroductionofPPPmodel 适合中国的PPP分类方式 PPP模式概况 I 3 模式 IntroductionofPPPmodel 适合中国的PPP分类方式 PPP模式概况 I 3 模式 IntroductionofPPPmodel 适合中国的PPP分类方式 PPP模式概况 I 3 模式 IntroductionofPPPmodel PPP模式比较 PPP按合作双方的角色分类 PPP按适用对象分类 PPP模式概况 I 3 模式 IntroductionofPPPmodel 其它分类方式 PPP模式概况 I 3 模式 IntroductionofPPPmodel PPP模式承担责任大小比较 PPP模式概况 I 3 模式 IntroductionofPPPmodel PPP流程总览 PPP模式是将部分政府责任以特许经营权方式转移给市场投资方 政府与市场投资方建立起 利益共享 风险共担 全程合作 的共同体关系 PPP模式要求政府按照经济规律办事 通过价格杠杆调节市场投资方的经营行为 而不能依靠简单的行政命令 PPP模式要求政府部门最先转变观念 以前政府投资的项目 如何建设 实施由政府决定 而现在由市场投资方决定 开展PPP项目的关键在于 如何将政府 意愿清单 上的项目转化成潜在市场投资人眼中的投资机会 即应在正确的时间向正确的市场投资方提供正确项目的正确信息 以促使政府和市场投资方之间创造高效的合作 PPP模式的关键是要找到合适的市场投资方 市场投资方应该是一个优秀的项目运营商 或建设商与运营商形成的联合体 而不能仅是建设方 PPP模式的核心作用是发挥市场主体的作用 使决策更加科学 从而提高项目的运行效益 减少公共财政的投入 PPP模式的关键点 3 模式 PPP模式概况 I IntroductionofPPPmodel PPP模式概况 I 4 PPP模式的特征 含义和实质 IntroductionofPPPmodel PPP模式的基本特征伙伴关系 利益共享 风险共担 伙伴关系是指公共部门与社会资本合作并形成伙伴关系 基于一个共同的目标 在某个具体的项目上 以最少的资源实现最具效益的产品或者服务供给 利益共享是指共享PPP的社会成果 让参与者 私人部门 民营企业 金融机构 取得平稳长期的投资回报 长久的伙伴关系离不开利益的共享和风险共担 没有风险分担 不可能形成健康而可持续的伙伴关系 PPP模式的含义 1 PPP项目融资模式下促进了政府管理的改革 2 PPP项目融资模式可以作为政府解决城市公共基础设施建设中面临的可持续发展问题的有效方式 3 PPP项目融资模式下政府实现了融资风险的转移 4 PPP项目融资模式下的权力是共享的 PPP模式的实质政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营 PPP模式的目标PPP模式的目标有两种 低层次目标 指特定项目的短期目标 高层次目标 指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标 PPP模式概况 I 5 适用范围 IntroductionofPPPmodel 特许经营法征求意见稿 2014年12月3日 主要针对政府和社会资本合作 PPP 的基础设施项目 采用 正面清单 的方式列出了允许进行特许经营的24个行业 公用事业和10个公共服务领域 谁使用 谁付费 的公共产品项目 有稳定现金流 行业变化速度较慢 适用的行业包含 煤炭 石油 天然气 电信 电力 新能源 农田 水利 生态环境治理 土地整治 矿山修复 城市园林 公用事业 工业园区交通基础设施铁路 公路 水运 港口 机场 通信 网络 信息 市政基础设施廉租房 公租房 经济适用房 保障房 供水 供电 供气 供热 污水处理 垃圾处理 电动汽车充电桩社会公用事业医院 学校 养老院 监狱此外 也适用于科技 教育 文化 旅游 卫生 体育和社会福利等公共服务领域 以及由省级以上政府确立的其他设施和公用事业 国际PPP的应用领域 PPP模式概况 I IntroductionofPPPmodel 5 适用范围 PPP模式概况 I 6 利益与风险分担 IntroductionofPPPmodel PPP项目经历时间长 参与方多 各方关系错综复杂 风险贯穿于项目的全过程 PPP模式的成功与否很大程度上取决于能否识别各种风险并合理分配给参与方分担 传统模式下的政府支出时间分布 大量前期投入 年度财政支出波动 PPP模式下的支出时间分布 PPP模式概况 I 6 利益与风险分担 IntroductionofPPPmodel 目前 还缺少关于PPP模式中相关利益方具体利益分担的详细文件 PPP模式中 对政府而言 应用PPP模式并不是把所有风险转移给投资人 要考虑效率 因为投资人对没有管控能力的风险会要价高 对投资而言 不能把承担更多风险作为获得更多回报的机会 要考自身承受能力 坚持 谁最能控制风险 谁最能得到收益 谁的管控成本最低 谁承担风险 风险也可共同分担 等原则 评价方法由于合同的长期性 在合同履行的过程中 PPP项目风险经常处于变化中 具有相当大的不确定性 因此 需要在项目决策阶段评判PPP模式是否比传统模式更有价值以决定是否采用PPP模式 目前 主要采用物有所值方法对PPP项目进行计算和评估 PPP模式概况 I 7 面临的难题 IntroductionofPPPmodel PPP模式面临着不确定性风险 合作关系 定价机制等中国式难题 地方政府领导换届 新政策出台等带来的不确定风险 如何维持与地方政府长期合作关系是一门艺术 基础设施 公共设施收费定价并未市场化 定价机制还有待进一步明确 PPP模式概况 I 8 PPP结构可能趋于复杂化 IntroductionofPPPmodel PPP模式中可能会有更多参与方和交易结构 原来交易结构是两方 未来第二个P可能有多方 即地方政府 战略投资者 如上市公司 和财务投资人 形成一个 并购基金 加 上市公司 的模式 II ThePPPmodel sdevelopmenthistoryinChina PPP发展历程 II ThePPPmodel sdevelopmenthistory PPP发展历程 二十世纪八十年代 二十世纪九十年代 二十一世纪以来 II ThePPPmodel sdevelopmenthistory PPP发展历程 II ThePPPmodel sdevelopmenthistory PPP发展历程 自1995年实施第一个由国家计委正式批准的BOT试点项目到十八届三中全会提出 允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营 的改革方向 虽几经反复 但PPP模式在中国境内仍然得到长足发展 中国式PPP的三个发展阶段 II ThePPPmodel sdevelopmenthistory PPP发展历程 第一阶段 1995年至2003年 从1995年开始 在国家计委的主导之下 广西来宾B电厂 成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继开展 2002年 北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT项目 以吸引外商投资为主要目的项目操作理念 摸着石头过河的心态 很大程度上决定了与此相关的顶层设计难以推动及完成 国务院及相关部委就外商投资特许权项目或与之有关的若干事宜发布规章或规范性文件 关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知 计外资 1995 1208号 对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知 1994 外经贸法函字第89号 国家计委关于加强国有基础设施资产权益转让管理的通知 计外资 1999 1684号 城市市政公用事业利用外资暂行规定 建综 2000 118号 在阶段后期 建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式 合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目运作中 项目相关各方对中国式PPP的规范化 专业化及本土化进行了尝试 形成了相对成熟的项目结构及协议文本 为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础 II ThePPPmodel sdevelopmenthistory PPP发展历程 第二阶段 2004年至2013年 2004年 建设部颁布并实施了 市政公用事业特许经营管理办法 下称 126号令 将特许经营的概念正式引入市政公用事业 并在城市供水 污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践 这一阶段 计划发展部门不再是PPP模式的唯一主导方 包括建设 交通 环保 国资等行业主管部门 以及地方政府在内的人员纷纷披挂上阵 无论黑猫白猫 只要能够顺利捕获 社会资本 这只精灵鼠 似乎就是好猫 供水及污水处理行业的成功经验 经过复制与改良 被用于更加综合 开放和复杂的项目系统 而不再限于一个独立的运作单元 项目参与主体和影响项目实施的因素也趋多元 如北京地铁四号线和国家体育场两个项目 广泛 多元的项目实践 促进了PPP理论体系的深化和发展 实践与理论共识初步成型 政策法规框架 项目结构与合同范式在这个阶段得到基本确立 II ThePPPmodel sdevelopmenthistory PPP发展历程 第三阶段 2014年开始 中共十八大确定的落实 允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营 改革举措 2014年3月 财政部副部长王保安在政府和社会资本合作 PPP 培训班上发表讲话 对推广PPP模式的原因 任务和方式予以系统阐述 并提出要从组织 立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式 2014年5月 财政部政府和社会资本合作 PPP 工作领导小组正式设立 国家发改委推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目 范围涉及传统基础设施 信息基础设施 清洁能源 油气 煤化工 石化产业 且项目模式不局限于特许经营 特许经营立法工作的重新启动 PPP模式的顶层设计逐步完善 中国式PPP进入规范化发展阶段 II ThePPPmodel sdevelopmenthistory PPP发展历程 截至到2014年底 共有7省公布了PPP试点或示范项目共近500个 3省区 山东 广西 广东 将启动项目试点 未公布的有青海80个项目清单以及重庆10个项目的各自具体金额 PPP模式发展现状 公开数据中各省项目数量及投资金额 II ThePPPmodel sdevelopmenthistory PPP发展历程 PPP模式发展现状 不同类别项目投资金额表 生态环保类项目数量最多 占7省469个项目近三成 公共交通和道路项目数量不是最多的 但却是最烧钱的 占7省近8000亿元总投资额的半壁江山 不同类别项目数量表 II ThePPPmodel sdevelopmenthistory PPP发展历程 PPP模式发展现状 不同省份的比较 四川 安徽 江苏 湖南四省的生态环境保护类项目个数占比均为最大 说明污水处理 固废处理 垃圾发电仍为现有项目主流 福建省道路项目个数占比最大 湖南省的医疗项目无论个数和金额都占比较大 比如 中南大学湘雅五医院项目投资额为36亿元 福建 湖南 安徽亦有为数不少的产业园区PPP项目 备受关注的保障房和土地整理项目也相继出现 但数量不多 比如 四川 福建 湖南推出保障房项目 最多的四川4个项目 投资金额56 67亿元 土地整理项目 在四川和重庆的清单中可以找到 福建 湖南 II ThePPPmodel sdevelopmenthistory PPP发展历程 PPP模式发展现状 江苏 安徽 四川 四川省 土地整治是重庆PPP合作新增内容 涉及公开招拍挂组建项目公司 对土地成本全国各地目前已经公布的省级PPP示范或试点项目核算 融资成本控制要求较高 作为试点项目 将由重庆地产集团探索与基金公司的投资合作方式 对钓鱼嘴南片区进行土地整治 PPP模式国内案例分析 III CaseAnalysisinland 上海六灶社区 迪斯尼新镇 海南杨浦开发区北京地铁四号线国家体育场 鸟巢 PPP模式国内案例分析 III CaseAnalysisinland 上海六灶社区 迪斯尼新镇 项目概况上海六灶社区位于川沙新镇南部 南与宣桥镇接壤 北枕川沙新镇六团 黄楼社区 东连祝桥镇 西邻周浦镇 地域面积31 81平方公里 耕地面积19750亩 在规划中 上海浦东六灶社区被赋予发展旅游服务及现代都市农业的产城融合目标 上海浦东川沙投资经营管理中心 国开 北京 城市发展基金以及上海黑鹰投资中心 三者的出资比例确为2 4 4 PPP模式国内案例分析 III CaseAnalysisinland 上海六灶社区 迪斯尼新镇 投融资模式上海六灶社区的整体开发 将由国开行 上置集团及川沙新镇政府三方联合投资的国开川沙 上海 城镇投资发展有限公司 项目公司 实施 该项目拟采取PPP 公共民营合作制 开发模式 国开川沙 上海 城镇投资发展有限公司的注册资本金为10亿元 投资人共有3家 包括上海浦东川沙投资经营管理中心 国开 北京 城市发展基金以及上海黑鹰投资中心 三者的出资比例确为2 4 4 即20 40 40 政府持股比例为20 工商登记信息显示 上海浦东川沙投资经营管理中心为川沙镇政府投资的集体所有制企业 国开 北京 城市发展基金为有限合伙企业 其投资人包括国开金融有限责任公司 昆仑信托有限责任公司 开元 北京 城市发展基金管理有限公司及中海信托股份有限公司 而上海黑鹰投资中心则是由上海黑鹰股权投资基金管理合伙企业与深圳平安大华汇通财富管理有限公司合伙设立的 PPP模式国内案例分析 III CaseAnalysisinland 2 海南洋浦开发区 项目概况1992年3月 洋浦经济开发区经国务院批准成立 同年8月 经国务院批准 海南省政府决定将洋浦港周边的27 35km2土地出让给熊谷组 香港 有限公司 该项目可作为一个PPP的成片开发项目 经验与教训洋浦开发模式有两方面的优点 一是外资投入基础设施建设 二是土地开发主体企业化 经过几年的开发建设 洋浦开发区取得了很大的业绩 但也存在资金短缺 招商难 管理 两张皮 战略目标需要调整和优惠政策难以落实等问题 PPP模式国内案例分析 III CaseAnalysisinland 3 北京地铁四号线 项目背景及概况北京地铁四号线正线全长约28 2公里 项目总投资153亿元 项目的线位 建设规模 投资等条件均相对稳定 且均为市内线 客流比较理想 项目本身的经济条件都具备PPP的基础 从2004年开始 北京市基础设施投资有限公司编制招商文件 在北京市政府有关部门的领导下组织 参与4次大型推介会 进行国际招商 而到2006年4月 特许经营协议才正式签署 谈判历时2年多时间 作为少数几家实现盈利的地铁运营公司 香港地铁公司并不是当时北京市政府谈判的唯一对象 参与4号线投标的除香港地铁公司外 还有中信 西门子 新加坡地铁等10余家公司表达了投资意向 由于轨道交通行业专业性强以及4号线长达30年的特许经营期 作为市政府代表的北京市基础设施投资有限公司在选择社会投资人时格外谨慎 将符合条件的投资者锁定在 西门子一中铁建联合体 香港地铁一首创集团联合体 两家 而香港地铁公司是集投资 建设 运营于一体 其专业运作方式和思路是其他投资者所不具备的 其对协议的响应更加周全 对于PPP模式及风险的认识都较为深刻 而政府在土建设施租金方面和香港地铁公司分歧也相对较小 因此 香港地铁公司最终胜出 PPP模式国内案例分析 III CaseAnalysisinland 3 北京地铁四号线 项目融资模式分析北京地铁四号线的项目建设期为2005年至2009年 特许经营期为运营日起30年 项目总投资约153亿元 根据协议 由北京市政府和特许经营公司按照7 3的比例进行投资 项目全部建设内容划分为A B两部分 A部分主要是征地拆迁和车站 洞体及轨道铺设等土建工程 投资额约为107亿元 占项目总投资的70 由北京地铁四号线投资有限责任公司代表北京市政府筹资建设并拥有产权 B部分主要是车辆 自动售检票系统等机电设备的购置和安装 投资额约为46亿元 占项目总投资的30 由特许经营公司来负责完成 特许经营公司由三方组成及股权结构如下表所示 总资产150亿 B资产无偿转移给政府A资产交换四号线公司 PPP模式国内案例分析 III CaseAnalysisinland 3 北京地铁四号线 港铁理念在四号线的体现 PPP模式国内案例分析 III CaseAnalysisinland 3 北京地铁四号线 四号线装修体现地域文化 主打 城市画廊 效果 分重点站及标准站设计 其中重点站7个 标准站17个 动物园站 装修充满童趣 壁画为动物欢快地奔向动物园方向 宣武门站 以历史题材为主 体现皇城文化 圆明园站 复原的远景浮雕以及站台残缺形状的立柱装饰 历史特色鲜明 国家图书馆站 四大镇馆之宝在站台壁画中体现 海淀黄庄站 标准站 设计简约 明快 西单站 老北京 浮雕作品 映衬其 核心商业区 地位 PPP模式国内案例分析 III CaseAnalysisinland 3 北京地铁四号线 经验与借鉴把一个地铁项目分成公益性和经营性两部分 分别采取不同的投融资方式 公益性部分 A部分 完全由政府负责投资建设 由北京地铁四号线投资有限公司代表政府出资并拥有该部分的资产所有权 建成后该部分资产以使用权出资和租赁两种方式提供给给特许经营公司使用 B部分 则由特许公司投资建设并经营管理 通过科学合理的风险分配 收益调节机制的设计 建立适度市场竞争机制 项目特许期满后特许公司无偿地将此部分项目资产移交政府 这样实现了公益性资产与经营性资产在一个项目上的管理整体性 同时 政府部门通过采取针对性 契约化的监管方式 确保地铁项目的持续性 安全性 公益性 最终实现政府部门为市民提供的公共产品服务水平提高 企业获得合理收益的双赢 组建专门机构 代表政府投资 为解决在现有法律法规体系下政府融资手段不足 重大建设项目资本金缺乏的问题 由北京市国资委出资依照 公司法 成立了北京市基础设施投资有限责任公司 作为北京市城市基础设施建设和发展的投资融资平台 代表政府投资 该公司是国有独资有限责任公司 属于资本运营和投融资管理型公司 公司的成立在地铁四号线项目融资过程中发挥了很大作用 公司还代表政府直接参股PPP特许经营公司 使政府对特许公司也拥有了一定的决策权和控制权 有利于维护社会公共利益 按照项目运作模式做好前期工作 地铁项目前期的可行性研究 规划设计 筹备等工作扎实与否将对项目成功运作产生重要影响 前期工作做得好 不仅有利于降低项目建设投资的风险 缩短项目建设周期 降低项目运作成本 较好地保障各方的利益 政府的有力支持和有效监管 在特许期内 政府不对四号线运营进行补贴 减少了政府的支出 并且政府在运营期间还将通过收税增加财政收入 大量法律文件的签署 通过法律契约关系将 软约束 变成 硬约束 有利于政府转变职能 改革规制 实现政企分开 推进基础设施领域的市场化进程 是为城市轨道交通建设典范 PPP模式国内案例分析 III CaseAnalysisinland 4 国家体育场 鸟巢 项目概况国家体育场位于奥林匹克公园中心区南部 工程总占地面积21公顷 总建筑面积25 8万平方米 场内观众坐席约为9 1万个 项目2003年12月24日开工建设 2008年6月28正式竣工 国家体育场有限责任公司负责国家体育场的融资和建设工作 北京中信联合体体育场运营有限公司负责30年特许经营期内的国家体育场赛后运营维护工作 项目投融资模式分析投资结构分析项目总投资为31 3900万元 北京市国有资产经营有限责任公司代表政府出资58 中信联合体出资42 投融资结构示意图 PPP模式国内案例分析 III CaseAnalysisinland 4 国家体育场 鸟巢 中信集团 北京城建集团 美国金州公司各方投入的资本金金额和比例 项目合同结构 鸟巢 项目的合同结构有三个关键的节点 即特许权协议 国际体育场协议以及联营体协议 2003年8月9日 北京2008年奥运会主体育场 国家体育场举行项目签约仪式 中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府 北京奥组委 北京市国有资产有限责任公司签署了 特许权协议 国家体育场协议 和 合作经营合同 三个合同协议 之后 联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司 国家体育场有限责任公司 该公司也如愿注册为中外合营企业 以享受相关税收优惠 PPP模式国内案例分析 III CaseAnalysisinland 4 国家体育场 鸟巢 鸟巢项目合同结构示意图 PPP模式国内案例分析 III CaseAnalysisinland 4 国家体育场 鸟巢 项目的融资结构 鸟巢 的融资模式相对简单 分别由北京国资委和中信联合体直接安排项目融资 投资者按比例出资用于项目的建设 项目投资者直接承担对应比例的责任与义务 资金不足部分由国资委和联合体分别筹措 根据工程进度分批注入 体育场运营后的收入所得 根据与贷款银行之间的现金流量管理协议进入贷款银行监控账户 并使用优先顺序的原则进行分配 即先支付工程照常运行所发生的资本开支 管理费用 然后按计划偿还债务 盈余资金按投资比例进行分配 鸟巢项目融资结构示意图 PPP模式国内案例分析 III CaseAnalysisinland 4 国家体育场 鸟巢 经验与不足为我国基础设施投融资领域探索了一条新路 大型体育场 馆 具有规模经济的特点 合作融资有利于提高项目的总规模 降低成本 项目公司内部各方存在一些争议 首先 所有各方都想从建设承包合同中获利 所以项目的整个建设工程按照中信集团 北京城建和美国金州在项目公司中的股份比例分给各方 导致项目公司对项目建设失去良好控制 其次 由于项目结构的特殊性和详细设计的不及时 承包商只能和项目公司签订固定单价合同 北京城建作为总承包商 被其他股东抱怨过于考虑自己的利润 进度和安全而不是整个项目公司的利益 导致建设费用超支和项目建设中的最大争议 北京城建要求技术措施费以部分补偿因设计变更 取消可闭合顶盖 导致的工期延误 项目公司和北京市政府之间的存在争议 首先 国家体育场原始设计中的停车位是2000个 但北京市政府后来打算为整个奥运会公园建设一个大停车场 故要求项目公司减少1000个车位 这就导致了停车位不足 许多人不得不把车停到北京市政府的停车场再步行至体育场 部分影响了体育场的商业运营 第二 北京市政府同时要求减少体育场中的商业设施 影响了项目的租金收入 第三 北京市政府后来决定取消可闭合顶盖 影响了体育场的商业运营 减少了项目收益 第四 北京市政府在修改设计的同时要求体育场必须在2006年12月31日前完工 如此紧张的进度要求影响了项目的经济性建设 而且 考虑到工期的紧迫性 融资完成的时间定为2003年12月15日 但实际上延误了两个月 北京城建在特许权协议签订后不得不立即进入现场开始施工 没有足够时间做合理经济的施工组织计划 项目公司和设计联合体之间存在争议 在设计上 项目公司遇到一个很大的问题 北京市政府没有获得国家体育场设计的知识产权 但要求项目公司必须使用该设计 这导致项目公司在与设计联合体谈判时的弱势地位 同时也导致了设计上对体育场赛后商业运营考虑的不足 通常情况下 项目公司是设施的业主 设计方应当满足项目公司的要求 但由于国家体育场是用于2008年奥运会的 北京市政府在确定设计蓝图时处于主导地位 限制了项目公司对体育场商业化和高效率使用的最大化 IV CaseAnalysisoutland PPP模式国外案例分析 伦敦地铁建设PPP融资英法海底隧道美国匹兹堡市都市开发PPP融资 IV CaseAnalysisoutland PPP模式国外案例分析 伦敦地铁建设PPP融资 伦敦地铁建设PPP融资伦敦地铁PPP模式可能是世界上最复杂的结构之一 保证该结构有效运行及PPP合约有效执行的关键 在于其内嵌了一种科学合理的审核仲裁机制 伦敦是地铁的发源地 伦教地铁目前由国营伦敦地铁公司 简称LUL 拥有并运营 由于长期的投资不足导致地铁系统产生许多不稳定因素 1997年大选后 英国政府考虑了多种方案准备扭转地铁投资严重不足的局面 政府认为完全的私有化不是解决这一问题的最佳方法 而倾向于以PPP模式对整个地铁系统进行升级改造 经过4年多的论证和试行 分别正式于2002年12月和2003年4月签约 LUL将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营权的方式转给了三个基础设施公司 分别为SSL BCV和州P公司 以下简称PPP公司 运营和票务依然由伦敦地铁公司控制 基础设施公司的回报由固定支付和业绩支付 能力 有效性 环境 两部分组成 政府通过对经营环境的评估和公司经营状况的审核 每年为地铁公司补助10 11亿英镑 地铁公司自身票务收入约为10亿英镑 此次改革既解决了长期困扰伦敦地铁的投入问题 也解决了企业经营的激励和效率问题 IV CaseAnalysisoutland PPP模式国外案例分析 伦敦地铁建设PPP融资 伦敦地铁PPP模式图 伦敦地铁PPP模式在其结构中内嵌了一个定期审核的机制 使签约各方在PPP框架内每7 5年重新约定合约条款 为确保合约重新审核的独立性和权威性 伦敦地铁PPP模式中设计了专门的仲裁机制 以帮助在合作各方之间建立信任关系 保证合约的有效执行 IV CaseAnalysisoutland PPP模式国外案例分析 2 英法海底隧道 英法海底隧道是横贯英法之间多佛海峡的海底海底铁路隧道 西起英国的福克斯通 东到法国的加来 全长50公里 水下长度38公里 为世界最长的海底隧道 也是世界上规模最大的利用私人资本建造的工程项目 隧道于1994年5月7日正式通车 历时8年多 耗资约100亿英镑 约150亿美元 IV CaseAnalysisoutland PPP模式国外案例分析 2 英法海底隧道 项目初始投资预算为60 23亿英镑 最终耗资100亿英镑 其中10 23亿英镑为股权资金 由英国的海峡隧道集团和法国的法兰西曼彻公司各出资79 和21 中标之后 CTG FM分别在英国和法国注册了EurotunnelPLG公司和EurotunnelS A公司 两家公司联合成立了合伙制公司即欧洲隧道公司 其余的50亿英镑来自于世界上最大的辛迪加贷款 超过220家银行 牵头银行是CTG FM的股东 在签订贷款协议之前 银行要求项目公司完成1 5亿英镑的二期股权融资 英法两国议会必须通过有关协议来保证项目合同的合法性 并给予欧洲隧道公司自主营运权 TML联营体 TransMancheLink 也是由CTG FM的股东组成 作为项目的总承包商 负责施工 安装 测试和移交运行 英法海底隧道PPP模式示意图 IV CaseAnalysisoutland PPP模式国外案例分析 美国匹兹堡市都市开发PPP融资 美国在都市开发再生领域的PPP模式应用有许多成功的实例 其中 宾夕法尼亚州的匹兹堡市都市开发就是一个最典型的成功实例之一 匹兹堡市是美国钢铁冶炼的发源地 机械制造和玻璃加工相当发达 是一个典型的重工业城市 上世纪70年代空气和水质污染问题十分严重 再加上受到日本等国家的产品输入的冲击 大量的工厂关门停产 城市的再生问题成为市政府迫切需要解决的问题 随之而来的大量资金需求又是单纯依靠政府所无法解决的困难 因此 匹兹堡市政府成立了专门的城市改造公司 URAP 以URAP为主体 市政府和私营企业相配合开始了匹兹堡市的再生发展的历程 在资金投入方面采取了10 的联邦政府补助金 20 30 的州和市补助金 再加URAP的债券发行和当地银行的贷款和企业的投资等多渠道筹资方式相结合 URAP的管理完全是按照企业的运营方式 政府和私营企业作为一个利益共同体 以投资比例参与匹兹堡市再生后的利益分成 匹兹堡市再开发的成功案例被认为是PPP模式在都市开发再生领域的典范 城市中心的未利用土地和利用效率低的土地的再开发和整个城市的经济发展结合在一起 政府恰到好处地发挥了协调指导作用并通过减少风险大大激发了社会各方参与投资的积极性 PPP在国内的相关政策演进国家层级PPP文件省级层级PPP文件 PPP模式国家相关政策 RelevantnationalpolicyofPPPmodel V PPP模式国家相关政策 RelevantnationalpolicyofPPPmodel V 2014年 国家发改委 关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知 2014年 财政部 关于政府和社会资本合作模式有关问题的通知 2014年 财政部 关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 2014年 财政部 关于政府和社会资本合作模式操作指南 试行 的通知 1 PPP在国内的相关政策演进 2000年 建设部 城市市政公用事业利用外资暂行规定 2004年 建设部 市政公用事业特许经营管理办法 2005年 建设部 关于加强市政公用事业监管的意见 2005年 国务院 关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见 2010年 国务院 鼓励支持非公有制经济发展的若干意见 2013年 国务院 关于加强城市基础设施建设的意见 PPP模式国家相关政策 RelevantnationalpolicyofPPPmodel V 2 国家层级PPP文件 PPP模式国家相关政策 RelevantnationalpolicyofPPPmodel V 3 省级层级PPP文件 PPP模式国家相关政策 RelevantnationalpolicyofPPPmodel V 关于PPP模式的其它观点 TheopinionofthePPPmodel VI 关于PPP模式的其它观点 TheopinionofthePPPmodel VI PPP模式是社会资本的盛宴吗 上世纪80年代 中国便在一些基础设施领域以PPP模式吸引外商投资 不过由于触动了一些原有垄断行业的利益 并未取得预期效果 2008年随着4万亿刺激计划的出台 PPP模式更是走入低谷 现在 社会资本再次摩拳擦掌仍然需要睁大眼睛 隐患之二 资源收费由国家发改委审定 并未市场化 价格不开放 不可能真正实现PPP 隐患之一 没有正式法律管理PPP项目 关于PPP模式的其它观点 TheopinionofthePPPmodel VI PPP模式是社会资本的盛宴吗 隐患之三 投资方前期投资大 回报周期长 隐患之四 政府行政审批程序繁琐 过程复杂 隐患之五 政府诚信没有保证 隐患之六 地方政府领导换届 新政策出台 大环境变迁等 都可能让承诺好的合作突然之间化为泡影 总结 PPP的热度俨然就像当年的地方债 当时也被地方政府认为是万能的 但如今已经饱受诟病 那么 期待PPP模式既能化解地方债风险 又能提高城镇化率 显然不能乐观地太早 谢谢大家 Thankyou PPP是一场持久的婚姻 而不是一场豪华的婚礼