论油气长输管道项目的用地管理.doc

论油气长输管道项目的用地管理在我国一般的工程项目管理中，项目所使用的土地通常由建设单位在工程前期筹划阶段通过法律规定的程序来取得，并作为一种可以完全使用的资源提供给承包商。因此，项目用地管理在工程项目管理中的地位没有像计划管理、进度管理等那样重要，仅是建设单位应该完成的一项工作。油气长输管道项目由于用地的特殊性和相关法律法规的不完善，其用地管理成为项目管理中的重要内容，需要建设单位和承包商共同协作才能完成。油气长输管道是指产地、储存库、用户间的用于输送油气介质的管道，不包括管道站场内部的工艺管道、油气田集输管道、城市燃气输配管网以及工业企业内部的油气管道，长距离（如西气东输二线管道主干线和支线总里程超过9102千米）和埋地敷设是油气长输管道的主要特征。管道设施的建设、使用和维护都要依附于土地，以临时、永久或其他方式占用土地。油气长输管道的高速发展带来了管道项目用地的日趋紧张。围绕土地权利、用地补偿等产生的矛盾日益凸显，主要表现在“征地”困难和阻工现象不断发生，还包括管道建设与城乡规划、管道施工与环境保护、管道安全与土地利用、管道与其他工程相遇等一系列矛盾。这些矛盾在管道项目建设中成为制约工程进展最显著的因素，进而用地管理就成为油气长输管道项目管理的重要内容。二、油气长输管道项目用地管理的必要性油气长输管道项目需要单独的用地管理，主要是因为其用地具有特殊性和用地的取得非常困难。大量的管道工程实践表明，与项目用地相关的问题是除气候外阻碍管道工程进展最主要的因素，而产生这些问题的根源主要在于下述两个方面。（一）油气长输管道项目用地的特殊性油气长输管道项目由线路、站场、阀室、施工与维修道路（伴行路）等主要工程以及电力系统、通信系统、自动控制系统等管道附属设施组成，线路长，跨度大，涉及的用地类别广泛，用地性质也多种多样。油气长输管道通常采用埋地敷设的方式，埋深根据地理环境不同而变化，通常约在地表以下1.5米。出于管道安全的需要，石油天然气管道保护法相关条款分别对管道中心线两侧51000米范围内的土地利用和其他行为作出了限制性规定。管道通行及限制性用地是管道建设用地中所占比例最高、最具特殊性的用地类别，主要表现在以下几个方面。1.管道埋地敷设只是对土地一部分地下空间的利用，管道施工完成后土地所有者或使用者还可以继续拥有或使用土地，只是放弃了部分权利，因此管道敷设并不取得土地权利人全部的所有权或使用权。管道敷设用地不应采取土地征收的方式，因为我国的土地征收是直接将集体土地所有权征为国有，是征收完全的所有权，没有征收部分权利的规定。2.管道通行用地不属于临时用地，即使管道敷设时是短期内使用、支付补偿并恢复原貌，但是管道建成后是对土地空间的一种长期、限制性占用，超出了临时用地的范围。3.出于管道安全的考虑，法规对管道地表及其周边土地利用加以限制，这对原有土地的农业种植和其他开发利用构成影响，这种立法上的管制作用间接地约束财产的使用权的情形通常被认为是“准征收”行为，我国目前还没有“准征收”方面的法律认定。（二）油气长输管道项目用地获取较难管道通行用地的特殊性和油气长输管道用地的取得缺乏相应的法律支持，是实践中导致“征地”难和不断阻工的直接原因。此外，以下因素也使得长输管道项目用地的获取更加困难和复杂。1.同其他建设项目一样，长输管道项目也会遭遇“征地”问题，如征地补偿标准问题、拆迁问题、耕地占补平衡问题、项目沿线水土保持和生态环境保护问题等等。社会对被“征地”方的利益是否得到保护非常关注，土地权利人自身对此也非常敏感，补偿标准常常成为用地冲突的直接诱因。2.油气长输管道项目具有公益性和商业性双重属性，它既是国家基础能源设施又是企业的生产经营设施。管道公益性通常要求管道企业在很短的工期内完成项目，管道企业不得不边施工边获取用地；管道商业性又使得管道企业以划拨方式获得用地的合理性受到质疑，并在用地补偿标准的谈判中处于劣势。3.在审批制度下，各地方政府执行国家发改委的立项决定，油气长输管道项目只需出具立项批复就能办理地方规划、土地、林业、环保等许可。实行企业投资项目核准制后，国家发改委先听取地方政府的意见，油气长输管道项目需要先获得地方规划、用地预审、环境评价等有效支持文件。长输管道项目一般要经过多个不同的行政区域，因此项目核准的周期通常很长，项目用地的获取也是一个长期过程。4.油气长输管道项目用地没有纳入土地利用总体规划，管道建设经常与地方土地利用规划发生冲突，管道企业不得不通过听证来获取用地或者改线，这就意味着管道企业需要承担更多的成本。5.在各地方的征地补偿标准中，大多没有油气长输管道项目用地的补偿标准，只能通过土地评估机构估价或者管道企业与地方政府的谈判来确定，最终以地方政府文件的形式执行。但土地权利人对这种补偿标准的认可程度并不高，他们并不关心用地的方式和补偿标准是否合法，而是期望得到更高的补偿数额，更在乎补偿的公平性。6.石油天然气管道保护法对管道中心线两侧一定范围内的土地利用和其他行为作出了限制性规定，土地权利人不仅要求对这种限制进行补偿，还会要求以永久用地的方式给予补偿，即使土地权利人明白管道企业不会永久使用管道上方的土地。7.当油气长输管道项目需要穿越河流、铁路、公路时，主管部门可能会提出高额的穿越费用，管道企业在工期的压力下往往只能接受这种要价以取得通过权。8.由于工程性生态破坏问题在前些年并未得到重视，因此工程建设中大多忽视了生态环境保护和恢复措施的执行，以致这些环境问题一直遗留下来并产生很多负面影响。在这种情况下，在后续的工程建设中，地方政府和土地权利人必然提出环境保护和土地恢复的要求，这使得管道企业需要更多的投入来获取用地。三、油气长输管道项目用地管理的内容与方法从项目管理的角度看，油气长输管道项目实施用地管理的目的不仅是要在有限的用地成本内为管道建设和运营提供土地，更重要的是为管道企业取得使用土地的一系列权利，如临时用地使用权、永久建设用地使用权、管道通行权等，这些权利可以统称为“管道通过权”。项目建设单位获取“管道通过权”的过程实质上就是项目用地管理的整个过程。（一）油气长输管道项目用地管理的主要内容油气长输管道项目用地管理的主要内容包括：获取项目核准的支持文件；根据管线路由评估项目土地使用成本；制定用地需求和计划，制定管道通过权策略；与政府相关部门就补偿标准进行谈判，政府发布标准；支付补偿费用，取得相应土地使用权证书；关注补偿费用落实情况，处理补偿纠纷事件和土地冲突事件；与穿越设施的产权单位协商穿越施工和补偿事宜；保护生态环境，督促施工方节约用地，做好地貌恢复、土地复垦。（二）油气长输管道项目用地管理的方法在油气长输管道项目用地管理中，管道企业不仅要本着节约集约用地的原则，减少土地占用，更应该以土地管理法、物权法以及石油天然气管道保护法等法律体系为支撑，通过建设单位和承包商的合作来制定有效的管道通过权策略，从而使用地管理在项目管理中发挥应有的作用。1.节约用地的方法。管道企业要节约用地成本，从根本上还是要减少对土地的占用。一些技术手段，如优化管线路由（减少耕地占用和穿越次数）、同一项目中不同管径管线同沟敷设、合并建站等都可以减少土地占用。此外，管道企业的承包商在管道建设过程中必须严格按设计的作业宽度施工，杜绝超占地作业，减少土地冲突事件的发生。2.充分发挥法律体系的支撑作用。长输管道项目的用地虽然比较特殊，但是所有问题都只能从法律层面和政策上找突破口，用理论指导实践，找到切实可行的解决办法。管道项目的临时用地、永久性用地的取得和补偿都可以通过土地管理法相关法律条款进行调节。2004年的宪法修正案第20条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”相应地，在土地管理法修改中将“征用”改为了“征收”，物权法中也分别规定了“征收”和“征用”的条款。区分“土地征收”与“土地征用”的实践意义在于：不是所有的公共建设都需要进行转移土地所有权的土地征收，一些项目可能只需取得土地使用权即可满足需要。因此，管道通行用地的取得并不需要执行土地征收程序。石油天然气管道保护法明确了将管道规划纳入城乡规划，有利于解决管道建设同城乡规划之间的矛盾；同时也明确了管道与其他建设工程相遇关系的处理原则，要求后开工的建设工程服从先开工或者已建成的建设工程。物权法明确了建设用地使用权可以地上、地下分别设立，那么公路铁路方取得了地上建设用地使用权，管道企业就不需要向公路铁路企业支付土地使用费用（只支付安全措施费用）而直接取得地下的建设用地使用权。参照物权法中关于地役权的规定，管道企业可以尝试以协商方式取得管道通过权，补偿数额也由谈判来确定。以地役权的方式设立管道通过权还具有以下优点：一是使管道企业取得管道通行和限制用地有法律及程序可依。对于土地权利人来说，管道通过权的补偿不仅是实际损害补偿，还包含了对限制土地的损失补偿，应远远高于临时用地补偿方式。对于管道企业来说，可参照关于地役权的规定与土地权利人进行相关问题的谈判。二是通过协议方式设立管道通过权。对于集体所有的土地，国土部门不用先征收再划拨给管道企业使用，而是由管道企业直接与村集体协商管道通过权，直接将通过权补偿支付给村集体。这样可以减少土地的浪费和减少补偿款的支付环节，甚至避免补偿款被层层截留的现象。三是设立管道通过权可以对土地的利用进行调节。调整不动产利用关系的用益物权主要是通过诸多土地权利的合理设置以实现土地上各种利益的分配。管道通过权可以通过管道企业和土地所有者或使用者之间协商约定而分配各自的权利义务，这种方式比通过法律的直接规定来调节要灵活，而且能实现人们对土地最大限度进行利用的愿望。四是当前对管道的保护体现为对破坏管道安全行为的事后处罚，而不是以预防为主要原则。管道通过权的物权性质可以排除他人对其权利的妨害，而不必以实际损害结果的发生为救济要件。因此，管道通过权制度的建立在管道保护方面优于管道侵权制度，其物权属性的利用可以满足管道保护预防原则的实现。五是一次性生态补偿并不能从根本上解决管道工程的廊道效应问题，借鉴地役权的环境法意义，可以在管道通过权权利中设定管道作业带范围内可以容忍的破坏，并将该权利赋予管道建设单位，管道建设单位在施工完成后，有义务对工程形成的干扰廊道进行长期性生态恢复和廊道重建。（三）制定有效的管道通过权策略目前我国大部分的油气长输管道项目管理模式是PMT（建设单位项目管理小组）+EPC（总承包商）+PMC（项目管理承包商即监理）。PMT在实现项目目标过程中贡献很小，大部分工作都由EPC来完成。在项目实践中，虽然建设单位是项目用地管理的主体，但必须有承包商（EPC及其分包商）的协助，双方必须在对抗的合同关系背景下，通过合作制定出有效的管道通过权策略。策略包括以下几方面内容：PMT、EPC及其分包商合理分工。通常PMT负责省级以上协调，EPC负责县市乡协调，而EPC分包商则负责村镇的具体操作；有足够的协调人员、办公和交通保障；有独立的费用审批支付体系，依据所签订的协议，对补偿费、土地管理费、协调费、咨询服务费等管道通过权费用，由PMT审批后直接支付，以减少层级环节；制定有提前量的用地计划，计划中明确用地位置、面积、作业带宽度、用地性质、用途、用地起止时间；进行详细的基础资料统计，会同地方政府土地管理部门，共同进行现场交桩、放线，以及用地地类、地面附着物、面积调查登记统计、确认、审查和审批；成立处理补偿纠纷、阻工事件的专门工作小组；对施工队伍进行土地法规宣传教育，规范其用地行为，尽可能减少建设用地，要求其文明施工，保护生态环境、地方设施和群众利益，共同营造和谐的施工社会环境；杜绝未批先用，超占、乱占、滥用土地行为；做好施工中弃土弃渣处理、地形地貌恢复和土地复垦；通过一些无偿的援助行为，例如为村民整修道路桥梁、修缮水利设施、收割庄稼、捐助学校等赢得地方群众的信任和支持。四、结语“征地难”是线性工程项目建设存在的共同问题，因此项目用地管理逐渐成为工程项目管理中的重要内容。油气长输管道项目用地管理的最终目标是取得管道通过权，但是我国没有单独的管道通过权制度，造成油气长输管道项目用地的取得十分困难。欧美等具有悠久管道历史的国家普遍建立了管道通过权制度，即在土地使用制度中确立了管道通过权的法律地位。一方面，对于规划审批的管道项目，法律赋予项目所需土地的“强制使用权”；另一方面，对因管道建设和运行给土地所有人带来的限制和损害，规定分别予以补偿和赔偿。我国石油天然气管道保护法第十五条规定，“依照法律和国务院的规定，取得行政许可或者已报送备案并符合开工条件的管道项目的建设，任何单位和个人不得阻碍”。但在目前的管道工程建设中，阻工是非常普遍和严重的问题，而且强制法律手段很少也很难被采用。国外的管道工程实践也证明了保障管道建设顺利进行的最好方式不是土地的强制使用政策，而是达成“管道通过权协议”，我国管道工程建设中很多的用地问题最终也是通过协商的方式解决的。因此，通过协商方式约定管道通过权及其补偿标准是比较可行的政策手段。设立管道通过权对管道建设用地的取得与补偿、土地利用各方权利的平衡、管道的安全保护和管道廊道生态环境的保护等具有重要的现实意义。第 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