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国土空间规划编制工作调研报告2019 年 1 月 23 日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见等文件。这对于实现国土空间合理规划和利用，正确处理自然资源保护与开发的关系具有重大意义。其中，科学划定“三区三线”，区划生产、生活、生态“三生”空间，是协调自然资源科学保护与合理利用的基础性工作。国土空间规划是对国土空间资源和布局进行的长远谋划和统筹安排，以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据，旨在实现对国土空间有效管控及科学治理，促进发展与保护的平衡。国土空间规划的客体是国土，直接服务于空间治理，现阶段空间规划具有战略引领、底线管控、空间优化、基础保障、综合整治、政策引导等功能。县级国土空间规划具体落实省级以及市级规划战略部署及指标约束，对县域范围内国土空间开发保护做出总体安排和综合部署，是制定空间发展政策、开展国土空间资源保护利用修复和实施国土空间规划管理的空间蓝图，是编制县域专项规划与详细规划的依据，是乡镇国土空间规划的上位规划。一、xx 县空间规划编制存在主要情况及问题（一）秦岭生态环境保护任务较重xx 县全县位于秦岭生态保护范围,属于国家重点生态功能区，主要有 xx 河水源地保护区、 xx 山省级自然保护区核心区、xx 省级自然保护区核心区、xx 山国家级自然保护区核心区、大熊猫保护公园（国家级）、xx 自然保护区、即将形成的引 xx 水源地区等一系列诸多保护制度，生态保护责任重大，为国家生态建设做出了重大贡献。也由于全县位于秦岭保护核心区，县域内地貌以山地为主，山岭纵横，导致全县自然生态系统脆弱，滑坡、泥石流等地质灾害频发，为今后全县生态建设及修复带来诸多影响。（二）城镇周边基本农田保护任务较重由于 xx 县地处秦岭山区 ,地貌以山地为主, 地势平坦适宜耕种的土地较少,优质耕地多位于城镇周边、道路沿线和川地坝区,因而在划定基本农田时, 大部分道路沿线耕地划为城镇周边基本农田,而 xx 县城镇发展几乎全部集中在河谷及道路沿线,城镇周边基本农田保护范围较大, 导致城镇发展空间受到一定限制。（三）“三区三线”划定存在突出问题“三区”是指城镇、农业、生态空间。其中，城镇空间指以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间、工矿建设空间以及部分乡级政府驻地的开发建设空间；农业空间指以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地以及村庄等农村生活用地；生态空间指具有自然属性的以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等。“三线”是指生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界。“三区”突出主导功能划分，“三线”侧重边界的刚性管控，新的“三区三线”规划要服务于全域全类型用途管控，管制核心要由耕地资源单要素保护向山、水、林、田、湖、草全要素保护转变。自然保护地划定不合理的现象突出，是当前“三区三线”中生态空间划定面临的一大问题。我县人多地少，生物多样性富集的区域往往同时也是有人居住的区域。过去，在划定自然保护区范围和边界时，往往具有抢救式保护的特征，基础工作有时不够细致，甚至有贪大求全的倾向，一些在地图上被划定的自然保护地实际上并不符合当地实际，耕地、厂矿、村庄甚至城镇等生产生活空间都被划入其中，导致保护管理出现困难，随着执法力度的加大，这一问题越发凸显。资源开发利用不合理，也是当前“三区三线”划定面临的突出问题。保护优美生态环境和合理开发利用自然资源、建设城镇乡村，最终目的都是为了让人类的生活更美好。在保护生态环境的同时，合理开发利用自然资源是经济社会发展必不可少的活动。然而，过去很长一段时间里，在为经济社会发展提供重要资源保障的同时，我县矿产资源开发利用方式粗放，资源浪费、环境破坏等问题也比较突出。一方面，随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步推进，作为“工业粮食”的矿产资源需求总量仍将保持高位，一些战略性矿产的稀缺性上升到新高度；另一方面，生态环境保护力度加大，大量生态功能区、各类保护区、水源地的设立，使全域旅游、美丽乡村建设、矿产资源开发的可容纳空间越来越小。在“三区三线”划定中，不合理的划定会使规划的科学性大打折扣，并带来新的问题。此外，分部门划区的做法也亟待改变。传统的“三区三线”划分由单一部门主导，缺乏统筹。此前，城镇开发边界由规划和国土部门划定，永久基本农田保护红线由国土部门划定，生态保护红线则由环保部门划定，并且，在“三区三线”划分中突出以保护耕地资源为核心，在空间管控方面反映为严格控制农用地转为建设用地，但忽略了生态环境保护。2018年，我国新的机构改革方案将组织编制主体功能区规划、城乡规划管理等职能整合，由自然资源部统一负责建立空间规划体系，履行所有国土空间用途管制职责，突出生态环境保护，为构建空间规划体系、推进“多规合一”奠定了基础。由于 xx 县生态保护红线、永久基本农田保护红线分别由不同部门主导划定，相互之间衔接不够，造成二者之间矛盾突出。在生态保护红线划定过程中，永久基本农田中的部分地块被评价为生态功能重要区或生态脆弱区，因而被划入生态保护红线，造成生态保护红线与永久基本农田保护红线出现冲突。二、关于县级国土空间规划编制的建议（一）转变规划思路，做好底线划定工作当前我国发展理念已经由“发展才是硬道理”转变为“绿水青山就是金山银山”，深化了“山水林田湖草”的特殊保护与修复，涵养自然生态总量平衡。编制县级国土空间规划，尤其是肩负秦岭生态环境保护重要职责的 xx 县，在规划理念上必须树立底线意识，坚持生态优先，保护为主，优先划定生态保护红线和永久基本农田保护红线，结合地方实地举证，核准生态保护红线边界，勘界定标建立红线保护制度，按照“总量不减少，质量不降低”的原则，以三调、耕地质量等级等别调查与评价，结合地方发展战略，优化永久基本农田保护红线。同时科学划定城镇开发边界，并且建议建立城镇开发边界动态调校机制，对城镇开发边界的实施和管理状况开展定期评估和调整优化。（二）做好“多规”衔接,统一规划底数底图在县级国土空间规划的编制过程中，优先对县级城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等各部门规划进行分析评估，做好其与国土空间规划的协调衔接，总结可纳入国土空间规划的内容，实现规划传承。结合第三次国土调查,统一资源调查数据口径, 优化解决自然资源多头管理的历史遗留问题,形成精确标准、全域覆盖的空间底数底图。（三）理清权责边界，建立规划层级传导机制遵循“一级政府、一级事权、一级规划”的国土空间规划权责边界确定的基本逻辑，围绕政府事权，解决地方面临问题和实际需求进行规划编制，按照“管什么就批什么”、“批什么就报什么”的原则进行规划审批。县级国土空间规划应以市级规划为指导，采取县级、乡镇级国土空间规划同步推进的工作模式和规划传导机制。同时做好县级国土空间规划对县级专项规划和详细规划的传导，专项规划和详细规划中涉及空间布局的内容，应依据国土空间规划，落实相关约束性指标和各类空间管控要求，相关专项规划报批前应进行符合性审查；专项规划批准后，应将空间要素信息和规划布局要求叠加到国土空间基础信息平台上，加强专项规划与国土空间规划的衔接，确保规划落地。（四）运用大数据构建空间规划基础信息和管理信息平台充分运用大数据构建空间规划基础信息和管理信息平台，并借助云计算处理技术和人工智能技术，提高数据处理的自动化和智能化程度。在空间规划基础信息平台和“一张图”成果平台的基础之上，构建公共管理信息共享平台，实现后台基础数据库的统一、规划编制平台的统一、规划信息查询和审批办公系统的统一，实现在“一张图”上共同开展审批、实施、评估、调整、修编、监管等工作,并按照统一的系统接口规范与上级系统进行对接。（五）建立常态化体检评估和动态调整完善机制开展规划“一年一体检”，对规划实施总体情况进行全面体检监测，对违反规划管制要求的行为及时预警。开展规划“五年一评估”，对规划阶段性实施情况进行综合评估，作为规划调整的重要依据。多部门联合定期评估国土空间规划主要目标、空间布局、重大工程及项目等落实情况。（六）加强自然资源管理、绩效考核的政策创新借助国土空间规划的编制和实施，实现县域内自然资源的统筹管理，优化县域国土空间开发与保护格局，更好的保护好秦岭这一国家公园。同时希望上级针对 xx 县等属于国家重点生态功能区的市县，在自然资源管理、绩效考核等方面进行相应的政策创新，出台一定的政策优惠，例如探索建立生态产品价值实现机制、健全生态保护优先的绩效考核评价机制等，打通从“绿水青山”到“金山银山”的转化路径，对县域的经济社会发展予以一定的保障。
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