安全生产视野下的劳动权益保护.doc

安全生产视野下的劳动权益保护劳动安全保护是指为了达到安全生产和文明生产，避免和减少伤亡事故，保障劳动者在劳动过程中获得适宜的劳动条件和安全而采取的各项保护措施。获得劳动安全保护是公民劳动权的重要内容之一，劳动者在安全的条件下进行劳动是生存权利的基本要求。如果不赋予劳动者劳动安全保护权，劳动者在生命、健康没有保障的情况下工作，那么，劳动权对劳动者而言就毫无意义。我国劳动法第52条、安全生产法第21条、第50条等法律法规对劳动安全保护问题作了较为详尽的规定，但实践中劳动安全保护的形势仍不乐观。笔者试以煤矿生产为例，从该行业劳动安全保护的现状入手，通过对安全保护不力的原因分析，进而提出相应的对策，以期引起我国对劳动安全保护问题的重视和思考。一、劳动安全保护的现状就在今年2月14日，辽宁省阜新矿业有限责任公司孙家湾煤矿海州立井发生一起重大瓦斯爆炸事故，共造成214人死亡，20人受伤，直接经济损失达4968.9万元。据不完全统计，今年2月以来，类似的重大矿难事故还有6起。i国家安全生产监督管理总局对事故原因进行了分析，这些事故的发生，大都因矿井不具备安全生产的基本条件、主要证照不全、非法开采、违法组织施工和生产而造成的。仅仅三个月间，就有近千条生命成为了矿难的牺牲品，残酷的事实再次告诉我们，劳动安全保护不容忽视。让我们仍以煤矿业为例，透视我国劳动安全保护的现状：1、工作条件恶劣，安全生产必要投入不足。煤矿业是高危行业，正因如此，国家才制定颁布众多法律法规对煤矿安全加以规范。但据国家安全监督管理总局2004年初对1.9万余处小煤矿的调查，仍有14.18%的矿井通风能力不足，86.10%的矿井采用非机械运输，38.22%的矿井未建立防尘供水系统，其中年产6吨以上的矿井中有10.87%仍采用单电源供电。2004年已评估的小煤矿中C、D两类矿井比重仍占到了46%。ii种种数据表明，煤矿安全生产投入不足的现象严重，大量的矿工仍在极其恶劣的条件下从事生产，令人堪忧。2、企业规避安全生产义务，劳动用工不规范。一些用人单位，尤其是私企和个体经济组织，利用目前市场劳动力过剩的优势不与劳动者签订劳动合同，以逃避社会保险缴费义务及违约责任，使劳动者出让了劳动，却无权享受养老、医疗、失业等保险待遇，更无权对不利的安全生产条件提出正当的要求。有些单位即使与劳动者签订了劳动合同也不遵守，常以内部规章制度为由随意更改劳动合同，使签订的劳动合同名存实亡。3、企业疏于日常安全预范，劳动者缺少必要的安全生产技能。实践中，无论是企业、政府、监管部门，包括劳动者自身对日常的安全防范工作都未予以充分的重视和投入，安全生产预防机制形同虚设。有的企业虽然配备了一定的安全保护设施，但却疏于管理和利用，放松对劳动者必要的安全培训，使安全保护设备完全成了用以应付检查的摆设。在前文所述的孙家湾煤矿海州立井重大瓦斯爆炸事故中，该矿配备有自救器和便携瓦斯监测仪，但发生事故时基本无人佩带；瓦斯监控值班室值班人员及负责人，在瓦斯监控系统报警后11分钟内，没有按规定实施停电撤人措施，防治冲击地压部门没有严格执行冲击地压危险性预测次数的规定，未能做好预测预报工作。实践中，虽然当地政府及上级监管部门对企业日常的违反劳动安全法规的行为会予以了一定的处罚，甚至责令停产或限期关闭，但并没有真正落实到位，许多非法矿井没有彻底停产整改、彻底关闭，非法开采仍有机可乘。4、对违反劳动安全保护行为的追究不力。按照我国现有法律规定，造成安全生产事故的责任人应当视情况分别承担相应的刑事、民事、行政责任。但实践中，安全生产事故发生后，许多煤矿隐瞒拒不上报，有的采取“私了”的方法解决，这些做法在有的地方甚至得到了当地政府和上级监管部门的默认或支持，使相关责任人规避了法律应有的刑事、行政制裁，更有甚者对劳动者的民事赔偿也经常不能到位，不仅侵害了劳动者的合法权益，同时也从根本上也侵害了国家的利益。二、劳动安全保护不力的原因分析尽管煤矿开采是高危险度行业，但其危险仍是可以预防和减少的，如瓦斯到什么浓度会发生爆炸，如何加强通风防止瓦斯聚集，现有技术及装备是可知、可防的。但企业为什么漠视安全？政府为什么疏于监管？劳动者为什么无力保护自己？法律为什么失去了预防和教育作用？通过分析，不难发现造成我国劳动安全保护不力的原因主要有以下几方面：1、片面追求经济利益，忽视人权保护。我国矿产资源法规定所有矿产属于国家，生产经营者只拥有开采权，按期交纳矿产资源税等税费。这种所有权与开采权分离的结构使企业倾向于在最少时间内，以最少的成本获取最大的利润，而不会制订长期的发展计划，追求长期的利益。基于此，企业为追求高利润就会降低安全生产的成本投入。同样煤矿工作的艰辛使劳动者在付出劳动的同时追求较高的劳动收入，为了迎合劳动者的这种心理，企业则不惜加剧降低安全生产成本的投入来提高劳动者的工资收入。同样，作为上级行政监管部门和当地政府对劳动安全事故基本上只有收益而不用承担相应的法律责任，因此必然要对煤矿的经营采取“扶持”态度，对其安全隐患也就没有彻底杜绝的积极性。iii这也正是为什么在上级监察机关作出了大量的处罚决定后，仍有大量的煤矿非法开采，屡禁不止，关键在于处罚决定落实不够。如果说政府、上级监管部门忽视管理和监督，企业降低对劳动安全生产成本的投入是为了片面追求经济利益，那么放松对劳动安全的日常管理和培训则是漠视人权，忽视人权保护的具体体现。劳动者在有限的安全生产条件下仍得不到必要的安全生产培训，不会使用相关的劳动安全设备，以致失去了最后一道安全屏障，这真是劳动者莫大的悲哀。在矿难中遭遇不幸的无数矿工的生命仍无法唤起相关部门人权保护的意识，可见，中国的人权保护还有一段很长的路要走。2、劳动者的安全生产意识差，自我保护能力不足。无知者无畏，这句话可以形象概括当前我国矿工的安全生产意识。有限的安全生产知识和自我保护意识大大限制了他们的自我保护能力。在我国劳动法第三条中明确规定了劳动者享有获得劳动安全保护的权利，这种权利主要应包括以下几种：（1）知情权。即劳动者有知晓他们可能面临的任何潜在危险的权利。这也意味着他们有接受必要的教育培训以具备对工作环境、生产过程、机械设备和危险物质等方面安全保护知识的权利。（2）参与权。即劳动者有参与判别和解决他们所面临的劳动安全问题的权利。（3）拒绝危险工作权。即劳动者在确认自己或其他人安全健康受到威胁的情况下，有拒绝工作的权利。（4）停止危险工作权。即劳动者在生产过程中，当发现危及劳动者生命安全的情况时，有权停止工作或撤离现场。但对于这些权利，矿工了解的微不足道，企业有限的安全培训未能改善这种局面。许多劳动者不会使用必要的劳动安全保护措施，有的安全保护意识极差，仅仅因为嫌麻烦而不愿佩带安全保护设备。他们认为付出劳动给钱就行，对工作是否安全则没有予以充分重视。然而，他们不知道，看似不菲的劳动报酬其实是要用付出生命作赌注的。3、保障机制不健全，劳资双方势力悬殊。社会保障机制的缺失使劳动者在劳动关系中处于弱势地位，有限的安全保护意识面临维持生命存续下去的物质条件没有保障的时候，也只有选择侥幸和冒险。iv企业的资本利益可归属于经营利益，劳动者的劳动利益则与生存利益密切相关。在签订劳动合同过程中，企业可以放弃某种经营利益，但劳动者却不可能放弃生存利益。因此，劳动者为了养家糊口常常不得不接受苛刻的劳动条件和微薄的劳动报酬。尤其是在社会保障机制不健全，就业机会稀缺导致“雇方市场”时，就业竞争加剧，劳动者的协商能力、对抗不利安全生产条件的能力也随之减弱。三、完善劳动安全保护的构思许多学者认为我国应当尽快修改和完善劳动安全保护的法律法规，但笔者认为我国当务之急是劳动安全立法的执行大于修改和完善。通过以上的原因分析可以看出，虽然我国有关劳动安全保护的立法存在缺陷，但就是这些不尽完善的劳动安全保护法规在现实中也未能得到贯彻执行。要想真正落实现有的各种劳动安全保护的法律法规，必须树立正确人权保护意识，建构合理的监督机制，并辅以完善的社会保障措施，以实现我国社会经济利益的可持续发展，使劳动关系趋于平衡。基于此，建议从以下几个方面改善劳动安全保护不力的现状：1、增强人权保护意识，加大安全生产投入。众所周知，我国劳动安全保护的方针是“安全第一，预防为主”。所谓“安全第一”即在生产劳动过程中，把劳动安全保护工作放在首位，作为前提和保证。我们只能在保证劳动者安全与健康的前提下，去改进工艺、技术、设备；去增加产品品种、提高产量、改进质量；去减少消耗、提高产值和销售收入、降低成本、增加利润。而决不能不顾安全，以牺牲劳动者安全健康为代价，片面追求产量和产值；片面追求降低消耗和成本；片面追求利润的提高。实践证明，无论是从安全生产工作的组织谋划到实施，还是从安全生产保障制度的全面执行到安全生产投入及违法行为责任的承担，企业对安全生产负主要义务和重大责任。但仔细分析一下也不难看出，企业同时也是安全生产的最大受益者。vi一是企业通过认真抓好安全生产各项工作，有效降低事故发生的概率，减少损失，从而防止事故对于企业整体经济实力的冲击与破坏；二是通过改善企业安全生产条件和活动，使企业生产经营活动得以稳键、持续地开展，避免因安全生产事故造成正常生产经营链条的中断，为企业进一步发展壮大、增强实力提供了可能；三是通过安全生产在企业内部营造安全、舒适的生产作业环境，并在此基础上逐步建立起先进、科学、符合人性要求的安全文化，并将“以人文本”、“安全第一、预防为主”的生产理念有机融入到企业总体的经营理念和发展战略之中；四是企业对安全生产的重视将会促进每个劳动者自觉行动起来，全面提高企业的安全素质，使安全生产成为企业竞争力的核心，在市场竞争中获胜。由此可以看出，虽然企业的经济效益与安全生产和人权保护的投入存在一定的矛盾，但从长远来看，二者又是互相促进、相辅相承的，忽视安全生产保护的短期行为，不可能使企业的生产持续、健康地发展，当然也不可能获得长期的经济效益。同样，作为政府和上级监管部门也应从人权保护的高度出发，对企业加强监督和管理。所以，加强和完善劳动安全保护必须坚持一个原则：即在保障人权、安全生产优先的前提下来提高经济效益，实现经济效益最大化与人权保护之间的平衡，以达到经济利益可持续性发展的目标。国际劳工组织1981年通过的155号公约关于职业安全、健康和工作环境公约第十六条明确规定：在合理和可行情况下，雇主必须保证：（1）其管理下的工作环境、机器、设备与工作流程是安全的，并且对健康没有危害；（2）当采取了适当的保护措施时，其管理下的化学、物理、生物物质和制品，对健康没有危害；（3）有需要时，雇主必须提供足够的防护服装和防护用品，以期在合理和可行的情况下，防止发生事故或对健康产生有害影响。”美国在职业安全卫生法中也对此作了类似规定。vii因此，企业必须为保证安全生产进行必要的投入。据悉，国家今年将安排30亿元基建资金，支持国有重点煤矿安全技术改造，主要用于瓦斯治理，这一举动无疑说明我国政府已在加大对安全生产的投入方面迈出了可喜的一步。作为企业自身也应克服困难，确保对安全生产的投入，争取尽快实现安全生产与经济利益的良性循环。同时，可以考虑改变目前煤矿属于国有，生产者仅拥有采矿权的现状，从根本上避免企业的短期开发、不当开采的行为，促进企业加大对安全生产的投入，结合煤矿开采能力限产限量进行合理利用。2、加强安全培训，完善监督管理机制。加强对劳动者的安全培训，提高他们的安全生产意识和自我保护能力，是在现有条件下改善安全保护不力的最有效途径。企业必须依法加强对劳动者进行必要的安全培训，确保劳动者拥有与工作条件相适应的安全生产意识和自我保护能力，并应将其真正落实在日常的生产实践中。杜绝企业规避法律制裁的行为，也必须从加强落实对违法行为的处罚入手，完善和落实上级监察部门的监督管理职责。对违反劳动安全保护的行为进行处罚，不仅应加强事故发生后对相关责任人员的处罚，更应加大对违反日常安全防范职责行为的处罚力度，使企业加强对日常安全生产的监督，防患于未然。重大灾难发生以后基于群情的激愤而采取的补救措施总是被动的，在绝对意义上对于那些受害人及其家属而言都是于事无补的，也难以真正在以后大幅度地减少此类非正常的人为灾祸。因为，事后补救措施即使做得再好也不可能从考虑整体制度的完善上去防微杜渐，更不可能从一个领域扩展到其他领域。煤矿事故的接连发生以及其他行业安全事故的一连串发生，已经很好地印证了这一点。viii因此，建议明确上级监察机关对劳动安全保护的监督检察责任，明确规定其职责不仅是对违反劳动安全保护行为作出处罚，还要对处罚的落实情况进行监督管理。赋予上级监察机关可以直接向人民法院申请非诉行政执行的权力，即当上级监察机关发现被处罚单位未在规定期限内予以纠正时，有权直接向人民法院申请强制执行。如果上级监察机关发现处罚单位未在限期内予以纠正，亦未向人民法院申请执行的，一经发现，应当追究相关责任人员的责任。此外，应充分发挥劳动者的监督和举报的功能。劳动者对用人单位遵守劳动安全保护法律法规和标准，履行劳动安全保护的情况，有监督的权利，对用人单位违反劳动安全保护法律法规和标准，不履行其责任的情况，有向有关部门检举和控告的权利。因为劳动者处在生产第一线，他们最了解哪里有事故隐患，哪里有职业危害，对做好劳动安全保护工作的要求最迫切，对监督也最有发言权。充分发挥他们的监督职能有利于促进企业的安全生产和劳动保护。3、健全社会保险机制，增强劳动者与企业之间的对抗能力。劳动法律关系具有两重性特征，就其具有财产性而言，劳动法律关系是具有私法性质的合同关系；就其具有人身性而言，劳动法律关系又具有公法因素，且在劳动法律关系中占据主导地位。因此，当劳动关系失衡时需要借助国家的公权力加以调整完善。对劳动者来说，劳动是其谋生的主要手段，劳动关系失调，直接危及生存权。权利失去救济也就丧失了实现的保障，劳动权利亦是如此。因此，当劳资力量失衡时，就要求国家应主动介入，在保障现有法律规定得以实施的前提下，配合其他社会保险机制，努力实现劳动力的充分发挥和劳动者的安全保护双赢的目标。结合我国现阶段安全保护的现状，建议通过以下几种措施来增强和完善劳动者与企业之间的对抗能力：一是加强工会的组织建设，确保工会的独立性和自主性。建议借鉴日本的工会法规定居监督地位或代表资方利益者不得加主工会的做法，ix对我国企业工会会员的资格作严格限定，充分保持工会组织的纯洁性和独立性，真正体现工会会员当家作主的权利；二是充分发挥集体合同的法律准则作用的利用。我国劳动和社会保障部于2004年1月20日颁布了集体合同规定，在一定程度上规范了集体协商和签订集体合同行为，但仍未充分发挥其应有的作用。劳动者应在工会的统一组织下，充分发挥该规定的积极作用，保护自己的合法权益，维护劳动安全。三是加强工资等社会保险的立法。我国劳动者被拖欠工资的状况十分严重，据全国总工会资料显示，目前全国进城务工的农民工被拖欠的工资估计在1000亿左右，而国家为了追索这1000亿被拖欠的工资要支付3000亿元的费用。虽然法律规定的劳动者享有各种社会劳动保险，但真正落实到位的居指可数。主要原因之一是这些社会劳动保险尚未完全纳入整个社会福利保险系统中去。建议国家立法完善目前社会最低生活保障金的发放范围和资金来源，使众多的劳动者没有后顾之忧，在面对不力的劳动安全保护状况时，能够真正行使自己的拒绝权。第 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