应急预案编制方法.ppt

突发公共事件应急预案编制方法与实施,学习目标：,1、突发公共事件应急预案编制的基本知识；2、突发公共事件应急预案基本结构与内容；3、突发公共事件应急预案编制方法、步骤与实施；4、突发公共事件的应急响应及预案演练；5、突发公共事件应急预案编制方法演练与案例分析。,第一讲突发公共事件应急预案编制的内容与结构,一、应急管理工作要求,胡锦涛总书记指出：“把安全发展作为一个重要理念纳入我国社会主义现代化建设的总体战略，这是我们对科学发展观认识的深化”。,第一讲突发公共事件应急预案编制的内容与结构,温家宝总理强调：“加强应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是构建社会主义和谐社会的重要方面”。,第一讲突发公共事件应急预案编制的内容与结构,十六届六中全会中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定：完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。,第一讲突发公共事件应急预案编制的内容与结构,2008年12月2日国务院秘书长马凯在省部级领导干部突发事件应急管理专题研讨班结业式上的讲话：要组织开展应急预案评估工作，修订完善国家总体预案，抓紧制订气象灾害、网络信息安全等国家专项预案，完善电网大面积停电、铁路交通事故、水路运输等应急预案，加强预案之间的衔接，进一步完善应急预案。要加强应急预案管理，制定预案管理办法，规范预案编制、修订和执行工作，指导基层组织和单位编制修订应急预案，增强预案的针对性、实用性和可操作性。要制订应急演练指南，定期组织开展预案演练，着力加强跨部门、跨区域的综合性演练，不断增强提高协同应对突发事件的能力。,实际工作要求：,常态管理的需要（责任体系及保障）预防工作的需要（标准与响应程序）紧急处置的需要（现场指挥部的组织与响应程序）信息报告的需要（时限与程序）事件调查评估的需要（事件指标与程序）培训的需求（演练）,第一讲突发公共事件应急预案编制的内容与结构,二、何谓“应急预案”？是指预先制定的行动方案，应急预案又称“应急计划”，是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。预案规定了危机中事前、事发、事中、事后的各个管理过程，谁来做、怎么做、如何做、何时做、做到什么程度，以及用什么资源做。,第一讲突发公共事件应急预案编制的内容与结构,三、应急预案的重要性？使应急预防、预警、保障等工作有章可循；有利于对突发事件快速作出响应和进行处置；有利于避免和防止突发事件扩大或升级，减少损失；有利于开展突发事件后的恢复与重建工作。,第一讲突发公共事件应急预案编制的内容与结构,四、应急预案的特点（一）具有假设性，它假设可能发生某类某种突发事件的情境或一些具体的标准（如国家自然灾害应急救助预案，假设了可能发生4个等级的突发自然灾害的具体标准）；（二）具有应急性，制定应急预案的目的是应对突发公共事件，不是用它来处理日常工作的；（三）具有程序性，它告诉我们按照什么步骤来处置突发公共事件；（四）具有规范性，它规范了应对突发公共事件时相关行政部门、事发地政府及有关单位的行为和职责；（五）具有可操作性，它告诉我们在应对突发公共事件时，每一步、每一个环节如何做、谁去做等。,第一讲突发公共事件应急预案编制的内容与结构,五、应急预案编制内容的完整框架1、目的、工作原则、法律法规依据、适用范围；2、突发公共事件应急处置指挥机构的组成和相关部门的职责及权限。包括各类应急组织机构与职责、组织体系的框架等,即组织落实要放在第一位；3、突发公共事件监测与预警,包括预测与预警系统、预警级别、预警行动、预警支持系统等；4、突发公共事件信息的收集、包括信息收集、分析、报告、通报和新闻发布的制度；5、突发公共事件的应急响应,包括事件的分级、分级负责、指挥协调、先期处置、抢险救援、人员撤离、紧急避难场所、医疗救治、疫病控制等；,第一讲突发公共事件应急预案编制的内容与结构,6、突发公共事件应急保障，包括人力资源、财力、基本生活、医疗卫生、交通运输、通讯信息、社会治安、应急技术、应急设施设备的保障；7、突发事件后的恢复与重建，包括由非常态转为常态，对突发公共事件进行科学评估、恢复重建基础设施和民房等；8、应急预案的管理，包括预案演练、培训教育、责任与奖励、预案更新等。,附录：典型应急预案文案目录：,1、封面（政府/组织重大危机应急预案）2、授权书（由组织领导或上级授权制作发布的证明）3、总则（适用范围、实施原则、目标和任务等）4、机构与职责（指挥及协调系统的人员组成及职责）5、突发危机事件分类及启动标准（I级、II级、III级、IV级，包括风险评价，如何描述何时及如何进行风险评估，并描述可能遇到的主要风险）6、预测预警（风险评估、监测预警、信息报告、预防预控）7、紧急响应（按不同反应级别实施，可分为基本应急反应和扩大应急反应）,附录：典型应急预案文案目录：,8、后期处置（指挥和协调、沟通管理、媒体管理、形象管理、恢复与重建等）9、保障措施（资源管理规划、财力、人员、科技、法律等统筹管理及调配）10、宣传培训和演习演练11、预案管理政策（预案和信息保密政策，权责划分，预案应用条件，维护更新，审计修改程序等）12、各项表单及附件（成员通讯录、资源位置图、人员疏散地图、紧急设备使用说明等）参阅：国家突发公共事件总体应急预案国家安全生产事故灾难应急预案国家地震应急预案,第一讲突发公共事件应急预案编制的内容与结构,六、应急预案的分类、分级与结构层次（一）依据突发事件的分类：自然灾害类应急预案事故灾难类应急预案公共卫生事件类应急预案社会安全事件类应急预案（二）依据预案编制的单位性质分类：国家各级政府部门编制的预案各具体单位编制的预案国家级、省级、地市级、县市级应急预案。国家应急预案中，突发公共事件总体应急预案是所有预案制定的总纲领性文件。,例如，突发公共卫生事件预案体系,按突发公共卫生事件可能造成的影响程度以及反应级别划分，可将其分为4类：(1)县级：突发公共卫生事件发生局限于一个县内，凭借该县的力量能够将其控制；(2)地市级：突发公共卫生事件发生在一个地市内，凭借该地市的力量能够将其控制；(3)省级：突发公共卫生事件危害较大，但被控制在一个单独的省份里；(4)国家级：突发公共卫生事件危害极大，超越了省级水平，需要从国家层面上来组织应对措施。,第一讲突发公共事件应急预案编制的内容与结构,（三）我国的应急预案体系的结构层次国家突发公共事件总体应急预案中明确了全国突发公共事件应急预案体系包括：(1)突发公共事件总体应急预案(2)突发公共事件专项应急预案(3)突发公共事件部门应急预案(4)突发公共事件地方应急预案(5)企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案(6)举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应当制定应急预案,各层次预案适用领域：,总体预案是全国应急预案体系的总纲，适用于跨省级行政区域，或超出事发地省级人民政府处置能力的，或者需要由国务院负责处置的特别重大突发公共事件的应对工作。单项预案通常针对某一种突发事件，对象非常明确，对应的应对措施也非常具体，如SARS预案。专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几类型突发公共事件而制定的应急预案，由主管部门牵头会同相关部门组织实施。部门应急预案由制定部门负责实施。地方应急预案指的是省市（地）县及其基层政权组织的应急预案，明确各地政府是处置发生在当地突发公共事件的责任主体。企事业单位应急预案则确立了企事业单位是其内部发生的突发事件的责任主体。,七、各级总体应急预案编制依据模式,模式提炼,针对某具体突发事件的应急预案的编制依据，都具体指出了法律法规和预案的名称，几乎没有比较笼统的描述。上级部门预案的编制依据的集合，是下级应急预案编制依据的集合的一个子集，下级部门的应急预案，其编制依据除了与上级部门的法律法规基本相同之外，还要包括上级部门的总体应急预案和该事件的应急预案。由此可以得出某具体突发事件应急预案的编制依据模式。,某具体突发事件应急预案的编制依据模式,表1：国家级应急预案的编制依据,表2：省级（直辖市）总体应急预案的编制依据,表3：部分地市级总体应急预案的编制依据,表4：部分地市级总体应急预案的编制依据,表4：某具体事件（禽流感）的各级预案编制依据,各级具体事件应急预案中法律法规分析,表5：地震的各级预案编制依据,表6：地质灾害的各级预案编制依据,第二讲突发公共事件应急预案编制方法、程序与实施,一、应急预案的管理责任以北京市为例市应急委办公室统筹本市各类应急预案的管理工作，负责市级应急预案体系的综合管理。市属各专项应急指挥部办公室和相关部委办局结合各自职责，负责建立和完善本系统、本部门的应急预案体系，加强对区（县）相关应急预案的指导和检查。区（县）应急委办公室和天安门等重点地区管委会办公室负责本地区应急预案体系的综合管理，按照市相关应急预案的有关要求，结合各自实际，建立和完善本地区应急预案体系。,一、应急预案的管理责任以北京市为例（续）,各单位编制的应急预案需列入市、区（县）部门应急预案管理的，应由市、区（县）分管领导批准。市、区（县）部门应急预案需列入本级专项应急预案和应急保障预案管理的，应由市、区（县）应急委主要领导批准。应急预案的制定、修订工作由市属各专项应急指挥部办公室、有关部委办局、各区（县）应急委和天安门等重点地区管委会的主要负责同志负责，并指定专人负责具体工作。要为应急预案的编制、培训和演练等工作提供必要的经费保障。由市属各专项应急指挥部和各区（县）应急委应依照本办法，结合实际，制定各自的应急预案管理办法。,动态管理与实施,印发备案公布,审查批准,起草,二、应急预案编制与修订的工作程序,（一）明确各级各类应急预案各环节的责任主体-以北京市级应急预案为例,起草,审批,印发,备案,市总体应急预案,市应急办,市委、市政府,市政府名义,报国务院备案,市专项应急预案和应急保障预案,主责部门,分管市领导或市委、市政府主要领导,市应急委名义,报国务院相关部门备案,市部门应急预案,主责部门,部门主要负责同志或分管市领导,部门名义,报国务院相关部门、市应急委备案,区县总体应急预案,区（县）应急办,区（县）委、区（县）政府,区（县）政府名义,报市应急委备案,重点地区总体应急预案,管委会,分管市领导或市委、市政府主要领导,市应急委名义,（二）规范、细化各环节工作流程,-以市专项应急预案和应急保障预案审查与批准程序为例,起草单位报市应急办初审,征求相关成员单位意见,组织专家评审,征求市政府法制办、市编办意见,报市应急办复审,上报市政府按程序报批印发,（三）应急预案的印发、备案与公布,市总体应急预案以市政府文件印发。市专项应急预案、市应急保障预案和天安门等重点地区总体应急预案以市应急委文件印发。市部门应急预案以本部门文件印发。区（县）总体应急预案以区（县）政府文件印发。社会单元应急预案自行印发。以市应急委文件印发的应急预案发送范围应包括该应急预案所涉及的成员单位，各区、县人民政府，市委、市政府相关部委办局及相关市属机构。并抄送国家相关部委及市委办公厅，市人大常委会办公厅，市政协办公厅，市高级人民法院，市人民检察院。,（三）应急预案的印发、备案与公布（续）,市总体应急预案报国务院备案。市专项应急预案报国家相关部门备案。市部门应急预案报国家相关部门及市应急委备案。区（县）总体应急预案报市应急委备案。区（县）专项应急预案报市主管部门备案。各社会单元应急预案报属地政府备案。市、区（县）应急委办公室应按照国务院及国务院有关部门的规定，做好中央驻京单位相关应急预案的备案管理工作。各类应急预案应及时向社会公布。对确需保密的预案，按有关保密规定执行。,完成上述工作后上报相关资料要求,审核文件：应急预案全本各单位征求意见复印件及关于意见采纳情况说明市编办市法制办意见专家论证会意见相关法律法规文件（最好同时附电子版）宣传文件：会同市委宣传部审核，经分管市领导批准后发布。宣传通稿应急预案的要点解读应急预案简本,四、应急预案的动态管理与实施,1、预案的修订及时修订应急预案每三年至少修订一次,2、明确的应急工作流程,应急预案框架与流程图国家电网公司电网大面积停电事件,3、各级应急预案要相互衔接,市级预案,专项预案,部门预案,区县预案,4、需要全流程动态管理,编制与修订,演练与处置,培训与宣传,5、数字化预案建设,1总则1.1现状1.2指导思想1.3基本原则1.4编制目的1.5编制依据1.6适用范围,第三讲突发公共事件应急预案编制方法演练与案例分析北京市专项应急预案框架指南,编制要求：应分析本市本类突发公共事件的现状、主要灾害类型、危害等。原则上应有危险源排查与风险分析，包括风险（危险源）的种类、数量、性质、分布和时限、重要防护地区和重点保护对象。应体现出本领域的特点。,1.1现状,案例：危险源与隐患排查,编制要求：明确本类突发公共事件应对工作的指导思想。,1.2指导思想,编制要求：明确本类突发公共事件应对工作的基本原则。,1.3基本原则,编制要求：应包括国家及本市相关法律、法规、规章和政策，相关国家专项应急预案和部门应急预案、市总体应急预案等。,1.5编制依据,编制要求：明确本预案的编制目的。,1.4编制目的,编制要求：应明确本预案的适用范围。应明确与相关次生、衍生灾害专项应急预案，以及与国家专项、部门应急预案的关系。参考举例：如北京市突发食品安全事件应急预案规定：本预案适用于本市行政区域内种植、养殖、生产加工、包装、仓储、运输、流通、消费等环节突然发生或可能突然发生的足以危害人民群众身体健康及生命安全，造成严重社会影响的食品安全事件。对于在农业生产、食品生产加工、流通、消费等单个环节发生的突发食品安全事件，分别由市农业局、市质监局、市工商局、市卫生局分别结合各自职责，制定部门突发食品安全事件应急预案。对于跨越各个环节、单个行政管理部门不能处理的突发食品安全事件，依照本预案的规定执行。,1.6适用范围,2组织机构与职责,2.1指挥机构及其职责（含领导的分工及责任）2.2办事机构及其职责2.3成员单位及职责,岐山市长关于“安全供水状况”的批示：要特别对京引水渠加以严密监控，所有水源均应将安全责任给予明确（主要指水源所在地区、输水沿线的机关、企业、事业单位等），当然包括行政主管的委办局。只有大家明确了责任，才能相互协调配合，对防控和应急起动是至关重要的。另要注意类似关乎全市或重大局部的应急预案均要将责任明确所相关区（县）、单位和行政主管等。所有我市大型安全事故均要立足以上的要求，绝不能只靠主责部门。,编制要求：以突发公共事件应急响应全过程为主干线，明确突发公共事件发生、报警、响应、结束、善后处置等环节的主责部门与协作部门；以应急准备及保障机构为支线，明确各参与部门的职责。组织体系应涵盖处置主责单位、次生灾害与衍生灾害处置相关单位。各成员单位职责应明确。应充分考虑各类突发事件的次生、衍生灾害和社会面的应急处置职责。应征求各成员单位意见（正式盖章回函）。各成员单位应确定一名责任人（原则上为该单位分管领导），责任人名单和联系方式在预案附件中表述。组织体系的内容应征求市编办意见（正式盖章回函）,2.1组织机构与职责,具体规定：在市专项应急指挥部领导下：其组织机构应与专项指挥部的设置对应（内容表述应与编办发文一致）。未成立专项应急指挥部的：由主责单位牵头，建立应急工作协调小组，由分管副秘书长任组长，主责单位主要负责人任副组长。突发事件发生后，成立临时应急指挥部，临时应急指挥部组成和职责可参照市专项应急指挥部相关内容，原则上由分管市领导任总指挥，分管副秘书长和主责单位主要负责人任副总指挥。相关内容须符合北京市人民政府关于议事协调机构和临时机构设置与调整有关事项的通知（市政发20039号）的规定。,编制要求：组织体系与责任体系的三对应成员单位责任通讯录附组织体系框架图附通讯录,2.2组织体系框架图,市突发公共事件应急委员会办公室(市应急指挥中心),市突发公共事件应急委员会,现场指挥部,区县应急委（应急指挥中心）,临时应急指挥部,专家顾问组,市人防工程事故应急指挥部,（市反恐怖工作协调小组）市反恐和刑事案件应急指挥部,（市防火安全委员会）市消防安全应急指挥部,（市交通安全委员会、市雪天道路交通保障应急指挥部）市交通安全应急指挥部,市城市公共设施事故应急指挥部,（市轨道交通建设指挥部市“2008”工程指挥部）市建筑工程事故应急指挥部,（市森林防火指挥部）市森林防火应急指挥部,（市防治重大动物疫病指挥部）市重大动物疫情应急指挥部,市突发公共卫生事件应急指挥部,（市电力建设协调领导小组）市电力事故应急指挥部,（市防汛抗旱指挥部）市防汛抗旱应急指挥部,（市防震抗震工作领导小组）市地震应急指挥部,（市安全生产委员会）市生产安全事故应急指挥部,市紧急报警服务中心,市非紧急救助服务中心,参考举例：市总体应急预案,现场指挥部的组建（以北京市建设工程施工突发事故应急预案为例）：（1）抢险指挥组：由市建委牵头，成员由市规划委、市市政管委、市交通委、市水务局、市卫生局、市公安局消防局和市气象局等部门主管负责同志，市属相关单位专业抢险队和建设与施工单位有关负责人组成。主要职责是承担现场指挥部下达的抢险任务。（2）社会面控制组：由市公安局牵头，成员由市公安局公安交通管理局、属地区县政府相关部门负责人组成。主要职责是负责组织协调抢险救援现场警戒线设置、交通疏导、人员控制和社会治安秩序维护等工作。（3）后勤保障组：由属地区县政府牵头，成员由市劳动保障局、市总工会、市通信管理局、北京电力公司、区县政府所属相关部门、事故责任单位等有关人员组成。主要职责是协调组织设立现场指挥部办公场所，为现场抢险救援工作人员提供生活后勤保障，安置事故伤亡人员家属，保障通信畅通，提供资金保障。,（4）医疗救护组：由市卫生局牵头，成员由北京急救中心（120）和北京市红十字会紧急救援中心（999）等单位相关负责人组成。主要职责是组织医疗救治，协助提出抢险救援建议和意见。（5）宣传信息组：由市委宣传部牵头，成员由市建委、市公安局、市卫生局、市安全生产监督局、属地区县政府等单位有关人员组成。主要职责是制定新闻发布方案，拟订新闻通稿、组织接待记者，适时组织新闻发布，向上级有关部门报送事故相关信息。（6）事故调查组：由市安全生产监督局牵头，成员由市总工会、市公安局、市监察局、市劳动保障局、市国土资源局、市规划委、市建委、市市政管委、市交通委、市水务局等有关单位组成。必要时，邀请检察机关参与。主要职责是组织事故原因分析、事故责任调查和评估等工作。（7）专家工作组：根据抢险工作需要，从市建筑工程事故应急指挥部专家顾问组中选调专家组建，主要职责是参与制定应急抢险方案，为应急抢险指挥调度等重大决策提供指导与建议。,3信息报告与发布,3.1信息报告3.2信息发布,中央政府,突发公共事件,媒体,地方主管部门,公众,各级地方政府各级主管部门,3.1信息报告,“12.4”事件：信息报告时限（4小时报国务院）。2006年一季度电力事故：信息报告标准问题。,案例：实际工作的基本经验,2007年3月6日王岐山同志就值班快报专刊45期批示：此件要发各副市长、副秘书长。这四条提的很好，重要在落实，逐步在实践中丰富，最终形成规章和程序，以此来确保“落实”。一是强化“四早”方针。增强政治意识、责任意识、大局意识和首都意识。特别是涉及政治、涉外、民族宗教、社会稳定、重要人物等方面的信息，要突出“早”字和“敏感”性，迅速按程序报告。二是强化动态追踪反馈工作。要加强核报，及时续报和反馈，确保市领导全面掌握各种动态信息，作出决策。同时，要迅速将市领导的指示和要求通知有关单位。三是强化信息的综合研判和处置工作。要加强对突发公共事件的性质、产生的影响、危害程度、发展趋势、处置措施和建议等综合情况进行研判，为市领导报告准确完备的信息。对一时难以综合研判的信息，要及时报告初步掌握的情况，并及时进行续报。四是强化信息报告的完整性。信息报告要要贯穿突发公共事件处置的全过程，为市领导提供突发公共事件事前、事发、事中、事后四个阶段的准确信息。敏感、及时、准确、保密；动态、综合、分析、完整。,高度重视突发事件信息报告,编制要求：根据国家和本市有关规定，明确市应急指挥中心、专项指挥部办公室（主责单位）、成员单位、区县之间信息传递、报送的方式、时限。相关内容应符合北京市突发公共事件总体应急预案“6.1信息监测与报告”和北京市突发公共事件信息管理暂行办法的要求。遵从国家主管部门的信息报告要求。注：国家总体应急预案指出：特别重大或者重大突发公共事件发生后，省级人民政府要按照分级标准立即如实向国务院报告，最迟不得超过4小时。省级人民政府和国务院有关部门要及时掌握较大以上突发公共事件信息，对于一些事件本身比较敏感或发生在敏感地区、敏感时间，或可能演化为特别重大、重大突发公共事件信息的报送，不受分级标准限制。,3.1信息报告,具体规定：较大以上突发公共事件发生后，各专项指挥部、各区县和相关部委办局要立即报告市应急办，详细信息最迟不得晚于事件发生后2小时上报。对于事件本身比较敏感或发生在敏感地区、敏感时间，或可能演化为特别重大、重大突发公共事件的信息，不受事件分级标准的限制，必须立即报告市应急办。信息的内容应包括：时间、地点、信息来源、事件性质、危害程度、事件发展趋势、已采取的措施等，并及时续报事件处置进展情况。,编制要求：明确信息发布原则、内容和发布程序等。相关内容应符合北京市突发公共事件总体应急预案“6.3信息发布和新闻报道”的有关规定北京市突发公共事件新闻发布应急预案,3.2信息发布,案例：京广桥事件第一时间通告西直门改造推迟一周,具体规定：突发公共事件的信息发布和新闻报道工作，应按照党中央、国务院和北京市有关突发公共事件新闻报道的相关规定，由市应急办会同市委宣传部进行管理与协调。较大以上突发公共事件发生后，或对于一些事件本身比较敏感，或发生在敏感地区、敏感时间的突发公共事件，在市委宣传部的组织、协调下，专项指挥部办公室（主责单位）应指派专人负责新闻报道工作，并负责起草新闻发布稿和突发公共事件情况公告，及时、准确、客观、全面发布突发公共事件信息。对于可能产生国际影响的重大突发公共事件，对外报道应由市应急办、市委宣传部、市外宣办、市政府外办等单位共同组织，由专项指挥部办公室（主责单位）具体负责。,3.2信息发布,4预测预警,4.1监测与预防4.2预警的分级4.3预警的发布和解除4.4预警的分级响应注：对于可能发生且可以预警的突发公共事件，明确预警分级指标、预警的发布或解除程序、预警分级响应措施等。,案例：监测要求：“麦莎应对”预警指标：流感大流行应急预案。,4.1监测与预防,编制要求：明确日常监测、预防工作要求,编制要求：“预警”状态为突发公共事件尚未发生时的状态。应明确四色预警分级指标。原则上应包括细化的定量和定性指标，以便于操作。有对应国家专项应急预案或有相关国家文件规定的，应参照其相关指标。能预警和可预警的具体规定：依据突发公共事件即将造成的危害程度、发展情况和紧迫性等因素，由低到高划分为四级，分别为蓝色、黄色、橙色和红色级别。,4.2预警的分级,编制要求：应规定预警发布或解除的程序，原则上应包括审批者、发布流程、时限要求和发布渠道。具体规定：蓝色预警和黄色预警由专项指挥部办公室（无对应专项指挥部的，则由主责单位，下同）发布或解除，并报市应急办备案；橙色预警由专项指挥部办公室（主责单位）提出预警建议，报市应急办，经指挥部总指挥（无对应专项指挥部的，则为分管市领导，下同）批准后由市应急办或授权专项指挥部办公室（主责单位）发布或解除；红色预警由专项指挥部办公室（主责单位）提出预警建议，报市应急办，经市应急委主要领导同意后由市应急办或授权专项指挥部办公室（主责单位）发布或解除；对于橙色预警和红色预警，市应急办应在报请市主要领导批准后，及时上报国务院。,4.3预警的发布与解除,编制要求：应分别针对四色预警，规定四级预警响应措施（避免预警信息发布后没有相应的行动）。预警响应措施包括在不同级别预警信息发布后，专项指挥部（或临时指挥部）领导、主责单位、成员单位、相关区县政府的分工、职责和应采取的措施，明确相关人员的应急上岗要求以及应急行动责任等。,4.4预警的分级响应,5应急响应,5.1事件分级5.2基本响应5.3分级响应5.4扩大应急5.5应急结束,编制要求：事件分级应有明确的标准，以及定量或定性的具体指标。指标应细化，并具有可操作性。划分标准不仅应考虑事件本身的技术标准，也应考虑对社会面的影响。有对应国家专项预案中有具体规定的，事件分级指标应参照国家分级标准。对于特别重大和重大事件，原则上应结合北京市的实际，严格遵从国家分级标准。具体规定：依据各类突发公共事件造成的危害程度、波及范围、影响力大小、人员及财产损失等情况，由低到高划分为一般（级）、较大（级）、重大（级）、特别重大（级）四个级别。,5.1事件分级,“以人为本”的要求：应急响应中全力拯救生命为第一。应急响应中保护救援人员生命安全。“社会稳定”的要求：迅速减小对社会稳定的影响，在一定条件下牺牲局部利益。“保护财产”的要求：在保障生命的前提下，尽可能减少财产损失。,应急响应的基本原则,案例：“3.2426”怀柔山火：与国家部委、部队及周边省市的联动。编制要求：明确突发公共事件即将或已经发生时各部门、各区县的基本响应措施具体规定：当确认突发公共事件即将或已经发生时，事发地的区县和市、区县所属各相关部委办局应立即做出应急响应，按照“统一指挥、属地为主、专业处置”的要求，指挥协调各部门开展先期处置。,5.2基本响应,编制要求：根据事件分级指标、预案启动级别和条件，以及相应级别指挥机构的工作职责和权限。按突发公共事件可控性、严重程度和影响范围，原则上按一般（级）、较大（级）、重大（级）、特别重大（级）四级启动相应应急措施。相关内容应符合北京市突发公共事件总体应急预案“4应急响应”及北京市突发公共事件应急委员会工作规则第四章的规定。分级响应措施需细化，应明确在不同级别事件发生后，应明确市领导、主责单位、成员单位、市应急办和各区县应急办相关人员的上岗要求以及在应急行动中的责任，应采取的具体措施、人财物准备情况。原则上应规定不同级别响应下现场指挥部的组成和职责。注意向社会公众提示相关责任。,5.3分级响应,具体规定：5.3.1一般事件（级）的应急响应一般事件（级）应急响应由区县应急办或区县专项应急指挥部（区县各部门）负责启动。由区县负责指挥处置。5.3.2较大事件（级）的应急响应较大事件（III级）应急响应由区县应急委或市专项应急指挥部办公室（主责单位）负责启动。由专项指挥部办公室（主责单位）负责同志指挥处置，或由区县负责指挥处置；必要时市政府分管副秘书长或市应急办派人到场，参与制定方案，并协调有关部门配合开展工作,5.3.3重大事件（级）的应急响应重大事件（II级）应急响应经专项总指挥（分管市领导）批准后，由各专项指挥部负责启动。由专项指挥部总指挥（分管市领导）指挥决策。副总指挥（分管副秘书长、主责单位主要负责人）赶赴现场指挥处置。5.3.4特别重大事件（I级）的应急响应特别重大事件（I级）应急响应经总指挥（分管市领导）审核，由市应急办报市应急委主要领导批准后启动。由市应急委主要领导指挥决策。专项指挥部总指挥（分管市领导）赶赴现场指挥处置对于影响特别巨大、涉及首都稳定或事件超过北京市处置能力的，报市委主要领导批准后启动。,编制要求：明确当突发公共事件事态扩大、超出北京市自身控制能力时的应急程序。具体规定：当突发公共事件造成的危害程度已十分严重，超出北京市自身控制能力，需要国家或其他省市提供援助和支持时，市应急委应将情况立即上报党中央、国务院，请求成立首都突发公共事件应急委员会，由党中央、国务院直接指挥或授权北京市指挥，统一协调、调动北京地区各方面应急资源共同参与事件的处置工作。,5.4扩大应急,编制要求：突发公共事件处置工作已基本完成，次生、衍生和事件危害被基本消除，应急处置工作结束。具体规定：遵循“谁启动，谁结束”的原则表述,5.4应急结束,6后期处理,6.1善后处置6.2社会救助6.3调查评估,编制要求：明确人员安置、补偿，物资和劳务的征用补偿，灾后重建，污染物收集，现场清理与处理等程序和要求。应明确各部门、区县的善后处置职责。具体规定：在市应急委统一领导下，由市政府相关部门和区县政府组织实施善后处置工作。市政府相关部门和区县政府要组织力量全面开展灾情核定工作，及时收集、清理和处理污染物，对受灾情况、人员补偿、征用物资补偿、重建能力、可利用资源等做出评估，制定补偿标准和灾后恢复计划，并迅速实施。,6.1善后处置,编制要求：明确社会救助的程序、方案；组织协调社会、个人或境外机构社会救助的程序和要求，并明确捐赠资金和物资的监督与管理等事项具体规定：民政部门应会同相关部门，迅速引导群众转移，安置到指定场所，及时组织救灾物资和生活必需品的调拨，保障群众基本生活，并组织实施救助工作,6.2社会救助,案例：京广桥事件：事故总结报告及调查评估报告。编制要求：明确突发公共事件调查总结的要求、程序和机构。相关内容应符合北京市突发公共事件总体应急预案“5后期处置”规定具体规定：现场指挥部应在事件处置结束一周内，将总结报告报市应急办。总结报告的内容应包括：事故基本情况、事故发生经过、现场处置情况、事故后果的初步汇总。由相关部门组织事故处置调查评估小组，评估报告在20天内报市应急委。评估报告的内容应包括：事故发生的经过、现场调查结果；事故发生的主要原因分析、责任认定等结论性意见；事故处理结果或初步处理意见；事故的经验教训；存在的问题与困难；改进工作的建议和应对措施等。,6.3事故总结和调查评估,7保障措施,7.1资金保障7.2物资保障7.3技术保障7.4通信保障7.5治安保障7.6应急队伍保障7.7社会动员保障7.8医疗卫生救援保障,编制要求：相关内容应符合北京市突发公共事件总体应急预案“7保障措施”的规定。注意：“资金保障”应注意区分政府预备费和应急专项资金。前者是根据中华人民共和国预算法有关条款，每年按照财政支出额的适当比例安排政府预备费，作为公共财政应急储备资金，用于应对重大和特别重大突发公共事件。后者是市政府和区县政府财政部门在一般支出预算中增设的突发公共事件应急专项资金，根据本市公共安全管理的需求，逐步提高资金提取比例，用于应急管理日常运行经费。例如：北京市粮食供给应急预案，培训演练“所需费用由市财政局在市粮食局部门预算中安排”。关注保险机制的引入,8宣传教育、培训和演习,8.1宣传教育8.2培训8.3演习,编制要求：明确宣传教育的责任单位、措施及要求具体规定：由专项指挥部办公室（主责单位）负责，组织有关部门制定应对突发公共事件的教育培训计划，编制公众应对突发公共事件的各种宣传材料和应急手册。充分利用电视、广播、报纸、互联网等媒体，开展预防、避险、自救、互救等常识的宣传教育，增强市民防汛意识及应急基本知识和技能。,8.1宣传教育,编制要求：面向各级政府行政人员开展突发公共事件相关知识培训，增强政府行政人员应对突发公共事件的知识和能力。包括各级领导、应急管理和救援人员的岗前培训、常规性培训等工作要求对于预案本身的培训,8.2培训,编制要求：明确演习要求，包括形式、范围、内容、组织等。综合性的应急演练应体现社会广泛参与的原则具体规定：8.3.1各专项指挥部、各区县和相关部委办局根据预案，定期组织专业性和综合性的应急演习，做好跨部门之间的协调配合及通信联络，确保各种紧急状态下的有效沟通和统一指挥。8.3.2各区县有关部门组织本区域单位和群众应对突发公共事件的分项演练。,8.3演习,9附则,9.1名词术语、缩写语的说明9.2预案管理,编制要求：包括预案涉及的特定名词和专业术语附录,9.1名词术语、缩写语的说明,编制要求：包括预案的制定、修订、实施等具体规定：9.2.1预案的制定本预案由北京市人民政府负责制定，由专项应急指挥部办公室（主责部门）负责解释。根据本预案，各区（县）政府及相关部门和单位应制定各自相应的工作预案。9.2.2预案的修订随着相关法律法规的制定、修改和完善，机构调整或应急资源发生变化，以及应急处置过程中和各类应急演习中发现的问题和出现的新情况，适时对本预案进行修订。原则上每三年至少修订一次。9.2.3预案的实施本预案自发布之日起正式实施。,9.2预案管理,编制要求：应包括本预案相关二级预案一览表、通讯录、应急资源一览表、危险源分布图、格式化文本、处置流程图等具体规定：预案所涉及责任单位通讯录，包括领导与相关单位的多种联系方式。应急资源一览表，包括应急队伍名称、驻地位置、负责人、联系电话、人数；物资、设备、装备的名称、数量、状态、存放地点、责任人、联系方式等。危险源分布图，风险（危险源）的种类、数量、性质、空间分布、重要防护地区和重点保护对象等分布图标准化、规范化格式文本，包括预案启动、预警信息发布、表彰通报、事件通报、应急状态结束等格式文本。处置流程，包括各类应急工作机制的工作流程图。,10附件,提纲：一、应急预案发展过程二、应急预案存在的主要问题三、应急预案工作面临的困境四、提高应急预案科学性、实践性和有效性的主要途径,第四讲提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性,一、应急预案的过程（一）美国应急预案的发展过程在20世纪50年代之前，应急救援还被看作是邻居、宗教团体及居民社区的一种道德责任，而不是政府的责任1967年美国开始统一使用“911”报警救助电话号码1979年，美国成立“联邦应急管理署”（FEMA），标志着应急管理成为了美国政府的一项核心公共服务职能20世纪60-70年代，美国地方政府、企业、社区等开始大量编制应急预案；但是，直到1982年，还有20%的地方政府没有正式的应急预案1992年美国发布联邦应急预案（FederalResponsePlan）2002年美国成立“国土安全部”（DepartmentofHomelandSecurity，DHS）2004年美国发布国家应急预案（NationalResponsePlan）,第四讲提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性,（二）我国应急预案发展历程,1、单项应急预案阶段长期以来，在煤矿、化工厂等高危行业的工业企业，相关法律法规都要求制订“事故应急救援预案”、“灾害预防及处理计划”；公安、消防、急救等负责日常突发事件应急处置的部门，都已制定各类日常突发事件应急处置预案；上世纪80年代末，中国地震局在国内地震重点危险区开展了地震应急预案的编制工作，1991年编制完成了国内破坏性地震应急反应预案，1996年国务院颁布实施国家破坏性地震应急预案；上世纪80年代中期开始，我国核电企业编制核电厂应急计划；1996年国防科工委牵头制定了国家核应急计划。,第四讲提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性,2、国家应急预案体系形成阶段2001年上海市开始编制上海市灾害事故紧急处置总体预案；2003年“非典”暴发，2003年9月，北京市发布了北京防治传染性非典型肺炎应急预案；2003年7月，国务院办公厅成立“建立突发公共事件应急预案工作小组”，开始全面布置政府应急预案编制工作；2005年1月，国务院常务会议原则通过国家突发公共事件总体应急预案、25件专项预案、80件部门预案，国家应急预案框架体系初步建立。2007年，全国100省级政府、98市级政府、93县级政府已经完成预案编制。应急预案进社区、进厂矿、进学校、进农村，形成“横向到边、纵向到底”的预案体系。“基层扎实，坚如磐石”。,第四讲提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性,第四讲提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性,二、应急预案存在的主要问题,（一）应急预案内容不够完整、可操作性较差,应急预案,=,基本预案,+,不够细致或者缺少,第四讲提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性,（二）应急预案的针对性不强没有针对实际情况进行风险分析和应急资源调查；有些预案主要是参考其他同类预案，“闭门造车”编出来的。,第四讲提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性,（三）应急预案之间衔接不够上下级预案、同级预案、政府与企业、相邻地区等相关预案之间没有很好地进行衔接；出现“盲点”、“重迭”、“矛盾”等现象。,第四讲提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性,（四）应急预案培训、演练不够相关部门、人员不了解预案内容和职责；缺乏应急所需的知识、技能和经验。,第四讲提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性,（五）应急预案的管理还不规范预案制定、修订程序不规范；预案的内容不规范；预案的评审、检验不规范；预案的培训、演练不规范；预案的发布、备案不规范等。,第四讲提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性,三、应急预案工作面临的困境,（一）对突发事件，人们往往采取“忽视”的态度突发事件发生的概率很低；应急准备需要花费大量的人力、物力，而效果难于衡量；现实的难题比“潜在的威胁”更显重要；突发事件损失被低估-长期潜在损失难以估算；过于相信技术的力量、工程防护措施的效果；人类“遗忘”、“随遇而安”的习性；推动应急管理向前发展的主要力量是“重大灾害性事件”本身，重大的变革往往紧随其后。“痛定思痛”、“亡羊补牢”,第四讲提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性,（二）再完善的应急预案也涵盖不了所有的可能性,总有一些事件会超出事先准备的能力范围,总会有人员或组织自发地加入到应急行动中，他们可能缺少必要的训练、知识或经验,第四讲提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性,（三）总有一些突发事件是无法预测或预防的,总有一些事件是我们无法预料到的,总有一些事件是我们难以想像的,第四讲提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性,（四）真正的“专家”总是稀缺的，预案培训、演练不可能使所有人都成为专家,许多事件的应急响应依赖于具有特殊技能的应急救援人员或专家,第四讲提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性,（五）应急资源总是有限的，即使是国家也不可能无限制地使用资源,第四讲提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性,（六）应急预案“编起来容易用起来难”完成应急预案编制的任务容易，但真正编好预案不容易：预案本身要不断完善：要针对实际情况、内容要完整、要衔接、要有灵活性预案要通过培训、演练，使有关人员熟悉预案总是有局限性的，永远做不到“十全十美”预案仅仅是预案，实际的应急处置工作总是出人预料：人们离开熟悉的工作环境；面对不熟悉的工作程序、不熟悉的工作伙伴；信息不充分、不确定性大，应急决策往往不可能照搬预案，而是需要创新性思维；太原则性的预案对应急行动没有实用价值；太具体的预案用起来困难、缺乏灵活性、也会被抛到一边；应急资源准备不充分，“巧妇难为无米之炊”。,四、提高应急预案的科学性、实践性和有效性的主要途径,（一）应急预案应该是综合性的，而不应该是过于专业化的要区分日常性事件与突发性事件日常性事件：加强相关部门的管理、提高有关人员的技能突发性事件：制定应急预案、加强应急准备突发事件威胁到公共安全后，后果是相似的，现场以外的应急响应过程也是相似的现场的处置：由专业队伍和人员处理有丰富的经验场外的协调：打破常规的部门界限最容易出问题由综合性的应急管理部门制定综合性的应急预案：容易解决预案的“盲点”、“重迭”、“矛盾”等问题；容易综合考虑应急资源的准备与使用，提高使用效率；可较好地解决“总有一些突发事件是无法预测或预防的”问题。,（二）应急预案应该标准化、规范化应急的指挥协调组织结构应该标准化应急响应的程序应该标准化应急相关的术语应该标准化应急资源的分类应该标准化不同层级、类别的应急预案应该规范化应急预案的编制、管理过程应该规范化,四、提高应急预案的科学性、实践性和有效性的主要途径,（三）重视应急预案的编制过程，而非仅仅其结果预案文本要进行风险分析：了解适用预案范围内突发事件情况：过去发生了什么？将来可能发生什么？预案应该针对“中等”程度风险，而不是“最高”程度的风险。要进行能力评估：摸清“家底”，了解资源及能力情况预案应建立在现实可行性的基础上，而不是理想化的基础上。预案应该由专门的应急管理机构组织编制，并成立有经验的应急管理专家、应急救援人员组成的小组，共同编制预案；其经验和信息资源应有继承性、持续性。通过会议、培训等活动，使相关人员相互熟悉、建立联系；通过宣传、培训，增强应急知识、能力，提高公众的应急意识。,四、提高应急预案的科学性、实践性和有效性的主要途径,（四）重视对应急预案进行评审什么是好的预案？应急预案应符合国家和地方与应急管理相关的法律法规的规定；应急预案应该是“通用”或“全灾种”，既包括通用性条款，也包括特定灾害的应对措施；应急预案应遵守城市和区域规划的相关条款，特别是涉及危险场所和关键设施选址等方面；应急预案应基于对所在区域可能发生的突发事件的调查和评估；应急预案应基于对应急处置所需的资源的全面调查和评估；应急预案应针对应急管理的全过程，而不仅是应急响应一个阶段，如应包括有利于防止灾害发生的措施等；应急预案应明确事件中每一个参与机构及人员的职责和活动；应急预案应以高效、快速的方式调用适量的资源满足最紧迫的需要；应急预案的用词应该简单明了，避免使用有歧义或过于专业性词汇；应急预案应与其它层级政府及相邻行政区域的应急预案和要求相衔接，避免相互冲突；应急预案应分发给有关各方，并定期进行测试和修订，以保持预案“鲜活”。,四、提高应急预案的科学性、实践性和有效性的主要途径,（五）重视对应急预案的培训与演练1、开展应急预案的培训：使在应急预案中赋予了职责的机构负责人了解所在机构及个人在应急组织体系中的位置、职责，以及应急准备的要求等；使在应急预案中赋予了职责的人员熟悉应急预案的内容，明确自己有职责，掌握应急处置知识和技能；使应急预案所涉及的社会公众了解预案内容、应急响应程序，掌握必要的应急知识。2、开展应急预案演练：检验预案：检验应急预案涉及的部门、单位、组织和个人对应急预案的熟悉程度，发现应急预案中存在的问题，不断修改完善应急预案，提高应急预案的实用性和可操作性。锻炼队伍：通过演练活动，提高应急相关人员的应急处置能力。磨合机制：通过演练过程，澄清不同机构、人员的职责，改善不同机构、人员之间的沟通、协调机制。教育群众：通过演练加强公众、媒体对应急预案和应急管理工作的理解，提高公众的公共安全意识。,四、提高应急预案的科学性、实践性和有效性的主要途径,（六）将应急预案融入应急平台预案数字化、电子化预案中的组织结构体系，在应急平台中应有相应的通信、指挥、协调手段提供支撑；预案中规定的应急响应程序，在应急平台系统软件中应作为事件处置流程的基准；预案中规定应急资源保障的最低需求标准，在应急平台可作为应急资源调用的依据；预案编制过程中对风险和资源进行调查与评估所获得的信息，在应急平台中可存入应急基础数据库；预案中设定的预警机制，在应急平台中通过监测预警、信息发布等功能模块实现；对特定事件的应急处置操作程序，事先在应急平台中输入并存储，发生事件后可直接调出或根据相关条件自动生成，供应急时参考。,四、提高应急预案的科学性、实践性和有效性的主要途径,我们这个民族在历史上灾难太深重了，这就培育了我们的忧患意识、生存意志和追求和平发展的愿望。我们这个国家太大，问题太多、太复杂，这就要求我们这个民族不畏艰险、百折不挠、坚定信心、永远奋斗。温家宝总理,结语,