公务员制度的历史演变.ppt

,二、公务员制度的演变与发展,1 科举制度,科举制度是中国历史上通过考试选拔官员的一种基本制度。它创始于隋朝，确立于唐朝，完备于宋朝，兴盛于明、清两朝，废除于清朝末年，历时1300余年，对中国历史的发展产生了广泛而深远的影响。 从官制史角度看，科举制度的产生是历史的必然和巨大进步。在中国历史上，统治阶级为了巩固自己的统治，曾采用过多种方式，选拔其所需要的人才。,1、科举制度,夏、商、周采用的是“分封制”和“世卿世禄制”，其结果是“龙生龙，凤生凤”，平民百姓“面朝黄土背朝天”，与政治几乎无缘。汉朝以“察举”和“征辟”制取代世袭制，由州、郡地方长官向朝廷举荐人才，经朝廷考察后授其官职，或由皇帝特诏选任官吏。这自然是历史的一个进步，但由于掌握选官大权的官僚们注重门第，官官相护，徇私舞弊，用人问题仍不能得到很好解决，以至出现“举秀才，不知书；举孝廉，父别居。寒素清白浊如泥，高第良将怯如鸡”等严重问题，出身底层的优秀人才难以被选拔上来。魏晋南北朝实行“九品中正制”。这在当时多少改变了州、郡地方长官随意左右、受贿营私的状况，选拔出一些比较有才能的人进入仕途。但中正官到后来完全被世家大族所把持，家世、门第成为评定官员的唯一标准。“九品访人，唯问中正”，它实际上已成为大地主、豪族势力控制选官的工具。,1、科举制度,从隋朝至明清的科举制度，它所坚持的是“自由报名，统一考试，平等竞争，择优录取，公开张榜”的原则，打破了血缘世袭关系和世族对政治的垄断，对我国古代社会的选官制度是一个直接有力的改革。它给中小地主阶级和平民百姓通过科举入仕提供了一个公平竞争的平台，使大批地位低下和出身寒微的优秀人才脱颖而出，所谓“朝为田舍郎，暮登天子堂”。,1、科举制度,科举考试的内容到明代以八股文为主，即“八股取士”。它逐步成为一种僵化的模式，特别是到晚清时已成为严重束缚知识分子的枷锁，暴露出种种弊端。1905年清政府废除科举，也就是历史的大势所趋。从此，1300年的科举制度终于宣告结束。但客观而论，在中国传统社会的发展中，科举制的进步作用也是不容否定的。,1、科举制度,科举虽已停罢，但考试这种选才方式却没有而且也不可能废止。西方借鉴科举建立的文官考试制度，中国的高考和公务员考试录用制度，在形式上皆与科举有一定的渊源关系，而且继承了科举考试竞争、择优录用的平等原则。,思考与讨论(第4章）,试比较科举制度与目前的公务员考试录用制度；你认为 （1）连续多年的“考公”热是社会发展的必然吗？这种热的持续已经产生，以及将会产生什么影响？ （2）有必要给这种热降温吗？为什么？如果有必要，应该采取什么措施来降温？,2、英国文官制度的建立和发展,现代意义的文官制度在英国的建立，可以追溯到东印度公司的官制改革。1765年英国驻印度总督鉴于印度吏治的腐败，着手从两个方面进行整顿：一是禁止公司职员公开受贿舞弊；二是直接从伦敦选送官员到印度任职。从1813年起，凡是英籍文官必须先进修四个学期的历史、语文和印度法律等课程。其目的是为了加强大英帝国对印度的殖民统治。英属印度的吏治改革推动了英国国内的文官制度的改革运动。,2、英国文官制度的建立和发展,1840年，议会就政府开支严重浪费的问题质问财政部，议员认为：政府中许多职位纯粹是为了保持古老格式而设立的，以至于人浮于事。与此同时，随着政党政治的发展，政府中的一般官吏经常受到党派的庇护。拉关系、讲门第、卖官爵之类的政治丑闻屡见不鲜，政府声名狼藉。新兴的资产阶级日益认识到，建立资产阶级自己的文官队伍以取代封建的统治已势在必行。,2、英国文官制度的建立和发展,1853年，英国首相格拉斯顿委派诺斯科和杜维廉两人调查英国任用官吏的情况，次年两人提出的报告指出，在英国想做官的多是庸碌无能之辈，凡是在公开竞争的职业中站不住脚的或不思积极努力的，才安于在行政部门混日子；能进到政府里做官的人大概都同大臣有关系。报告建议设立一个考试委员会，按照才能和教育程度录用应考的年轻人。这分报告还就文官制度的改革提出了四项后来逐步得到实现的重要的原则性建议：,2、英国文官制度的建立和发展,（1）将政府的行政事务工作分为智力工作和例行工作两大类，前一类指行政管理和政治性职务，由通过以大学课程为基础的考试选用的人员担任；任用例行工作人员也要考试，但只要求具有中学文化程度，大量的办公室工作由后一类人员担任。1876年，枢密院宣布试图建立一个文书人员系统，但这种意图在40多年后方得以实现。1920年，全国文官被统一分为行政、执行、文书和事务人员四个等级。,2、英国文官制度的建立和发展,（2）凡初任人员都应按规定的年龄从学校毕业，通过竞争考试表明具有通才智力后才能被择优录用。1855年英国成立文官事务委员会，举行统一考试，从各部提名的候补人员中择优选拔，四年以后又规定，只有经这个委员会录取而被使用的人员才有在退休后领取退休金的权利。1870年枢密院院会又宣布，除外交、内政两部外，其他各部的缺职均应由公开竞争考试合格的人员担任。,2、英国文官制度的建立和发展,（3）对各部人员实行统一管理，各部之间人员可以互相转调和提升。实际上只是到了1919年之后，才真正做到了文官全国一体化。 （4）高级文官职位的提升，以上级的年终考核报告为依据，低级事务人员的提升则多以年资为基础。,2、英国文官制度的建立和发展,根据以上四项原则建立起来的制度，把政府官员分为两大类，一类是随内阁更迭而进退的政务官，另一类是事务官，即文官。后者不参加政党活动，若无过失即终身任职，年老退休后依法享有领取退休金的权利。这种常任文官制在资产阶级两党轮流执政的条件下，可以保证行政工作的效率和基本关系的连续性。,2、英国文官制度的建立和发展,此后，英国文官制度几经改革，建立起来了以竞争考试、通才教育、政治中立、职务常任等为原则的制度，至今仍然是英国文官制度的主要支柱，也看不出有什么变革会使这些原则动摇。正是这些原则，使这支几十万人的队伍促进和实现了权力在两党之间有秩序地更换，巩固和加强了资产阶级的统治，并为许多国家所效仿。,2、 英国文官制度的建立和发展,英国文官制度发展的历史表明，现代意义的文官制度是资产阶级工业竞争的产物，是议会政府制度不可缺少的组成部分，也是西方国家较为典型、较为完备的一种用人制度。,美国政府雇员（公务员）制度的核心原则是什么？,3、美国联邦政府公务员制度简史,美国联邦公务人员的历史可以追溯到联邦政府的建立。美国联邦政府人事管理办公室在其一份长达300多页的文献一种理念的传记：联邦公务员历史中，把自1789年联邦政府成立至今的200多年联邦政府公职制度发展划分为三大历史时期： 17891883年的94年为前功绩制时期； 1883年公务员法颁布标志以功绩制为基础的公务员制度的诞生，此后到1978年的95年为公务员制度的稳定发展时期； 1978年的公务员改革法颁布后至今则是公务员制度进一步演变的时期。,3、美国联邦政府公务员制度简史,3.1公务员制度的建立与发展 美国联邦政府公务员制度产生前的公职任用先后经历了“绅士治理政府”和“政党分赃制”两个时期。 第1任总统华盛顿开始到第6任总统亚当斯为止的40年，即1789-1828年期间，实行的是一种绅士治理政府。所谓绅士治理政府，是指总统主要从有名望、有地位、有学识的绅士阶层中，挑选有能力、品行好的人担任联邦政府的官职或公职。,3、美国联邦政府公务员制度简史,3.1公务员制度的建立与发展 从1829年杰克逊担任总统后，伴随着美国的两党制政党政治的发展，开始进入了政党分赃制时期。杰克逊既是“政党分赃”的实践者，又是“政治恩赐主义”的鼓吹者。他认为，竞选中获胜的政党应该如同战争中获胜的一方一样独享战利品，而且认为政府的公共职务是普通人能够胜任的简单工作。政党分赃制在1845-1865年期间达到了顶峰，此后，由于其固有的弊端以及由此产生的一连窜丑闻，引起政界和民众越来越强烈的不满。1881年，主张改革政党分赃制的新任总统加菲尔德被一名求职不成的男子暗杀身亡，这一事件成了改革联邦政府公职制度的导火线。,3、美国联邦政府公务员制度简史,3.1公务员制度的建立与发展 1883年1月，美国总统CA亚瑟签署了国会通过的1883年公务员法（Civil Service Act of 1883）（彭德尔顿法），“标志着野蛮、放肆、分赃的公职制度向有序、非政治、富有效率的功绩制转变。”也就是说标志了美国联邦政府公务员制度的诞生。与1978年的公务员改革法以及其他公务员改革法规及文件相比，1883年的篇幅很短，其19条内容合在一起只有6页。,3、美国联邦政府公务员制度简史,3.1公务员制度的建立与发展 公务员法包含三个方面的主要内容： （1）成立联邦政府公务员管理机构-公务员委员会。委员会有三名委员组成，其中具有同一政党背景的委员不得超过两名，三名委员由总统提名并经参议员同意后任命。,3、美国联邦政府公务员制度简史,3.1公务员制度的建立与发展 公务员法包含三个方面的主要内容： （2）采用竞争性考试雇佣公务员。招募公务员的考试向所有公民公开，根据考试结果所显示的能力择优录用申请者，不得考虑政治因素以及种族、宗教信仰、性别等其他因素。,3、美国联邦政府公务员制度简史,3.1公务员制度的建立与发展 公务员法包含三个方面的主要内容： （3）公务员实行政治中立及职业保障。公务员的职业行为在政党政治中保持中立的立场。同时，公务员实行常任制，不得因非工作表现原因而被解雇。1883年公务员法的短短几页却构建起了联邦政府公务员制度的基本框架，绘制了“一种值得信赖和尊重的公务员蓝图”。,3、美国联邦政府公务员制度简史,1920年，颁布了第一个公务员退休法。该法与1922、1926、1930以及1956年进行过多次补充修改； 1923年，颁布了第一个联邦政府公务员职位分类法。1949年颁布了第二个职位分类法； 1944年颁布退伍军人照顾法 1949年，公务员委员会制定联邦人事手册，该手册的指导内容涉及职位分类、招募和筛选、任用安置、晋升、绩效评定、雇员关系、激励、处罚等，为联邦政府机构的全面人事行政提供了比较系统的细则。,3、美国联邦政府公务员制度简史,1954年颁布了向联邦政府雇员提供人寿保险福利的联邦雇员团体人寿保险法 1958年，国会通过了第一个公务员培训法 1959年，颁布了想联邦政府雇员提供健康保险福利的联邦雇员健康福利法； 1962年，颁布了联邦薪酬改革法； 1970年，颁布联邦薪酬平衡法； 1970年，通过了邮政重组法； 1972年，通过了平等雇佣机会法。,3、美国联邦政府公务员制度简史,3.2 1978年的公务员制度改革 20世纪70年代后期，走过了近百年历史的联邦政府公务员制度面临着改革的问题。因为时代的多样化快速发展，政府公共管理功能的扩大，政府管理的公共事务趋于复杂化，政府管理的效率及有效性问题凸显出来。 1976年的总统竞选中，总统候选人卡特一再承诺，如果他当选总统就要“重组官僚体制”。在公众普遍对政府不满的情况下，卡特很大程度上借助于这一承诺而赢得了竞选总统的胜利。,3、美国联邦政府公务员制度简史,3.2 1978年的公务员制度改革 1977年卡特就任总统后，立刻提出重组联邦政府的方案，并得到国会授权制定重组计划。在重组政府方案中，公务员制度改革是重要的组成部分，而且被卡特称为“本届政府的核心工作”。为此，联邦政府成立了专门负责设计公务员制度的改革机构“联邦人事管理项目”（Federal Personnel Management Project），由公务员委员会主任以及管理和预算办公室主任担任联合主席，其使命是形成一个公务员改革的综合计划。 1978年3月最终形成了160页的公务员制度改革建议，并由总统提交国会，国会随后通过立法程序使这些建议成为法律即著名的1978年公务员改革法，并于1979年1月开始实施。,3、美国联邦政府公务员制度简史,改革法的主要内容有 （1）公务员管理机构重组。 将已有96年的公务员委员会一分为三：人事管理办公室：总统人事管理首席顾问，通过执行人事法规和发布人事细则，对联邦政府公务员进行各方面的行政管理。功绩保护委员会：行使保护功绩制免受政治干扰和裁决所有与雇佣有关的联邦政府雇员申诉事项的职能。联邦劳工关系局：负责处理劳工关系、联邦政府机构与工会之间的争议、集体谈判等。 此外，还成立了政府道德办公室和特别忠告办公室，前者负责发布和执行联邦公职的道德标准，后者主要承担保护揭发者免遭报复的职责。,3、美国联邦政府公务员制度简史,改革法的主要内容有 （2）改革法以法律的形式公布了功绩制原则以及与此相关的禁止性人事行为条款。 功绩制原则总共只有短短的9条，但这些原则被奉为公务员制度中神圣不可侵犯的信条，看做是公务员制度的根基和体现在整个公务员制度中的核心价值。“这些原则被用来作为判断所有人事规则、规章、行动、决策正确与否的是非标准”。而且，“在功绩制和人事管理制度随时代而变化过程中，仍然应该符合这些原则”。历次联邦政府公务员制度改革，包括90年代的“重塑人力资源管理”改革和21世纪初的公务员制度转型等，都始终如一地重申或强调以维护功绩制原则为前提，不允许以损害功绩制原则为代价。 禁止性人事行为条款也只有简短的12条，其中许多条款与功绩制原则直接相联系，这些禁止性人事行为条款实际上是功绩制原则的附属部分。,资料链接：公务员制度的功绩制原则,（1）联邦政府应该从具有不同背景的符合任职资格条件的求职者中进行招募，以使劳动力来自于社会的各个部分，对求职者的筛选和录用，应该采取公正、公开的竞争方式，完全以相关的能力、知识、技能为依据，以确保所有人具有平等的机会。 （2）所有雇员和雇佣申请者在所有人事管理方面应该得到公平、公正的对待，而不考虑政治关系、种族、肤色、宗教、出生地、性别、婚姻状况、年龄、身体缺陷状况，同时适当考虑他们的隐私和宪法赋予的权利。 （3）同等价值的工作应该给予同等的薪酬，同时适当考虑整个国家和地方的私营部门雇主所支付的薪酬水平，对绩效突出者应该给予适当的激励和褒奖。 （4）所有雇员应该保持高标准的诚实、行为举止和关心公共利益。,资料链接：公务员制度的功绩制原则,（5）联邦劳动力应该有效率和有效益的使用。 （6）雇员应该保持适当的绩效水平，未达到合适绩效水平者应该改进，对不能或不愿改进绩效以满足规定标准的雇员应该被辞退。 （7）应该向雇员提供有效的教育和培训，并通过这些教育和培训来提高组织和个人的绩效。 （8）雇员应该： A.得到免受专横行为、个人偏袒或为政党政治目的的压力的保护； B.禁止使用职权或影响力来干涉或影响某一选举或选举提名的结果。,资料链接：公务员制度的功绩制原则,（9）当雇员以自认为充分的证据合法揭发下列问题时应该得到免受报复的保护： A.触犯任何法律、规则或规章的行为； B.管理不当、大额资金浪费、滥用职权或对公共健康或安全形成实质性、特殊危害的行为。,资料链接：禁止性人事行为,歧视（包括基于婚姻状况和政治关系的歧视）。 恳求或考虑以个人知识或与工作相关的能力或特征以外的因素为根据的雇佣建议。 强迫任何人参加政治活动或对拒绝参加政治活动的雇员采取报复行为。 欺骗或蓄意阻碍任何人竞争雇佣。 为改善或损害任何特定其他人的雇佣而影响任何人退出职位竞争。,资料链接：禁止性人事行为,搞裙带关系。 对揭发的雇员采取一种不利的人事行为。 对行使上诉、抱怨或鸣冤权利的雇员采取一种不利的人事行为。 由于一种并不影响其绩效的行为而歧视某一雇员（包括以性别行为为根据的歧视）。 对退伍军人采取违反退伍军人优先权的人事行为。 对雇员采取一种违反体现功绩制原则的法律、规则或规章的人事行为。,3、美国联邦政府公务员制度简史,改革法的主要内容有 （3）建立了相对独立的高级公务员（Senior Executive Service,SES）亦称高级行政官系统。总人数约8000人，他们介于政治任命官与其他公务员之间，一般都是联邦政府机构内的部门负责或项目负责人。对高级行政官实行“级随人走”；单独绩效评议制度以及与“高风险”对应的“高奖赏”。,3、美国联邦政府公务员制度简史,改革法的主要内容有 （4）对中层公务员（处于高级公务员之下的三个职等的公务员，包括管理者、主管以及其他从事管理工作的公务员）实行以绩效为基础的功绩薪酬制。取消职等内的10个职级，根据个人的绩效水平和所属部门实现机构目标的情况决定年度功绩薪酬的提升。 此外，对某一方面有杰出贡献的公务员，如提出有价值的建议、有创新、做出突出成就、提高组织运作效率等，给予现金奖励。,3、美国联邦政府公务员制度简史,3.3 1979年1992年期间的变化 （1）1977年开始实行“总统管理实习生项目”； （2）1978年卡特总统签发了有关试行弹性工作时间（可选择工作时间）项目的法令。1982年里根继续推行，并于1985年成为一项永久的制度。 （3）1984年里根政府期间以国会立法的形式形成了绩效管理和奖赏制度，并取代了1978年改革后推行的功绩薪酬制。 （4）1987年颁布了新的公务员退休制度法联邦政府雇员退休制度 ，取代了从1920年以来执行的退休制度。,3、美国联邦政府公务员制度简史,3.3 1979年1992年期间的变化 （5）推出了一些新的“家庭-友好政策”。除了弹性工作时间外，1987年开始在部分机构试行休假转让项目，允许雇员把自己未用完的年休假转让给患疾病的同事；1988年通过联邦雇员休假分享法，把休假转让项目扩大到整个联邦政府，并允许雇员把自己未用完的年休假转让给需要照顾家庭中病人的同事。1993年休假转让成为一项法定的永久政策。 （6）1990年通过联邦雇员薪酬比较法 （7）1990年通过保护揭发者法。,4 法国公务员制度的建立和发展,法国公务员制度的建立始于拿破仑。 第一次世界大战结束后，法国政府颁布了两项重要法令，规定各县市政府公务员的选拔、公务员升迁及惩戒等办法。 到第三共和国时期，制度已具有相当规模，形成了以在选用官吏时注重人才、官吏所必须接受的教育与训练由各用人机构自选决定；公务人员的任用须经公开竞争考试，考核科目则注重业务技能，而不是一般的通才教育，并适当放宽投考年龄的限制等特点的人事制度。,4 法国公务员制度的建立和发展,第二次世界大战后，法国于1945年10组建了公职管理总局，隶属总理府。1946年10月公布公务员法，设置工职最高委员会，还规定财政部的预算总局也参与管理人事行政事宜。至此，法国公务员制度日臻完善，成为法国政府机构的重要组成部分。,5 日本公务员制度的建立与发展,日本公务员制度又称日本文官制度，是在“明治维新”以后建立起来的。由于日本政治制度含有日本长期封建主义和封闭型封建经济的痕迹，同时又含有搬用欧美发达国家政治制度的痕迹，所以日本文官制度具有这两方面结合的特征。,5 日本公务员制度的建立与发展,日本的文官制度在初创时期深受普鲁士政治制度影响，因为两国国情有许多相似之处。日本明治政府与1885年参照普鲁士法典，颁布了官吏纲要，强调所有官吏必须绝对忠于国家和君主；同时强调要办事快、效率高。纲要针对自由任用官吏出现的任人唯亲、徇私舞弊现象，规定“仕进”（录用）必须经过考试。考试分学术考试和普通考试两种。学术考试又分初等考试和高等考试。,5 日本公务员制度的建立与发展,1887年，明治政府颁布了文官考试试用及见习规则。这项规则，主要是确定了选拔高级文官和普通文官的范围，并特别重视国立大学的学历，给帝国大学及其前身旧东京大学毕业生以免试的特权。 1893年明治政府改革了文官用人令，将文官考试规则中，优待官学出身者的规定取消，首次建立了功绩主义原则。,5 日本公务员制度的建立与发展,1899年明治政府进一步修改了1893年的文官任用令，并制定了新的文官资格保障令和文官惩戒令，这以后日本官僚制度完全建立起来。这种官僚制度的文官体系是按照“天皇亲政”、“官吏是天皇的私臣”的精神建立的。因此官吏自视为天皇的代理人，以“在上者”自居，形成了绝对的官僚集团。按这种绝对的官僚精神实行的独裁，形成了军阀宰割一切的局面。这对于日本军国主义的形成有很大的影响。,5 日本公务员制度的建立与发展,第二次世界大战后，在美国的压力下，日本政府与1947年10月制定国家公务员法，1948年做了重大修改，同年7月又制定了国家行政组织法。1950年制定了关于国家公务员职阶制的法律，同年12月又制定了地方公务员法。以上法规后经多次修改和补充，成为战后日本公务员制度的主要法规。,5 日本公务员制度的建立与发展,日本公务员制度是日本传统和欧美等国制度的混合体。国家公务员法在许多方面搬用了美国制，它的主要内容是：把文官分成“政务官”（特别工职人员）和“事务官”（一般工职人员）两种，后者实行公开考试，择优录用；建立人事院，全面负责公务员工作；在公务员中实行“职阶制”，以此为标准，决定公务员的工资待遇，并规定报考官职16种，职阶制类似于美国的官位分类；在公务员中推行“功绩制”，以此作为晋升和加薪的依据；主要由名牌大学毕业生担任高级官员；公务员队伍年轻化；公务员队伍要精干等等。,5 日本公务员制度的建立与发展,另外，日本政府发布了一系列关于公务员的考试、任免、职阶、报酬、退休、奖惩等方面的法令。 经过上述努力，日本建立了完善的现代公务员制度。,三 西方国家公务员制度的共同特点,三 西方国家公务员制度的共同特点,西方公务员制度是西方国家在行政管理领域长期探索与实践的成果。它的建立实现了全体公民进入政府工作和担任官职的权利；它的成功运作开辟了行政管理法治化的新时代，并成为人类文明宝库中的共同财富。,1、政治中立,政治中立，是西方公务员制度的主要指导原则。 所谓政治中立，根据各国的法律规定，公务员保持政治中立的内容，主要包括常任公务员不能参加和支持党派活动，不能参加和支持反对政府的活动，不能参加政治性竞选活动，如果申请参加政治性竞选，则需先辞去常任公务员职务，不与政务官员共进退。,1、政治中立,西方公务员制度中的政治中立原则的形成，主要基于以下两方面原因： 主权在民和政治、行政分离的政治理论影响。 为适应两党或多党轮流执政这种政党体制运作的需要,2、分类管理,西方国家公务员制度普遍实行“两官分途”，即将公务员分为政务类公务员和业务类公务员。,2、分类管理, 政务类公务员由选举或政治任命产生，不适用公务员制度；政务官员对选民负责，代表公民行使国家或政府决策权；与内阁共进退。政务官员有任职期限，在任期内还可以依法进行罢免，以防止人民主权被侵占或被剥夺。,2、分类管理, 业务类（或事务类）公务员不由选举或政治任命，而是通过考试或考核产生；依照公务员法进行管理，不与内阁共进退；对行政首脑负责，具体执行国家行政管理事务；必须效忠于国家和人民，必须执行长官的命令。,3、分权制衡, 分权制衡，即以权力制约权力，是西方资产阶级国家政权实现形式的重要指导原则，也是公务员制度的基本指导原则。 西方公务员立法和监督工作一般由议会负责，政府首脑或人事管理官需向议会报告政府人事工作情况；有的国家还规定公务员调整等重大事项须经议会通过或决定；公务员日常管理一般由政府人事管理机构承担或协调。对公务员申诉事项，有的国家在司法机构中设立了行政法院或法庭，有的国家规定经人事仲裁机构调解无效的，可以由法院进行判决。,3、分权制衡, 分权制衡在公务员制度中主要有三种形式： 纵向分权:按照分级原则进行分权。 在实施过程有两种不同情况：一是实行联邦制国家，国家公务员法或文官法，只适用于联邦机构工作人员，地方由各州制定法律或制度。另一种是实行单一制的国家，把公务员分为国家公务员和地方公务员，地方公务员由地方政府管理，国家人事管理机构有指导义务。,3、分权制衡, 分权制衡在公务员制度中主要有三种形式： 横向分权： 按照统一、控制、适用原则，划分政府部门公务员管理权限。 统一，是指有统一的管理法律法规，有统一的管理机构；控制是指控制公务员人数增长，控制公务员支出的增加，控制公务员不规范的行为；适用是指要便于公务员运行操作和管理。,3、分权制衡, 分权制衡在公务员制度中主要有三种形式： 三权制衡：指国家立法机关、政府机关和司法机关，对公务员管理在宏观上的权力制衡。 一般由立法机关负责公务员立法，行政机关具体执行公务员事务管理，司法机关负责公务员违法行为处置和最后仲裁。,4、公开、平等、竞争, 公开、平等、竞争的原则源于近代西方国家民主宪政的思想文化基础，也是在公务员制度中落实宪法规定的公民权的基本要求。 该项原则体现在公务员制度的各个环节上。,5、实行功绩制,功绩制强调的是实实在在的工作成绩，而不是年资高低、亲疏关系、党派关系等其他因素。 功制绩要求必须按照公开考试的成绩录用公务员，必须按照工作的成绩提升公务员。,6、保障公务员权利,西方国家公务员制度都很重视保障公务员的合法权利。 公务员除享有一般公民的权利以外，还享有保障公务员身份的特殊权利，主要包括：就职平等权、合理报酬权、职业培训权、带薪休假权、辞职权、申诉权等。,四、我国公务员制度的建立及其特点,1、我国公务员制度的建立,我国公务员制度，是社会主义的政府机关干部人事制度，它继承和发扬了党和国家干部人事制度的优良传统，总结和吸收了党的十一届三中全会以来干部人事制度改革的成果，吸收和借鉴了国外一些国家人事管理的有益经验和做法，坚持从我国的国情出发，是具有中国特色的社会主义的公务员制度。,1、我国公务员制度的建立,我国公务员制度的建立，经历了一段较长而曲折的历程： 1984年党中央提出要搞好干部人事方面的立法工作。从1984年起，中组部和原劳动人事部组织了一批专家学者和实际工作者，着手起草国家工作人员法，1985年改名为国家行政机关工作人员条例。,1、我国公务员制度的建立,1988年5月，我国的公务员制度从理论探讨、法规起草进入实践探索阶段。 从1989年初开始，首先在审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局和六个国务院部门进行实行公务员制度的试点工作。 1990年，又在哈尔滨市、深圳市进行试点。,1、我国公务员制度的建立,党的十三届四中全会以后，进一步深化了对建设有中国特色公务员制度的认识，1992年至1993年，党中央、国务院多次举行会议讨论了国家公务员暂行条例，该条例自1993年10月1日起施行。 2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了中华人民共和国公务员法。该法自2006年1月1日起施行。,1、我国公务员制度的建立,国家公务员暂行条例的颁布和实施，标志着我国干部人事制度尤其是行政机关干部人事制度的建设进入一个全新的时期，极大地促进了我国公务员制度的不断发展。 公务员法的实施则是我国公务员制度走向成熟的标志。,2、我国公务员制度的原则,公务员制度的基本原则是整个制度的总体精神和总的要求。 1、公平竞争原则： 2、功绩制原则： 3、党管干部原则： 4、依法管理原则：,3、我国公务员制度的特色,3.1 与西方文官制度比较，我国公务员制度的特色有： （1）必须坚持党的基本路线，而西方文官制度则标榜“政治中立”。 在公务员法“总则”中规定“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导”，这说明贯彻党的基本路线是我国建立公务员制度的根本指导原则，公务员必须执行党的路线，遵守党的纪律，发挥党员的模范带头作用。而西方文官不得参加党派活动，不得带有政治倾向。,3、我国公务员制度的特色,（2）我国公务员制度坚持党管干部的原则，而西方文官制度要求公务员与“党派脱钩”。 我国的公务员制度是党的干部制度的一个组成部分，各项具体管理制度是按照党的干部路线、方针、政策来制定的。各级政府组成人员的公务员是由各级常委及其组织部门负责考察，依法由各级人民代表大会及其常务委员会选举或决定任免。西方文官制度对公务员的管理强调“与党派脱钩”，公务员职务晋升不受政党干预。,3、我国公务员制度的特色,（3）我国公务员制度强调德才兼备，西方文官制度缺乏统一的，全面的用人标准。 公务员在录用中采用公开考试、严格考试、对思想政治方面要求严格。在晋升中注重思想政治表现和工作实绩。因此德才兼备标准是我国公务员制度的重要特色。,3、我国公务员制度的特色,（4）我国公务员制度强调全心全意为人民服务的宗旨。 公务员不是一个独立利益集团，而西方文官是一个单独的利益集团。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，我国公务员的考核、奖惩、晋升等都要考察其为人民服务的精神。西方文官制度中，可以通过自己的工会等组织同政府谈判，最大限度维护自己的利益。,3、我国公务员制度的特色,（5）我国的公务员不存在“政务官”与“事务官”的划分。 我国不搞多党制和所谓的“政治中立”，要求所有公务员在政治上都与党中央保持一致，因此，我国公务员没有政务官与事务管的截然分别。而西方公务员制度则实行“两官分途”，强调政务官“政治化”，事务官“职业化”。,3、我国公务员制度的特色,2、国家公务员制度与传统的人事制度比较，也是有差别的： （1）国家公务员制度在科学化、法制化上比传统的人事制度有很大的提高。,3、我国公务员制度的特色,（2）国家公务员制度在 管理机制上比传统人事制度进一步健全和强化。 首先，国家公务员制度有竞争择优机制。 其次，国家公务员制度有廉政勤政保障机制。 再次，国家公务员具有能上能下、新陈代谢机制。,3、我国公务员制度的特色,（3）公务员制度在队伍优化上比传统的人事制度有新的突破。 首先，公务员制度是在行政管理体制和机构改革的基础上推行的。 其次，公务员制度是在人员精简基础上建立的。,3、我国公务员制度的特色,（4）公务员制度在工资、福利、保险上比传统人事制度科学合理。 公务员实行新的职级工资制，按不同的职能分为职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资四个组成部分。,（1）中国共产党根据全体人民和社会主义建设的需要，制定与公务员制度有关的路线、方针、政策和标准。 （2）由中国共产党的相应组织负责对高、中级公务员的管理。 （3）中国共产党通过各级党的组织对公务员中的中共党员干部进行教育和监督。 ,思索与课堂讨论 西方公务员制度对我们的启示与借鉴意义,启示一：,公务员制度作为国家行政制度的一个重要组成部分，是和一个国家的政治、国家体制联系在一起的，也是和一个国家的历史文化联系在一起的；任何一个国家都不可能、也不应该照搬别国的成文。 我国公务员制度的建立和发展同样。,启示二：,任何一项制度都是一个发展的过程，从产生到成熟、完善，需要不断的修正、调整。有时这是一个漫长的过程。我国的公务员制度从93年算起，也只十余年的时间，也不能一蹴而就。,启示三：,我们今天学习公务员制度，其目的和意义不仅在于了解现有公务员的各项制度，还在于积极的思索、分析、求证、讨论、争论我国的公务员制度，使之更完善、更合理、更健全，更适应我国社会发展和政府管理的特点。,