城市空间地理信息在规划管理中的应用专题

住房和城乡建设部 2010 年研究项目城市空间地理信息应用研究 专题 2 城市空间地理信息在规划管理中 的应用 二一年十 二 月 组织 方式 主编单位： 深圳市规划国土房产信息中心 参编单位： 天津市城市规划信息中心 广州市城市规划自动化中心 项目负责人：成建国 编制人员： 彭子风 陈 贞 阎 丹 陈婷婷 谢 静 住房和城乡建设部 2010 年研究项目城市空间地理信息应用研究 专题 2 - 1 - 摘 要 本专题主要研究城市空间地理信息和技术在城市规划管理中的应用状况、问题及发展趋势。城市空间地理综合信息 系统实际上就是集合所有城市规划管理业务于一身的数字办公系统。它能根据业务自身的流程特点，实现城市规划审批管理、规划实施管理、规划监馈管理的无纸化办公，并通过网络信息平台实现对外用户的公共信息服务。地理信息在城市规划与管理中的应用经历了从技术探索、数据库建设、办公自动化、政务公开与监督等若干阶段。目前空间地理信息技术日渐成熟，已成为各规划部门提升规划管理水平的不可获取的重要工具。但也在数据保障、技术支撑、信息共享、运行机制等方面存在较明显的问题，并且全国各级城市的发展很不均衡。 随着时代的进步，规划管理业务将 不断对空间地理信息技术提出新的要求，这包括功能、信息、技术、体制等全方位的需求。未来发展中必须充分利用最新的科技成果，在坚持完善规划管理办公自动化水平的基础上，从办公模式和办公理念上引导城市规划水平不断提升，实现网络办公、移动办公，建立科学的城市规划决策支持模型，提供量化的决策依据等。为此，需要采用科学、务实、高效、服务的发展策略，完善数据与技术基础，拓展规划管理应用，建立科学合理的配套机制。 城市空间地理信息在规划管理中的应用 住房和城乡建设部 2010 年研究项目城市空间地理信息应用研究 专题 2 i 目录 1 背景与意义 . 1 究背景 . 1 究范畴 . 1 究目标与意义 . 1 2 目的与内容 . 4 市规划管理的基本特征 . 4 市规划管理的工作目的 . 5 市规划管理的主要内容 . 6 本内容 . 6 互关系 . 7 市规划管理的阶段划分 . 7 市规划的审批管理 . 7 市规划的实施管理 . 8 市规划的监馈管理 . 10 3 现状与问题 . 12 展历程 . 12 用现状 . 12 据体系应用现状 . 12 术架构搭建现状 . 13 题系统应用现状 . 18 点优势 . 22 型案例 . 23 京的政务地理空间信息资源共享服务平台 . 23 城市空间地理信息在规划管理中的应用 津的“一网通”工程 . 23 州的规划管理信息系统 . 26 汉的规划管理协同办公平台 . 28 京的第三代城市规划信息系统 . 30 沙的电子一张图 . 33 庆的规划电子政务图文一体化平台 . 34 都的城乡规划信息管理平台 . 36 州的办公及电子政务系统 . 37 圳的规划和国土资源电子政务平台 . 39 在问题 . 48 据保障缺失 . 48 术支撑不足 . 49 息共享困难 . 50 行机制失范 . 51 际效益难显 . 51 持工具缺乏 . 51 国发展不均 . 52 它问题 . 52 4 需求与目标 . 54 划管理业务需求 . 54 能需求 . 54 息需求 . 57 术需求 . 60 部需求 . 61 观趋势要求 . 61 术前景要求 . 65 设目标 . 70 住房和城乡建设部 2010 年研究项目城市空间地理信息应用研究 专题 2 5 策略与建议 . 72 展策略 . 72 施建议 . 72 善数据技术基础 . 72 展规划管理应用 . 73 立有效配套机制 . 73 动计划 . 74 6 参考文献 . 75 住房和城乡建设部 2010 年研究项目城市空间地理信息应用研究 专题 2 1 1 背景与意义 究背景 在城市化与全球信息化这两大浪潮的推动下，建设 “ 数字城市 ” 已经成为城市发展的必然趋势，也是推动人类社会迈向信息社会，促使城市社会经济变革的战略举措。城市向信息化的迈进，为城市规划带来了重大变革机遇，也对城市规划与管理提出了更高的要求。 随着宽带网络、 3S、 信息获取和处理技术的成熟，以及他们在城市生产、管理和研究中日益广泛的应用，不仅给城市规划提供了全新的技术手段，提升了人们对城市本质的认知能力和程度，同时也极大地推动了城 市规划新的理论与方法的出现。在信息化进程中，城市规划和管理则会逐渐演变成为依赖数字化的城市信息进行决策的过程，这种决策系统的科学化程度直接影响到管理的效率和质量。这就要求城市规划和管理工作者的工作理念和思维方式发生重大变革，使之从面向传统城市规划中的物质与社会规划转向更多地包括城市全面信息化，以及数字城市发展所涉及到的技术与信息规划。 在这种情形下，空间地理信息技术在城市规划中的应用是城市规划管理部门自身建设的迫切要求，开展相关研究课题具有重要时代背景和现实意义。 究范畴 鉴于城市规划工作内容的复杂性， 特对本专题报告研究范畴说明如下： （ 1）因课题组专门 设置有 “ 决策支持 ” 专题，本专题中地理信息技术在规划管理工作的应用 界定为 日常业务，不涉及决策支持。 （ 2）文中所提规划管理业务也仅针对与城市规划审批、实施、监督反馈直接相关的业务，如 “ 规划选址 ” 、 “ 一书三证 ” 等，不包括诸如土地使用权管理、测绘管理等。 究意义 本专题 研究主要针对城市空间地理信息和技术在城市规划管理工作中的应用 。在分析城市规划管理工作内涵的基础上，对地理信息和技术在 规划管理中的功能需求、信息需求、技术需求进行分析， 归纳其数据体系和技术架构在国 内的应用现状， 总结国内典型城市案例，并对地理信息技术在规划管理工作中的发展趋势进行展望。 城市空间地理信息在规划管理中的应用 2 随着城市化进程的加快，传统的规划与管理手段已不能适应城市的飞速发展。城市发展过程中所产生的一系列问题，如用地紧张、交通拥挤、能源不足、 环境污染 等，对城市的规划与管理提出了更高、更新的要求。在这种背景下，以遥感（ 地理信息系统（ 全球定位系统（ 虚拟现实（ 主体的新技术体系 空间地理信息技术，成为了适应现代城市发 展客观需求的新技术、新方法。发展空间地理信息技术在规划管理中的应用 的环境成熟。 （ 1） 是深化信息资源利用，实现国家发展战略的需要 信息资源，特别是空间地理信息资源是国家重要的战略资源。开发利用空间地理信息资源是国家信息化的重要信息化工作。 2004 年 12 月中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发 “ 关于加强信息资源开发利用工作的若干意见 ” （中办发【 2004】 34 号），要求 “ 高度重视信息资源开发利用对促进经济发展的重要作用 ” 。强调指出： “ 加强信息资源的开发利用，有利于促进经济增长方式的根本转变，建设资源节约型社会 ” 。国家信息化发展战略（ 2006 2020 年）将加强信息资源的开发利用作为国家信息化 发展的战略重点，并明确提出： “ 加快人口、法人单位、地理空间等国家基础信息库的建设，拓展相关应用服务 ” 。中国的城市已面临着环境资源承载力难以为继的严峻挑战，发展空间信息技术在规划中的应用是提高发展质量、节约发展成本，转变经济增长方式的重要途径。 （ 2） 是推动各地数字城市建设，提高城市管理水平的需要 信息技术近十几年来得到了飞速的发展和广泛的传播，其重要意义和对人类深远的影响举世公认。特别是“ 数字 地球”和“数字城市”的概念提出后，在全球引起了震动和巨大反响，也引起国家有关主管部门的高度重视和积极支持。数字化的意 义不仅是体现了一种技术，而是向人类展现了一种新的生存方式，代表了未来的发展方向 ，它为城市规划、建设和管理提供空间信息数据基础，为城市空间管制提供技术平台，从而有力促进城市规划、土地管理、城市交通、环境保护、市政管理、社会治安、疫情监控、人口管理、应急指挥等专业系统的有效运作，全面提高城市规划、建设和管理水平。 （ 3） 是加强信息基础设施建设，解决信息共享瓶颈的需要 空间基础信息是城市最基本的信息。目前，城市对空间基础信息的需求和应用已越来越迫切和广泛。空间信息共享一直是制约信息资源利用，特别是空间信息资源利用 的瓶颈。住房和城乡建设部 2010 年研究项目城市空间地理信息应用研究 专题 2 3 发展空间基础信息应用是创新空间基础信息共享模式的必要手段，能彻底改变 “ 离线拷贝 ”的落后共享模式，解决数据安全管理、数据更新困难、版本不一致等方面的问题，提高空间基础信息共享的高效性、安全性、时效性。 （ 4） 是优化空间资源集约配置，提供政府决策支持的需要 中国的城市发展到今天，正面临着资源、环境、人口的严重制约，迫切需要以科学 规划 为先导，实现新型的城市建设和管理模式，全面整合并充分利用城市信息资源，提高规划决策工作的科学性和效率，而发展空间地理信息技术，正是能够高效整合资源，优化空间配置，提高资源利用 效率，加大效益产出，支持科学决策与空间管制的有效手段。 （ 5） 是促进政府服务社会公众，构建服务类型政府的需要 政府信息资源是社会信息资源的重要组成部分。政府利用丰富的信息资源服务社会，正是当前各级政府建立服务型政府的要求。城市空间地理信息平台，将有效整合 政府 各部门信息资源，统一标准，对政府各部门加快信息资源开发和利用起到推动作用，为政府各部门创造有利条件，使其积极开展对企业和公众的服务，在此基础上进一步向公众增加服务内容、扩大服务范围、提高服务质量。 城市空间地理信息在规划管理中的应用 4 2 目的与内容 市规划管理的 基本特征 城市规划管理是指城市 人民政府的城市规划行政主管部门通过行政手段，使城市的各项建设纳入科学合理的轨道，保证城市规划的顺利实施，合理地利用城市土地，保障城市安全，减少环境污染，协调城市各项功能的正常发挥 。 城市规划管理中的管理者是城市规划管理人员，被管理者是城市规划的编制者和建设活动的实施者。管理对象是城市规划区内的土地使用和各项建设活动。在规划管理活动中，规划管理者通过管理对象作用于被管理者，从而达到预期的管理目标。在规划管理活动中，管理者和被管理者的关系不是一种直接的关系，而是经过许多中间环节作用于被管理者。这些中间环节就是规 划管理的依据和手段，如管理法规、技术规范、管理程序、管理措施和管理方法等。规划管理者只有熟练地掌握这些管理依据和手段，才能很好地实施管理。 城市规划管理具有很多特征，如综 合性、整体性、系统性、时序性、地方性、政策性、技术性、艺术性等； 其中以下 述 五个方面的 双重 特征 最 为重要： （ 1） 服务和制约的双重性特征 从管理职能来看，城市规划管理的目标是为城市建设服务，为人民服务 ； 但为了城市的公共利益需要采取控制措施，也就是制约，使各项建设不影响城市根本的、长远的利益。 （ 2） 宏观管理和微观管理的双重性 从管理对象来看，城 市规划管理的对象是整个城市，但面对的却是具体的建设工程，既有宏观对象，又有微观对象；既要有政策观念、法制观念和全局观念，又要正确处理局部与整体、需要与可能的关系；既要从大处着眼，又要从小处着手，把每项规划或每项建设工程放在城市大范围内考察，不能只是就事论事地处理问题。 （ 3） 专业和综合的双重性 从管理内容来看，城市规划管理是一项专业性很强的技术行政管理，但它与城市管理中的其他管理又有着广泛的联系，在处理许多实际问题时具有综合性，需要规划管理部门作系统分析和综合平衡，往往作为牵头单位需要进行协调和综合。 住房和城乡建设部 2010 年研究项目城市空间地理信息应用研究 专题 2 5 （ 4） 管理阶段性和长期连续 性 的双重性 从管理过程来看，通过建设和改造来改变城市的布局和形态，需要一个历史发展过程，但它的建设和改造速度又要与当时、当地的经济、社会状况相适应，而一项项建设用地和建设工程的审批积累起来又会对城市的未来发展产生影响。这种阶段性和长期连续性的特征，要求城市规划管理者在处理具体问题时要留有余地，能灵活应变，同时要有立足当前、放眼长远、远近结合、慎重决策的思想。 （ 5） 规律性和能动 性 的双重性 从管理方法来看，城市规划管理既要按照城市规划理论，即以城市发展规律作为指导，又在具体问题处理中要 同时就新情况、新问题，如产业结构调整引起的土地调整、布局调整进行创造性（即能动性）的工作，其取得成功的范例，又可能是城市规划理论的发展。 市规划管理的 工作 目 的 城市规划管理工作的主要目的包括以下几个方面： （ 1） 保障城市规划建设法律、法规的施行和政令的畅通。 城市规划和建设的法律、法规，是调整城市规划、建设和管理中各种社会关系的主要依据。政府为保证城市建设健康有序的进行，还适时地颁布有关的方针、政策、命令，它们都体现了公众的根本利益，是我们规划建设和管理城市的根本途径。城市规划管理是一项行政管理工作，不论制 定城市规划及其法律规范文件，还是对建设用地和建设活动进行规划管理，都必须据以执行。它既是管理的方法，又是管理的目的。 （ 2） 保障城市综合功能的发挥，促进经济、社会和环境的协调发展。 城市是社会、经济发展的载体，是人类物质文明和精神文明的聚集地，是市民的住区。城市的建设和发展必须适应经济、社会的发展，为市民提供良好的生活、工作、学习和休闲环境。城市规划及其管理的任务，就是要不断完善和拓展城市功能，不断改善和优化人们的社会生活环境和自然生态环境，促进经济、社会和环境的协调、可持续发展，满足市民日益增长的对物质、文 化和环境的需求。 （ 3） 保障城市各项建设纳 入 城市规划的轨道，促进城市规划的实施。 城市规划作为一个实践过程，它包括编制、审批和实施三个环节。有了城市规划不等于城市自然而然地建设城市空间地理信息在规划管理中的应用 6 好，还必须通过城市规划实施管理，使各项建设遵循城市规划的要求组织实施。城市规划的实施受到各种因素和条件的制约，这就需要通过城市规划管理协调处理好各种各样的问题。由于各种因素和条件的发展、变化，在城市规划实施过程中，还需要通过城市规划管理对城市规划不断加以完善、补充和优化。因此城市规划管理既是城市规划的具体化，也是城市规划不断完善、深化的 过程。城市规划与城市规划管理是相辅相成的。 （ 4） 保障公共利益，维护相关方面的合法权益。 城市规划管理是城市政府的行政职能，这就要求城市规划的编制、审批和实施管理必须保障城市发展的整体的、长远的利益，体现经济效益、社会效益和环境效益相统一的原则，具有公正性、效益性、民主性。对于侵犯公共利益和相关方面权益的行为必须予以制约、协调和监督，保障公共利益和相关方面的权益不受侵犯，正确行使政府管理职能。 市规划管理的 主要 内容 本内容 城市规划管理主要包括以下内容： （ 1） 城市规划审批管理。 主要负责 审批 城市规划。城市 规划编制和审批是个连续的过程。城市规划组织编制管理是制定城市规划的前期管理工作，城市规划的审批管理是制定城市规划的后期管理工作。为了保证城市规划的编制质量，则还需要对城市规划设计单位进行资质管理工作。 （ 2） 城市规划实施管理。 它是围绕从建设工程的计划、用地到建设而展开的，管理工作贯穿于建设的全过程。历史文化遗产保护规划管理是对历史文化遗产的保护及其空间环境的控制，是一项相对独立的特殊性工作，它是贯穿在建设项目选址、建设用地、建设工程规划管理工作之中的。由于建设工程性质的多样性，其形态和管理操作要求不尽一致， 因此将建设工程分为建筑工程、市政管线工程和市政交通工程三项内容分别管理。这三者互相密切联系，如管线工程的站点是建筑工程规划管理的内容，它又是管线工程的重要组成部分；又如管线工程的敷设与市政道路密切相关，两者关系极为密切，需要互相配合。再如市政交通工程的发展，出现了高架道路，城市轻轨等，这类构筑物的规划管理，既要考虑市政交通工程的系统性，又与建筑工程规划管理密切相关。 住房和城乡建设部 2010 年研究项目城市空间地理信息应用研究 专题 2 7 （ 3） 城市规划监 馈 管理。 它主要负责建设工程规划批后管理和查处违法用地、违法建设工作。它的工作任务是执行行政检查，实施行政处罚。 互关系 城 市规划编制、审批和实施是一个实践的过程。经批准的城市规划，通过城市各项建设来实施。城市规划管理作为一个系统来分析，如果将城市规划的组织编制与审批管理作为决策层面的管理，则城市规划实施管理则是执行层面的管理，城市规划实施监督检查则是反馈层面的管理，每个层面的管理活动由若干基本要素构成，三者构成城市规划管理的封闭系统。上述三个层面的管理互相联系、互相影响，形成一种网络状态 （ 见 图 2。 图 2市规划管理的主要层次和内容 市规划管理的阶段划分 市规划 的 审批管理 城市规划 的 审批管理，是城市人民政府为实现一定时期经济、社会发展目标，为市民创造良好的工作和生活环境，依法组织编制和审批城市规划的行政管理行为。城市规划组织编制和审批管理应该体现依法行政的要求，在管理操作中主要有以下 方面 ： 城市规划 管理 城市规划的审批管理 城市规划的实施管理 城市规划的监馈管理 城市规划组织编制管理 城市规划审批 建设项目选址规划管理 建设用地规划管理 建设工程规划管理 建设工程规划批后管理 查处违法用地 /建设 城市规划设计单位资 质管理 历史文化遗产保护规划管理 建筑工程规划规划管理 市政管线工程规划规划管理 市政交通工程规划规划管理 城市空间地理信息在规划管理中的应用 8 （ 1） 组织编制和审批城市规划的有关主体是否具有法定资格。 组织编制和审批城市规划涉及三方面的主体是 否合法的问题：一是组织编制单位是否具有法律、法规授权组织编制该类城市规划的资格；二是审批单位是否具有法律、法规授权审批该类城市规划的资格；三是编制该项城市规划的单位是否有法定的相应的城市规划编制资质。 （ 2） 城市规划编制的内容是否符合依法规定的基本要求，是否科学合理。 城市规划编制的内容应该符合依法规定的基本要求，应该与上一层面的城市规划相衔接。由于各地的环境不同，经济社会发展水平有差异，反映到城市规划编制的内容上，一定要符合实际，实事求是。要与经济社会发展水平相适应，要符合国家和政府的有关方针政策，要体现城 市的地方特点。 （ 3） 组织编制和审批城市规划的 过程是否符合程序规范 。 对规划编制审批过程进行全程跟踪管理，保证工作进度和编制质量， 并 按程序规定组织 各项协调工作，包括 代拟编制计划，协调规划调研，进行初步审查，组织公开展示，收集公众意见，组织部门协调，组织专家评审会，组织各层次审查会议，统筹编制计划，把握成果质量，印制和发送规划成果，并配合综合计划处进行规划合同审定、配合秘书处开展规划宣传等工作。 市规划 的 实施管理 城市规划实施管理的主要内容，取决于城市规划实施管理的任务。它反映了 城市规划实施 要求和行政管理职能 的要求。就城市规划实施要求来看， 一是 要管好城市规划区内土地的使用 ， 二 是管好各项建设工程的安排 。 建设用地管理 主要业务包括：建设项目用地选址和用地预审、建设用地规划许可、建设用地 批准 、以及土地使用权出让等。 （ 1） 建设项目用地选址和用地预审 建设项目选址，顾名思义，它是选择和确定建设项目建设地址。它是各项建设使用土地的前提，是城市规划实施管理对建设工程实施引导、控制的第 道工序，是保障城市规划合理布局的关键。该项工作审核的内容有包括 建设项目的基本情况 ， 建设项目与城市规划布局的协调 ， 建设项目与 城市交通、通讯、能 源、市政、防灾规划和用地现状条件的衔接与住房和城乡建设部 2010 年研究项目城市空间地理信息应用研究 专题 2 9 协调 ， 建设项目配套的生活设施与城市居住区 及公共服务设施规划的衔接与协调 ， 建设项目与城市环境保护规 划和风景名胜、文物古迹保护规划、城市历史风貌区保护规划等相协调 ，交通和市政设施选址的特殊要求 ，珍惜土地资源、节约使用城市土地， 建设项目尽量不占、少占良田和菜地，尽可能挖掘现有城市用地的潜力，合理调整使用土地 ，以及 综合有关管理部门对建设项目用地的意见和要求 等 。 （ 2） 建设用地规划 许可 建设用地规划 许可 是城市规划和城市设计成果在城市空间中落实的最核心控制程序，是 依据城市规划及其有关法 律、法规、技术规范，对建设单位所申报的建筑工程或交通市政工程中独立占地的场、站工程用地的规划设计要求进行审查，对于符合法定条件和标准的申请，准予行政许可并核发建设用地规划许可证。控制性详细规划 /法定图则、城市设计和详细蓝图的主要控制要点将在建设用地规划许可证及其附属文件中予以充分表达 。建设用地规划管理的主要内容 包括 核定土地使用性质 、 核定土地开发强度 、 确定建设用地范围 、核定土地使用 ，以及 其他规划管理要求 等。 设工程规划管理 建设工程规划管理早于现代城市规划制度的建立。在现代城市规划概念产生以前，作为 建设工程规划管理的雏形，在某些城市已有不同程度的规则、法令约束，通过审核发证，以保证公共卫生、公共安全、公共交通和市容景观等公共权益方面的要求。随着现代城市规划制度的建立和城市规划工作的发展，建设工程规划管理已成为城市规划管理的一个非常重要的管理环节。建设工程类型繁多、性质各异，归纳起来可以分为建筑工程、市政管线工程和市政交通工程三大类。这三类建设工程形态不一，特点不同，城市规划实施管理需有的放矢、分类管理。 具体涉及业务如下： （ 1） 城市与建筑设计管理 。 主要业务包括：建设工程方案设计核查、建设工程规划许可、建设工 程施工图备案、建设工程规划验线核准 等。 （ 2） 市政交通管理 。 主要业务包括：市政交通工程方案设计核查、市政交通工程建设用地规划许可、市政交通工程初步设计核查、市政交通工程建设工程规划许可。 城市空间地理信息在规划管理中的应用 10 市规划 的监馈管理 城市规划实施 的监督检查， 是保障建设项目按规划方案顺利实施的重要措施，是规划管理必不可少的环节。 城市规划监馈管理 主要包括 规划实施监控、违法建设检查、社会公众监督三 个方面。 划实施监控 （ 1） 用地监控 用地监控一方面是 定期 对 各类城市建设用地进行普查、统计，以掌握用地结构；另一方面是 对规划建成地区和规划保护、控制地区规 划实施情况的监督检查。城市规划行政主管部门应当对城市中建成的居住区、工业区和各类综合开发地区，以及规划划定的各类保护区、控制区及其他分区的规划控制情况进行监督检查，特别要严格监督检查文物保护单位和历史建筑保护单位的保护范围和建筑控制地带，以及历史风貌地区（地段、街区）的核心保护区和协调区的建设控制情况。 （ 2） 建筑监控 通过建设工程规划验收对 建设工程是否符合规划要求，即是否满足建设用地规划许可证、土地使用权出让合同书及补充协议、建设工程规划许可证及附件的相关规定要求 。 （ 3） 建设过程 监控 检查建设活动是否符 合建设工程规划许可证的规定，是监督检查的重要任务之一。具体任务包括建设工程开工前的订立红线界桩和复验灰线 ， 施工过程中的跟踪检查 ， 建设工程竣工后的规划验收 等 。 法建设 监察 （ 1） 未审批建设监察 建设单位或 个人 末取得城市规划行政主管部门批难的建设用地规划许可证，或者未按照建设用地规划许可证核准的用地范围和使用要求使用土地的，均属违法用地。城市规划行政主管部门应当依法进行监督检查和处理。 住房和城乡建设部 2010 年研究项目城市空间地理信息应用研究 专题 2 11 （ 2） 用地性质 、 指标更改监察 建设单位或者个人领取了建设工程规划许可证，但违反建设工程规划许可证的规定进行建设，即越证建设。城市规划行政 主管部门应当对建设单位和个人使用土地的 性质 、位置、范围、面积等进行监督检查。发现用地情况与建设用地规划许可证的规定不相符的，应当责令其改正，并依法做出处理。 （ 3） 对建筑物、构筑物使用性质的监督检查 在市场经济体制和经济结构调整的条件下，随意改变建筑物规划使用性质的情况日益增多，一些建筑物使用性质的改变，对环境、交通、消防、安全等产生不良影响，也影响到城市规划的实施，对此也应进行监督检查。 （ 4） 审批违规监察 建设单位或者个人采取不正当的手段获得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的；或者私自转让建设用地规划许可证和 建设工程规划许可证的，均属不合法，应当予以纠正或者撤销。城市规划行政主管部门违反城市规划及其法律、法规的规定，核发的建没用地规划许可证和建设工程规划许可证，或者做出其他错误决定的，应当由同级人民政府或者上级城市规划行政主管部门责令其纠正，或者予以撤销。 会公众监督 提供公众参与规划监督渠道，接受群众的举报和监督 ， 如增设网上意见征询与反馈，违建举报等专栏， 拓展普通市民参与规划全过程的渠道 城市空间地理信息在规划管理中的应用 12 3 现状 与问题 展历程 地理信息在城市规划与管理中的应用 经历了从技术探索、数据库建设、办公自动化、政务公开与监督等若干阶段 。上世纪八十年代至九十年代中期 ，主要是探索和运用新技术的阶段，主要是运用遥感、 初步的信息管理。 九十年代后期着手开展较大规模的城市基础地理数据库建设和办公自动化的尝试。各地建立办公规划系统以及基础地理信息、规划信息系统等等。 进入新 世纪，主要是建设行业信息化和实现政务公开阶段，互联网技术、网站建设、政务信息公开 、监督 与服务 逐步展开，办公自动化水平进一步提升 。 结合计算机技术进步，一些新的创新在城市规划信息化领域中涌现出来，如地下管线综合应用系统、电子报批技术、“ 一张图 ” 式管理等等，使城市规划管理 信息化应用水平提高到一个新的水平，更深层次地介入到城市规划管理各个环节。 住房和城乡建设部 2009 年科学技术项目计划信息化的 33 项示范工程中包含 12 项关于城市规划管理信息系统的建设项目 。 建设项目的内容涉及到电子政务、一张图、基础地理数据库、三维空间 数据库 、 规划成果数据库、档案数据库等， 反映出规划管理系统仍然是各地规划部门信息化工作的重点和热点。 用现状 据 体系 应用 现状 城市规划管理中的空间地理数据可以范围 四 大类，即基础地理数据、规划成果 数据、规划管理数据、 其它专题（规划相关） 数据。由于地方性的差异，数据 的应用状况存在很大不同，因此只能进行一般性的描述。 据 管理 体系 有待规范 如果建立了信息中心，则除少数规划专题数据之外，信息中心一般管理着各种空间地理数据。但数据的生成机构一般是相关的职能单位，如测绘部门生产基础地理数据、规划管理部门生成各类规划成果。信息中心即为数据中心， 提供规范性的数据管理，这是信息化和科学化管理的必要前提。 住房和城乡建设部 2010 年研究项目城市空间地理信息应用研究 专题 2 13 据更新 机制有待健全 一般城市已经完成 基础地理数据 的建库工作，为城市规划与管理等行业应用奠定了基础。但基础地理数据需要不断更新， 经费投入的力度决定了基础地理数据的现势性状况。 对于卫 星影像数据，除深圳等几个少数投入较大的城市外，一般城市很难做到定期更新。 为减少基础数据更新成本，就需要在规划管理过程中对规划数据进行有效处理。许多城市已经开始着手利用竣工验收的测量数据来更新基础数据库，尽管不可能做到全地理要素的更新，但已经是提高数据生产效率的重要举措。 据 建库方式 有待完善 规划成果的主要表现形式为 计图 ，在总规和控规层面，已经可以采用 统来管理规划设计成果。特别是控规的内容及表现形式决定了其采用 管理可以更加高效和便利。在详细设计成果方面，对于设计图要素的标准化和规范 化方面已经做了大量的工作，一些规划管理部门可以实现规划设计图的指标自动量算和图面形式审查。这些工作以统的管理居多，但也有利用 统导入设计成果实现审查的尝试。 据 利用 深度有待拓展 规划成果的两大主要应用，一是作为规划管理的参考， 二是作为公众参与的参考。在规划管理过程中， 内部管理部门可以自由调用规划成果数据库（ 形文件或 据库）。这些规划成果均有地理参照，以作为审批规划建设项目的依据。而在规划信息发布方面，国内尚没有将规划成果以数据库图层的形式发布的案例，均采用图像的方式在互联网上进 行发布。 采用图像方式发布规划信息，一方面有互联网访问速度不能满足要求的原因，另一方面亦有规划管理部门不愿意公开矢量数据的考虑。 术 架构 搭建 现状 统结构 城市空间地理综合信息系统实际上就是集合所有城市规划管理业务于一身的数字办公系统。它不仅能根据业务自身的流程特点，实现城市规划审批管理、规划实施管理、规划监馈管理的无纸化办公，还可以通过网络信息平台实现对外用户的公共信息服务。 城市空间地理信息在规划管理中的应用 14 统构成 一般来说，城市空间地理综合信息系统由八部分组成。其中系统管理机制、系统安全机制、信息分类与编码体系、数据更新与维护机制这 四部分贯穿于系统始终。前二者为系统的运行管理与安全提供保障；后二者负责数据库的更新与维护。系统平台则是整个系统的基础。它既包括服务器、网络环境、绘图仪等硬件，又包括操作系统、数据库管理系统等软件平台，是系统各项功能的载体。而数据库、应用服务平台、应用系统这三部分则构成整个系统的核心（ 图 3 图 3规划管理系统的典型构成 （ 1） 数据库 为规划编制、审批和监督评价提供和管理各种信息资源，并通过相应的数据交换机制实现部门内部与部门之间的信息共享。 （ 2） 应用服务平台 应用服务平台提供了一系列的工具和通用系统，以实现最终应用所需要的一些通用功能。这里采用同一的底层平台可以减少系统接口，提高系统质量，降低开发成本。 住房和城乡建设部 2010 年研究项目城市空间地理信息应用研究 专题 2 15 （ 3） 专题 功能 应用系统 专题功能 应用系统建立在应用服务平台之上，实现具体的应用功能。按照应用部署的位置，它包括内部应用系统和外部应用系统两部分。内部系统主要针对的是规 划管理人员进行相关业务的操作；外部系统则针对普通市民用户的公共信息服务、公众参与和规划业务的申报等等。这两个部分在基础结构上是相同的，在信息上是相互连通的。 统功能 为了实现规划 审批 、管理与实施、监督 反馈 各阶段的功能，需要根据城市规划业务的种类和流程把应用系统进行功能分工，将其细分为若干个应用子系统。如有需要，子系统仍然可以再往下细分，直至满足功能需求为止。每个子系统可以实现一项或几项功能。同时，每个子系统会有一个相对特定的用户群体（如负责不同种类业务的规划管理人员），系统会授予不同用户相应的用户权限来决 定该子系统可以对哪些用户开放，被开放的用户可以访问哪些数据库，以及可以对哪些数据进行编辑和更新。 根据城市规划业务特点，实现规划管理工作的主要是城市规划办公管理系统；实现规划编制工作的主要是规划辅助决策支持系统和辅助设计系统。 规划办公管理系统就是以地形图、规划图为基础，以地形地貌及其他相关地理空间数据和属性数据为核心，综合利用各种信息技术对反映城市现状、规划、变迁的空间信息进行录入、存储、查询、统计、分析、输出，快速提供真实准确的地理信息，便于查询及决策分析的管理系统。它一方面是面向基础数据管理人员，完成 基础信息数据库的建立与管理，包括地形图、规划图、红线图、管线图等资料的输入与存贮；另一方面，针对规划部门工作人员，以网络为基础实现网络自动化办公，资料自动传递，以及审批业务中对空间信息和属性的查询和简单分析的需要。 由此，可以将该办公管理系统再划分成规划地理信息子系统、图文一体化办公子系统、行政办公管理子系统、信息服子系统、维护与管理子系统、政策法规子系统等等，其具体的功能设计如下表所示： 城市空间地理信息在规划管理中的应用 16 表 3公管理系统各模块 及功能 规划地理信息子系统 模块构成 实现功能 空间数据管理模块 地图的数字化输入 地图文件数据格式转换 地图图形数据编辑、修改、存储 地图属性数据输入、编辑和管理 空间信息提取显示 栅格数据管理 图库管理模块 图形库的设定 根据图号查询地图位置 图库中图幅的提取、添加、删除、更新 图库中图幅的拼接和剪裁 图库中图幅的打印输出 图例管理，包括模版的增加、修改和删除 符号库管理，包括符号的增加、修改和删除 空间信息查询统计模块 指定 专题的简单查询 指定属性的逻辑条件查询空间元素 指定空间范围查询属性 指定空间范围统计专题属性 指定属性条件进行空间信息统计 指定属性和空间范围的复合条件统计 地图操作模块 对地图进行简便快捷的操作：图层管理、整图