行政诉讼法问题研究ppt

行政诉讼法问题研究,1,一、行政复议与行政诉讼的衔接,（一）行政复议的定位 1、行政复议性质的行政性与司法性 2、行政复议功能的救济性与监督性 3、行政复议审查对象内容的合法性与适当性 4、行政复议决定的非终局性与可诉性,2,一、行政复议与行政诉讼的衔接,行政复议立法 1、行政复议条例1991年1月1日实施 2、行政复议条例1994年10月修订 3、行政复议法1999年10月1日实施 4、行政复议法实施条例2007年8月1日起施行。,行政诉讼立法 1、行政诉讼法1990年10月1日实施 2、旧司法解释1991年 3、新司法解释1999年 4、行政诉讼法修正案2015年5月1日施行 5、关于适用行政诉讼法若干问题的解释（适用解释）2015年5月1日起施行,3,一、行政复议与行政诉讼的衔接,行政诉讼： 案件数：2014年各级法院受理一审行政案件15.1万件，审结13.1万件，同比分别上升16.3%和8.3%。 上诉率：近几年全国一审民事案件上诉率为20%左右，而同期行政案件上诉率接近80%，个别省份高达90%以上。 申诉率：近几年全国法院行政案件申诉率为8.5%，分别是刑事案件和民事案件申诉率的6倍和6.3倍。,4,一、行政复议与行政诉讼的衔接,（二）域外经验（解决纠纷的主渠道） 1、大陆法系 有行政法院制度，所以行政复议很少。 法国行政法院隶属于行政系统，最高行政法院院长由政府总理兼任 德国行政法院是司法系统的专业法院、特别法院,5,一、行政复议与行政诉讼的衔接,2、英美法系 英国行政裁判所。保证公正而向司法靠拢。首席裁判官由最高法院大法官任命。 美国行政法官。行政法官裁判案件以部门首长的名义，对其奖惩、任免由州人事部门决定。集中办公。 英国行政裁判所每年受理案件几十万，之后起诉的5千件左右。 美国行政法官解决行政争议也占80%以上。,6,一、行政复议与行政诉讼的衔接,3、韩国和台湾地区 韩国国务总理行政审理委员会 台湾诉愿委员会 组成人员一半以上为非公务员,7,一、行政复议与行政诉讼的衔接,4、我国的改革行政复议委员会 北京模式：复议委员会会审的案件由法制办决定。书面审，不公开，不不质证辩论 黑龙江模式：简易程序和一般程序。简易程序由法制办复议办公室处理。有关于复议委员会裁决效力的规定。 江南模式：市长参与，解决了首长负责制与复议委员会的关系。,8,一、行政复议与行政诉讼的衔接,（二）行政复议与行政诉讼的基本关系 对复议不服可以起诉 行政复议法第5条： “公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”,9,一、行政复议与行政诉讼的衔接,有人认为既然“规定”成为了行政复议的审查对象，而对行政复议决定不服又可以提起行政诉讼，这也就意味着行政诉讼可以受理对“规定”不服的案件，亦即抽象的行政行为已经纳入了行政诉讼的范围。“由此可见，老百姓不仅可以状告具体行政行为的违法，还可以状告政府的红头文件违法。行政复议法已经从法律上正式确认了司法审查制度，即允许法院对抽象行政行为进行审查，确定是否合法。”参见王利明：司法改革研究，294页，北京，法律出版社，2000。,10,一、行政复议与行政诉讼的衔接,（三）关于行政复议最终裁决 必须“法律”规定 行政复议法14、30条 出境入境管理法第64条。2012年6月30日通过，2013年7月1日施行。外国人入境出境管理法、公民出境入境管理法同时废止。,11,一、行政复议与行政诉讼的衔接,行政复议法14条： 对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。,12,一、行政复议与行政诉讼的衔接,立法主要是考虑国务院作为最高国家行政机关，以制定方针政策和从全局上处理行政事务为主，一般不宜、也难以处理大量的具体行政事务。 参见乔晓阳主编：中华人民共和国行政复议法条文释义及适用指南，88页，北京，中国民主法制出版社，1999。,13,一、行政复议与行政诉讼的衔接,即便按照现有的规定，国务院每年处理的复议案件也很多，既影响国务院处理重大问题的精力，也难免不会出现个别处理不当的问题。故建议：第一，取消国务院的行政复议权；第二，国务院下设一个专门机构处理此类行政纠纷，对专门机构的行政复议裁决不服，可以依法提起行政诉讼。 参见蔡小雪：行政复议与行政诉讼的衔接，12页，北京，中国法制出版社，2003。,14,一、行政复议与行政诉讼的衔接,行政复议法30条： 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。 根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。,15,一、行政复议与行政诉讼的衔接,“该条在草案的修订过程中争议就颇大，原来是规定可以诉讼的，但最后没有被通过。所幸有关方面提出的将资源类确权的复议决定普遍设定为复议终局的方案，最终也未被采纳。” 张越：行政复议法学，513页，北京，中国法制出版社，2007。,16,一、行政复议与行政诉讼的衔接,立法当初的考虑是：第一，行政区划的勘定、调整是宪法规定的国务院或者省级人民政府的职权，应当由行政机关作出最终裁决；第二，根据土地管理法的规定，决定征用土地的权限仅限于国务院和省级人民政府，行政机关根据征用土地的决定而确认所有权或者使用权的具体行政行为有侵犯相对人合法权益的，向作出该决定的行政机关申请行政复议，比较符合我国国情，也比较有利于问题的解决。,17,一、行政复议与行政诉讼的衔接,行政复议法实施条例对行政复议法第30条第2款的修正。复议法第30条第2款，省级人民政府关于自然资源确权的复议决定为终局裁决，但当省级以下人民政府作出对自然资源的确权行为时，依照行政复议管辖规则，其复议机关应当是其上一级人民政府，其结果是：省级以下地方人民政府有可能成为复议机关，而对其行政复议决定当事人还是可以提起行政诉讼的。司法实践也基本是这样执行的。,18,一、行政复议与行政诉讼的衔接,行政复议法实施条例第25条：“申请人依照行政复议法第三十条第二款的规定申请行政复议的，应当向省、自治区、直辖市人民政府提出行政复议申请。”,19,一、行政复议与行政诉讼的衔接,新行政诉讼法第12条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （4）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；,20,一、行政复议与行政诉讼的衔接,出入境管理法 第64条： 外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。 其他境外人员对依照本法规定对其实施的遣送出境措施不服，申请行政复议的，适用前款规定。,21,一、行政复议与行政诉讼的衔接,（四）几种特殊的行政复议与行政诉讼的衔接 1行政复议中止通知书的可诉性问题。 行政相对人对行政复议机关的行政复议中止行为提起诉讼的，因行政复议中止是行政复议审理过程中的程序性事项，对当事人的实体权利义务不产生实际影响，所以不能提起行政诉讼。如果出现行政复议机关以中止为由无限期拖延案件的情况，当事人可以对行政复议机关逾期不作为提起行政诉讼。,22,一、行政复议与行政诉讼的衔接,2复议申请人申请撤回行政复议，行政复议机关同意撤回的，当事人对原具体行政行为提起诉讼的问题。 此时因申请人自愿放弃复议救济权，所以不能再以同一事实和理由申请行政复议。但在法定起诉期限内，当事人是可以对原具体行政行为提起行政诉讼的。与此相反，如果当事人向人民法院起诉后又撤回诉讼，而向复议机关申请复议，如果复议复议的条件，复议机关也仍应当受理。,23,一、行政复议与行政诉讼的衔接,3复议机关超过法定期限作出的复议决定的可诉性问题。 行政复议机关超过法定期限作出的复议决定，不能当然地被视为无效，应属可诉。行政相对人不能因为复议机关的过错而承担丧失诉权的不公平结果。,24,一、行政复议与行政诉讼的衔接,4共同行政复议人一部分申请复议一部分提起诉讼问题。 当事人的复议申请权和提起诉讼权都应当予以保护，所以，应承认他们各自不同的选择权。此时为了避免分别处理可能造成的矛盾结果，应中止诉讼而等待复议结果，因为行政诉讼是解决纠纷的最后手段。,25,一、行政复议与行政诉讼的衔接,5当事人既申请行政复议又提起行政诉讼问题。 根据99年若干解释第34条的规定，当事人既申请行政复议又提起行政诉讼的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由当事人选择。 受理制和立案制,26,一、行政复议与行政诉讼的衔接,6. “省以下垂直领导”的部门的管辖问题 行政复议法第12条第2项： 对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。 实践发展：关于“省以下垂直领导”的部门,27,一、行政复议与行政诉讼的衔接,1998年以来，党中央、国务院相继对工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督等管理体制进行了重大改革，实行省以下垂直管理。如1998年11月24日，国发199841号文件：“省、自治区、直辖市工商行政管理局为同级人民政府的工作部门；地（市）和县（市）工商行政管理局为上一级工商行政管理局的直属机构。”由此产生了“省以下垂直领导”的部门的行政复议管辖问题。,28,一、行政复议与行政诉讼的衔接,云南省行政复议条例第9条：“对地税、工商、质量技术监督等实行省以下垂直管理的部门的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。” 湖南省实施中华人民共和国行政复议法办法第6条：“对工商管理、质量技术监督等本省实行垂直领导的行政机关的具体行为不服的，向其上一级主管部门申请复议”。,29,一、行政复议与行政诉讼的衔接,山东省行政复议条例第11条：“对实行省以下垂直领导的行政机关的具体行政行为不服的，可以向上一级主管部门申请行政复议，也可以向该行政机关所在地的县级以上人民政府申请行政复议。” 河北省政府法制办2003年12月8日下发的关于原则掌握省以下垂直管理部门行政复议管辖权的通知中规定：,30,一、行政复议与行政诉讼的衔接,“关于对我省省以下工商行政管理、质量技术监督、地税、食品药品监督等垂直管理部门的具体行政行为不服的，应向其上一级行政主管部门申请复议。申请人向其本级人民政府申请复议的，本级人民政府要向申请人作出应向上一级行政主管部门申请复议的解释性说明，如申请人坚持向其本级人民政府申请复议的，本级人民政府也可以受理。”,31,一、行政复议与行政诉讼的衔接,行政复议法实施条例第24条：“申请人对经国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议；省、自治区、直辖市另有规定的，依照省、自治区、直辖市的规定办理。”,32,一、行政复议与行政诉讼的衔接,（7）行政复议和解与调解可否起诉 行政复议法实施条例第40条：公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议；和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。,33,一、行政复议与行政诉讼的衔接,第50条：有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解： (一)公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的； (二)当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。 和解和调解后可否起诉？,34,一、行政复议与行政诉讼的衔接,国务院法制办有同志认为：“行政复议调解书是申请人和被申请人自愿接受调解结果而达成的协议，因而，申请人对已经生效的调解书不服，不能提起行政诉讼。” 曹康泰主编:中华人民共和国行政复议法实施条例释义，205206页，北京，中国法制出版社，2007。 李广宇解读，载中国审判，2007（9），67页。,35,一、行政复议与行政诉讼的衔接,最高院行政庭有同志认为，达成和解与调解后是否一律不能提起行政诉讼尚需讨论，因为其一，行政复议中的调解不同于行政诉讼中的调解，它不是对平等主体之间的民事争议的处理，而是作出原具体行政行为的行政主体，以行政复议被申请人的身份参加和解、调解，如果达成了和解、调解协议，也就意味着该和解、调解方案就是一个新的行政决定，应该可以提起行政诉讼；,36,一、行政复议与行政诉讼的衔接,其二，参考美国的做法，对于和解协议是否公平和充分，是否存在违法、不合理、或者违反公共利益的因素，法院享有一定的司法审查权；其三，参照民事诉讼法的规定，尽管调解协议经双方当事人签收后即具有法律效力，但当调解违反自愿原则或调解协议的内容违反法律的，当事人仍然可以申请再审。所以对于行政复议中的强制调解或者内容违反法律的调解行为不应当拒绝司法审查。,37,二、特别权力关系与行政诉讼范围,（一）行政诉讼不予受理的案件范围 1、国防、外交等国家行为（国家行为） 2、行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令（抽象行为） 3、行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定（内部行为） 4、法律规定由行政机关最终裁决的行政行为（行政机关最终裁决行为）,38,二、特别权力关系与行政诉讼范围,新司法解释：1、国家行为；2、抽象行为；3、内部行为；4、 行政机关最终裁决行为；5、刑事司法行为；6、调解和法律规定的仲裁行为；7、不具有强制性的行政指导行为；8、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；9、对相对人的权利义务不产生实际影响的行为。（第1条）,39,二、特别权力关系与行政诉讼范围,案例1：凤凰山服刑十载失明，犯人张仁状告监狱胜诉 原告张仁，因为犯罪于1997年被送进凤凰山监狱服刑，入狱体检视力正常。2006年刑满释放的张仁左眼萎缩，右眼被摘除，双目失明，属于一级伤残。 2008年4月，张仁将凤凰山监狱诉诸法院，请求法院确认凤凰山监狱未履行医疗保健行政行为违法，要求监狱给予42万元赔偿金。,40,二、特别权力关系与行政诉讼范围,该案耗时两年多，多次开庭，历经一审、发回重审，最后，黑龙江省黑河市中级法院于2010年5月11日作出终审行政判决：认定张仁在劳动改造中眼部受到了伤害，而凤凰山监狱怠于治疗，导致张仁病情恶化，双目失明。监狱消极不作为的行为违法，应向张仁支付残疾赔偿金42万元。 判决生效后，凤凰山监狱未主动履行判决。张仁申请强制执行。,41,二、特别权力关系与行政诉讼范围,案例2：犯人狱中患病致残 状告监狱延误治疗被驳回 原告董霖，因犯罪获刑16年。入狱时经天津市新生医院体检无任何疾病。2011年经天津市残联审查认定，董霖下肢动脉栓塞致右腿残疾，为三级伤残。董霖认为，自己患病期间，天津监狱一再延误其治疗，造成严重后果。2010年董霖获准保外就医。2011年对天津监狱提起行政诉讼。,42,二、特别权力关系与行政诉讼范围,二审法院：天津市中院依然以监狱对罪犯进行管理的行为是“刑事司法行为”，“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”为由，裁定驳回上诉。 再审：天津市高级人民法院驳回了董霖的再审申请。,43,二、特别权力关系与行政诉讼范围,案例3：原告徐某因盗窃罪被判处有期徒刑4年，在江苏省通州监狱服刑，刑期自1992年5月至1996年5月。1993年4月，该监狱二大队与徐某签订一份“承包协议书”，徐即按“协议”脱离监管从事海上捕鱼。当监狱得知情况后，通知徐某回监但遭到拒绝，1995年4月将其抓获。通州监狱决定将徐某在外的时间不计入刑罚执行期，并就此向江苏省监狱管理局请示。江苏省监狱管理局作出批复，要求通州监狱扣除徐某在外的时间。,44,二、特别权力关系与行政诉讼范围,徐不服，以江苏省监狱管理局为被告，以非法限制人身自由为诉由，向通州市法院提起行政诉讼。通州市法院经审理认为：江苏省监狱管理局作出批复的行为，属于刑事执法活动中的司法行为，不属具体行政行为，遂裁定驳回原告徐某的起诉。徐某不服提起上诉，二审中徐某撤回上诉。,45,二、特别权力关系与行政诉讼范围,（二）关于“特别权力关系” 1、什么是“特别权力关系” “特别权力关系”理论起源于19世纪的德国，是在自由法治国时期，为了维护君主对官员及军队的统治权而发展起来的法学理论，使作为君主支柱的军队及官僚系统得以摆脱法治主义的支配。后来这一理论逐步拓展到监狱、学校等其他行政领域。,46,二、特别权力关系与行政诉讼范围,特别权力关系是与一般权力关系相对而言的。国家与普通公民之间存在一般权力关系，在此关系中，国家公权力要受到“法治原则”的支配。而在特别权力关系中，权力主体的特别的公权力不受“法治原则”的支配与控制，相对人对权力主体的附属性更强，其权利受到更多限制。 “特别” 不是特别优待，而是特别限制。,47,二、特别权力关系与行政诉讼范围,2、“特别权利关系”的特征 （1）排除法律保留原则。权力主体无须法律授权，基于行政目的和自身权力，即可制定内部规则，限制相对人的权利，或为相对人设定义务。对不服从者，有权作出惩戒。 （2）剥夺权利救济手段。特别权力关系不适用权利保护原则，相对人不能向法院申请司法救济。,48,二、特别权力关系与行政诉讼范围,3、“特别权力关系”的种类 （1）公法之勤务关系（公勤关系）。例如公务员及军人与国家之关系。 （2）公营造物之利用关系。例如公立学校的学生与学校之关系、监狱服刑人员与监狱之关系、强制治疗的传染病患者与医院之关系。,49,二、特别权力关系与行政诉讼范围,4、“特别权力关系”的演变、发展 （1）“基础关系与管理关系理论” 基础关系包括身份关系（如公务员任免、命令退休，学生入学、退学、开除）和财产关系（如薪俸、抚恤）。 可以提起行政诉讼。 管理关系是行政机关为达到行政上的目的，指示其公务员作为组织的一部分而完成机关内部的勤务。可内部申诉但不能提起行政诉讼。,50,二、特别权力关系与行政诉讼范围,（2）“重要性理论” 由于基础关系与管理关系界限不易厘清，又提出了“重要性理论”。只要特别权力关系中的行为涉及到基本权利的重要事项，即应受法治国原则的支配。 因此，即便是“管理关系”，只要涉及基本权利的“重要事项”，即应接受法院的司法审查。,51,二、特别权力关系与行政诉讼范围,5、特别权力关系的范围 松散、断续性：图书馆、医院 紧密、持续性：大学、监狱、行政机关、军队 开放、自愿性：大学（刘燕文案/田永案） 封闭、强制性：监狱 行政机关、军队,52,二、特别权力关系与行政诉讼范围,（三）关于服刑人员、公务员、军人的权益保障 1、关于服刑人员的权利救济 （1）监狱执法的性质（刑罚执行行政执法） 监狱法规定：“监狱是国家的刑罚执行机关。”“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护。”“国务院司法行政部门主管全国的监狱工作。”,53,二、特别权力关系与行政诉讼范围,（2）监狱法的结构（7章78条） 第一章 总则 第二章 监狱 第三章 刑罚的执行 第四章 狱政管理 第五章 对罪犯的教育改造 第六章 对未成年犯的教育改造 第七章 附则,54,二、特别权力关系与行政诉讼范围,（3）关于“刑事司法行为” 公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为 在我国，公安、国家安全机关等实施的行为有两类： 一是刑事司法行为 二是行政行为 刑事司法行为的界限：,55,二、特别权力关系与行政诉讼范围,1）主体只限于公安、国家安全、海关、军队保卫部门、监狱等特定部门； 2）所实施的行为必须是刑事诉讼法明确授权的。如侦查、拘留、逮捕、预审、拘传、取保候审、监视居住、通缉、搜查扣押物证书证、冻结存款汇款、保外就医等； 3）行为的目的是为了收集证据，查明犯罪事实，追究犯罪人的刑事责任。,56,二、特别权力关系与行政诉讼范围,案例：鲁瑞庚诉东港市公安局悬赏广告纠纷案 原告：鲁瑞庚，男，27岁，工人，住辽宁省东港市前阳镇。被告：辽宁省东港市公安局，住所地：辽宁省东港市大东镇。 1999年12月12日，辽宁省东港市发生一起持枪杀人案。13日，被害人家属交给市公安局50万元，要求发布悬赏广告。13日，电视台发布了市公安局的通告。原告因与被告发生悬赏广告纠纷，向辽宁省丹东市中院提起行政诉讼。,57,二、特别权力关系与行政诉讼范围,1）凡是提供线索直接破案的，被害人家属奖励人民币50万元； 2）凡是提供线索公安机关通过侦查破获此案的，公安机关给予重奖； 3）凡是提供有关枪支线索侦破此案的，公安机关给予重奖； 4）凡是能提供线索破案的，即使与犯罪团伙有牵连，可以从轻或免予刑事责任； 5）对提供线索者，公安机关一律严格保密。,58,二、特别权力关系与行政诉讼范围,黑龙江延寿县越狱案45万悬赏奖金全部兑现 新华网哈尔滨10月19日电，记者从黑龙江省延寿县公安局了解到，延寿县看守所“92”脱逃案件三名犯罪嫌疑人被抓获后，经研究决定，按照悬赏通告，根据贡献，对在抓捕犯罪嫌疑人李海伟、王大民和高玉伦的过程中，提供重要线索、协助公安机关抓获犯罪嫌疑人的13名有功群众和人员，分别给予相应奖励并全额兑现奖金。,59,二、特别权力关系与行政诉讼范围,举报高玉伦的侄女婿一家正在地里收黄豆，高玉伦的弟弟也在地里帮忙,60,二、特别权力关系与行政诉讼范围,2、关于公务员的权利救济（内部行为不可诉） 内部行为与外部行为之区别 区别标准：行为是否涉及到行政主体或公务员的法律地位，涉及的是内部行为，不涉及的是外部行为。 对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。,61,62,二、特别权力关系与行政诉讼范围,3、关于役军人的权利救济（国家行为不可诉） 国家行为是指涉及国家根本制度的保护和国家主权的运用，由国家承担法律后果的政治行为。由此，判断一个行为是不是国家行为，要看其是否以政治上的利益为目的，是否涉及国家主权的运用。 征兵；签发护照；军事设施保护行为,63,二、特别权力关系与行政诉讼范围,国家行为的界定： 主体： 特定机关国务院、中央军委、国防部、外交部，以及省级人民政府 行为性质： 国防和外交；宣布紧急状态、戒严、总动员,64,三、新行政诉讼法对复议、 应诉工作的影响,（一）应诉案件数量和工作量大幅度增加 1、复议机关的应诉案件数量大幅度增加 新行政诉讼法规定经复议维持的案件，复议机关将和原行政行为的行政机关作为共同被告参加应诉，这将造成行政复议机关应诉案件数量剧增。另外，新法规定的共同被告，也将提高部分申请人提起行政诉讼的动机。,65,三、新行政诉讼法对复议、 应诉工作的影响,2、复议机关在应诉案件中的工作量将增加 复议机关作为共同被告，为提高应诉质量，减少败诉风险，客观上需要委派熟悉案情的复议案件经办人出庭应诉，导致复议机关应诉工作量增加。 另外， 根据最高院适用解释，此时以行政机关确定案件的级别管辖，也将导致县级以上地方人民政府作为复议机关，其管辖法院由中院扩大至基层法院。,66,三、新行政诉讼法对复议、 应诉工作的影响,3、作出行政行为的行政机关的应诉案件数量将增加 按照新行政诉讼法规定，行政诉讼受案范围扩大，不再限于具体行政行为，立案审查制改为立案登记制，同时延长起诉期限，这意味着将有更多的行政行为纳入司法审查的范围，行政机关当被告的可能性更大，从而导致应诉案件数量增加。,67,三、新行政诉讼法对复议、 应诉工作的影响,（二）对应诉参加人员和应诉规范化要求提高 1、新行政诉讼法要求行政机关的出庭应诉人员为本机关负责人或者负责人所委托的本机关相应工作人员，而目前实践中，被诉行政机关仅委托律师出庭应诉的做法比较普遍，新行政诉讼法实施后被诉行政机关至少应保证有本机关工作人员出庭应诉。,68,三、新行政诉讼法对复议、 应诉工作的影响,2、新行政诉讼法规定了更为详尽的证据规则、改革审理方式，对证据和庭审规范化提出更高要求，规定机关负责人应当出庭应诉。客观上要求应诉部门工作人员更细致全面的开展应诉前的准备工作，并向出庭应诉的机关负责人报告基本案情和存在风险，应诉的工作量加大。,69,三、新行政诉讼法对复议、 应诉工作的影响,（三）行政诉讼败诉案件将增加 1、新行政诉讼法规定：经最高院批准，高院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。其立法精神的核心为司法的去地方化、去行政化干预，该规定若实施，法官判案将较少考虑对地方发展和稳定的影响，可能会导致败诉案件增加。,70,三、新行政诉讼法对复议、 应诉工作的影响,2、对新增案件类型的司法审查，可能会由于审查标准和执法实践的差异、对法律的不同理解等因素，导致败诉。例如：侵犯经营自主权或农村土地承包经营权及农村土地经营权、排除或限制竞争的行政权力滥用、行政给付（包括抚恤金、最低生活保障、社会保险待遇）、政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政契约，法律法规的规定还存在很多模糊地带，容易产生不同的理解。,71,三、新行政诉讼法对复议、 应诉工作的影响,（四）对行政机关负责人出庭应诉提出更高的要求 新行政诉讼法：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。最高院适用解释：“行政机关负责人”包括行政机关正职和副职负责人。,72,三、新行政诉讼法对复议、 应诉工作的影响,1、适用对象更广泛。按照新法规定，出庭应诉的行政机关负责人不仅包括市、区两级的工作部门和直属机构的负责人，而且包括市、区两级政府的负责人。 2、出庭次数的要求更高。按照新法规定，行政机关负责人出庭应诉应成为常态，不能出庭是例外；且机关负责人出庭应诉的行政诉讼案件不限于第一审的案件。,73,三、新行政诉讼法对复议、 应诉工作的影响,3、增加了相关的法律责任。新法规定，法院对被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以予以公告，并向监察机关或者上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。,74,三、新行政诉讼法对复议、 应诉工作的影响,（五）推动复议机关提高化解行政争议的能力 1、行政复议制度的定位在客观上要求复议机关积极化解争议。 新行政诉讼法将复议机关作为共同被告的规定，反映了国家层面对行政复议的定位是内部纠纷解决机制。客观上将推动复议机关积极履行监督职责，要求复议机关改变复议决定维持率高的状态，为申请人提供实效性行政救济。,75,三、新行政诉讼法对复议、 应诉工作的影响,2、对行政行为监督力度加大将促使行政争议在内部解决。 新行政诉讼法的核心指导思想是畅通诉讼渠道，保障法院依法独立行使审判权，维护司法公正、权威。这将导致行政权力面临更有力的监督。为了避免行政行为进入司法审查程序，减少败诉风险，复议机关更有动力推动行政争议在内部解决。申请人达到目的，再诉到法院的行政案件数量也可能会减少。,76,三、新行政诉讼法对复议、 应诉工作的影响,3、行政争议解决法律化要求行政复议成为解决行政争议的主渠道。 行政复议和诉讼是行政纠纷解决途径法律化的代表。而复议相较于诉讼，具有便捷快速、成本低廉以及协调有力等优势，必将成为解决行政争议的主渠道。,77,四、未来行政复议和应诉工作的 发展展望,（一）行政复议监督功能更加强化 1、复议监督范围更广 新行政诉讼法拓宽了行政诉讼案件的受理范围，行政复议是在行政机关内部设立的层级监督制度，从监督权力来源来看更不应该存在限制。应把能通过法律途径解决的行政争议尽可能纳入行政复议受理范围，从各方面放宽受理条件，加强对行政执法的监督。,78,四、未来行政复议和应诉工作的 发展展望,2、复议审理强度加大 行政复议围绕行政行为的主体是否合法、认定事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否正当、适用法律是否准确、是否合理适当进行审查。新行政诉讼法共同被告的规定，使复议机关审理案件时对于行政行为违法或不当的容忍度降低，审理较过去将更趋于严格，主要体现在：,79,四、未来行政复议和应诉工作的 发展展望,第一，程序审查的把关更加严格，不仅审查行政行为是否履行法定程序，而且审查行政行为是否履行适当程序； 第二，改变重合法性、轻合理性的审查思路，加强对行政机关履行自由裁量权是否符合基准的审核； 第三，采用规范性文件更加慎重，对规范性文件附带审查、选择适用将更为普遍；,80,四、未来行政复议和应诉工作的 发展展望,第四，部门本位思维、传统作法等法外因素对行政复议审理的影响日渐减少； 第五，复议决定特别是维持决定撰写时，认定事实更加充分，说理更加透彻，对行政行为的评价更为客观全面； 第六，重大疑难案件决策引入专家参加议决机制，明确专家参与决策制度的功能定位，规范专家参与决策的程序和权责。,81,四、未来行政复议和应诉工作的 发展展望,3、复议审理体制司法化 随着行政复议案件数量和难度不断增加，原有的审理体制已不能满足审理工作的要求，亟待通过复议法修订建立一套科学完整的与诉讼接轨的审理体制，包括：听证、回避、庭审、证据、调查取证、简易程序等方面的制度。其中，庭审程序应成为一般案件的必经程序，逐渐形成以庭审为中心的复议审理体制。,82,四、未来行政复议和应诉工作的 发展展望,（二）行政应诉工作日益规范化、专业化 1、行政应诉工作规范化 面对行政应诉案件的增长，除增加必要的应诉机构和人员外，还应抓紧建立科学高效的应诉工作规范。 （1）建立行政复议与行政应诉的衔接制度，理顺行政复议结案送达后的案卷归档、移交的流程，建立应诉风险提示、疑难案件会办以及应诉后反馈等机制；,83,四、未来行政复议和应诉工作的 发展展望,（2）充分依托应诉案件数据化平台，建立应诉工作各节点的跟踪管理机制； （3）建立应诉后评估和报告机制，根据生效司法裁判的情况定期对行政复议和各部门行政执法作出评估并加以分析，促进行政执法、行政复议、行政应诉的良性循环。,84,四、未来行政复议和应诉工作的 发展展望,2、行政应诉工作专业化 以审判为中心的诉讼制度改革，庭审将在行政诉讼中逐渐发挥中心作用。行政应诉工作必然要走上专业化的道路。对应诉人员的要求也会越来越高。,85,四、未来行政复议和应诉工作的 发展展望,（三）复议指导监督功能更为凸显 1、上级复议机构对下级复议机构的监督指导工作加强 目前行政复议体制改革的方向是部分集中行政复议权，在一级政府仅设立一个行政复议机构，除垂直管理部门外，取消部门的行政复议权。这种机构设置，有利于理顺和加强上级复议机构对下级复议机构的监督指导。,86,四、未来行政复议和应诉工作的 发展展望,上级复议机构可通过以下方式加强对下级复议机构的监督指导：（1）全面推进规范化建设，逐步改变各复议机构之间能力不均衡的现状；（2）定期对具有典型性的疑难问题提出指导意见，逐步统一本行政区域内审理案件的具体尺度；（3）重点监督下级复议机构受理案件，促进下级复议机构畅通受理渠道，提高基层复议机构案件受理数量，以此推动下级复议机构的发展。,87,四、未来行政复议和应诉工作的 发展展望,2、行政复议机构对行政执法的指导监督向纵深发展 长期以来由于复议机构将主要精力集中在复议案件的审理上，对行政执法的指导监督着力不够，未来对行政执法的指导监督将成为行政复议的一项重要工作： （1）落实行政复议个案履行监督，确保每一份有履行内容的复议决定书和复议意见书都能得到执行，以点带面，规范行政执法行为；,88,四、未来行政复议和应诉工作的 发展展望,（2）充分利用复议意见书制度。复议意见书将回归其对于案外行政行为违法的监督功能，行政复议的监督功能得以向外扩展； （3）探索运用复议建议书制度。对于案件审理中发现的带普遍性问题进行调研，形成能推动某类行政执法的制度性建设的复议建议书。,89,谢谢！,90,