《公共支出总论》PPT课件.ppt

第5章财政支出总论,5.1.财政支出的概念财政支出（publicfinanceexpenditure）也称公共财政支出，是指在市场经济条件下，政府为提供公共产品和服务，满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。财政支出是一级政府为实现其职能对财政资金进行的再分配，属于财政资金分配的第二阶段。国家集中的财政收入只有按照行政及社会事业计划、国民经济发展需要进行统筹安排运用，才能为国家完成各项职能提供财力上的保证。,5.2财政支出分类,1、按经济性质将财政支出分为生产性支出和非生产性支出。生产性支出指与社会物质生产直接相关的支出，如支持农村生产支出、农业部门基金支出、企业挖潜改造支出等，非生产性支出指与社会物质生产无直接关系的支出，如国防支出、武装警察部队支出、文教卫生事业支出、扶恤和社会福利救济支出等。按财政支出的经济性质，即按照财政支出是否能直接得到等价的补偿进行分类，可以把财政支出分为购买性支出和转移性支出。其中购买性支出又称消耗性支出，是指政府购买商品和劳务，包括购买进行日常政务活动所需要的或者进行政府投资所需要的各种物品和劳务的支出，即由社会消费性支出和财政投资支出组成。转移性支出是指政府按照一定方式，将一部分财政资金无偿用地、单方面转移给居民和其他受益者，主要由社会保障支出和财政补贴组成。,政府支出,是否直接形成对,产品和劳务的需求,是,否,购买性支出,转移性支出,形成对市场的购买压力,不形成对市场的购买压力,接受者用于消费或生产,接受者用于储蓄,在政府支出总额中，消耗（购买）性支出所占的比重大些，政府活动对生产和就业的直接影响就大些，通过政府所配置的资源的规模就大些。反之，转移性支出所占的比重大些，政府活动对收入分配的直接影响就大些。联系政府的职能来看，以购买性支出占较大比重的支出结构的政府活动，执行配置资源的职能较强；以转移性支出占较大比重的支出结构的政府活动，则执行收入分配的职能较强。,发达国家与发展中国家消耗性支出与转移性支出的比重（%）1992年,资料来源：A.B.莱普斯特发展中国家政府,中国购买性支出和转移性支出所占比重（）,不包括国内外债务及利息支出。,我国政府支出中转移性支出及其比重单位：亿元，back,比重,2、按最终用途将财政支出分为积累性支出与消费性支出。迄今为止的我国政府的支出结构就是遵循马克思的设想，按用途分为补偿性支出（C）、消费性支出（V）和积累性支出（M）。从预算科目看，挖潜改造资金属于补偿支出。基本建设支出、流动资金支出、国家物资储备以及新产品试制、地质勘探、支农、各项经济建设事业、城市公用事业等支出中增加固定资产的部分，属于积累支出。文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理费、国防战备费等等，属于消费性支出。积累性支出指最终用于社会扩大再生产和增加社会储备的支出，如基本建设支出、工业交通部门基金支出、企业控潜发行支出等，这部分支出是社会扩大再生产的保证；消费支出指用于社会福利救济费等，这部分支出对提高整个社会的物质文化生活水平起着重大的作用。在发达的市场经济国家，可分为投资性支出、消费性支出、补贴支出等。,(1)基本建设支出：指按国家有关规定，属于基本建设范围内的基本建设有偿使用、拨款、资本金支出以及经国家批准对专项和政策性基建投资贷款，在部门的基建投资额中统筹支付的贴息支出。(2)企业挖潜改造资金：指国家预算内拨给的用于企业挖潜、革新和改造方面的资金。包括各部门企业挖潜改造资金和企业挖潜改造贷款资金，为农业服务的县办“五小”企业技术改造补助，挖潜改造贷款贴息资金。(3)地质勘探费用：指国家预算用于地质勘探单位的勘探工作费用，包括地质勘探管理机构及其事业单位经费、地质勘探经费。(4)科技三项费用：指国家预算用于科技支出的费用，包括新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费。,(5)支援农村生产支出：指国家财政支援农村集体(户)各项生产的支出。包括对农村举办的小型农田水利和打井、喷灌等的补助费，对农村水土保持措施的补助费，对农村举办的小水电站的补助费，特大抗旱的补助费，农村开荒补助费，扶持乡镇企业资金，支援农村合作生产组织资金、农村农技推广和植保补助费，农村草场和畜禽保护补助费，农村造林和林木保护补助费，农村水产补助费，发展粮食生产专项资金。(6)农林水利气象等部门的事业费用：指国家财政用于农垦、农场、农业、畜牧、农机、林业、森工、水利、水产、气象、乡镇企业的技术推广、良种推广(示范)、动植物(畜禽、森林)保护、水质监测、勘探设计、资源调查、干部训练等项费用，园艺特产场补助费，中等专业学校经费，飞播牧草试验补助费，营林机构、气象机构经费，渔政费以及农业管理事业费等。(7)工业交通商业等部门的事业费：指国家预算支付给工交商各部门用于事业发展的人员和公用经费支出，包括勘探设计费、中等专业学校经费、技术学校经费、干部训练费。,(8)文教科学卫生事业费：指国家预算用于文化、出版、文物、教育、卫生、中医、公费医疗、体育、档案、地震、海洋、通讯、电影电视、计划生育、党政群干部训练、自然科学、社会科学、科协等项事业的人员和公用经费支出以及高技术研究专项经费。主要包括工资、补助工资、福利费、离退休费、助学金、公务费、设备购置费、修缮费、业务费、差额补助费。(9)抚恤和社会福利救济费：指国家预算用于抚恤和社会福利救济事业的经费。包括由民政部门开支的烈士家属和牺牲病残人员家属的一次性、定期抚恤金，革命伤残人员的抚恤金，各种伤残补助费，烈军属、复员退伍军人生活补助费，退伍军人安置费，优抚事业单位经费，烈士纪念建筑物管理、维修费，自然灾害救济事业费和特大自然灾害灾后重建补助费等。(10)行政事业单位离退休支出：指实行归口管理的行政事业单位离退休经费。,(11)社会保障补助支出：指国家预算用于社会保障的补助支出，包括对社会保险基金的补助、促进就业补助、国有企业下岗职工补助、补充全国社会保障基金等。(12)国防支出：指国家预算用于国防建设和保卫国家安全的支出，包括国防费、国防科研事业费、民兵建设以及专项工程支出等。(13)行政管理费：包括行政管理支出，党派团体补助支出，外交支出，公安安全支出，司法支出，法院支出，检察院支出和公检法办案费用补助。(14)政策性补贴支出：指经国家批准，由国家财政拨给用于粮棉油等产品的价格补贴支出。主要包括粮、棉、油差价补贴，平抑物价和储备糖补贴，农业生产资料价差补贴，粮食风险基金，副食品风险基金，地方煤炭风险基金等。(15)债务利息支出：指国家预算中用于偿还国内外债务利息的支出。,3、按财政支出与国家职能关系可将财政支出分为：经济建设费支出，包括基本建设支出、流动资金支出、地质勘探支出、国家物资储备支出、工业交通部门基金支出、商贸部门基金支出等；社会文教费支出，包括科学事业费和卫生事业费支出等；行政管理费支出，包括公检法支出、武警部队支出等；其它支出，包括国防支出、债务支出、政策性补贴支出等。运用该分类对一个国家的支出结构作时间序列分析，便能够揭示该国的国家职能发生了怎样的演变；对若干国家在同一时期的支出结构作横向分析，则可以揭示各国国家职能的差别。,我国各时期财政支出按费用类别的比重单位：back,4、按国家预算收支科目将财政支出分为一般预算支出（“类”、“款”、“项”、“目”四个级次我国列28类）、基金预算支出、专用基金支出、资金调拨支出和财政周转金支出。财政总预算会计对财政支出的核算按国家预算支出科目分类。（1）我国基金预算支出分为8类：包括工业交通部门基金支出、商贸部门基金支出、文教部门基金支出、农业部门基金支出、土地有偿使用支出、其他部门基金支出、地方财政税费附加支出、基金预算调拨支出。（2）财政部门用专用基金收入安排的相应支出。如粮食风险基金支出等。各项基金未经上级主管部门批准不得挪做它用。年终结余可结转下年继续使用。（3）按财政管理体制规定在中央与地方、地方各级财政之间因共享收入的分配、体制结算和转移支付等原因引起上下级财政资金调拨，以及同级财政因平衡预算收支而引起资金调拨事项所产生的支出。（4）财政周转金作为财政资金有偿分配的方式，周转金的占用方无论是下级财政机关，还是具体的用款单位，都须支付一定的费用，目的在于提高资金的使用效果。,5.2财政支出规模,衡量财政活动规模的两个指标财政支出规模增长趋势的理论解释影响财政支出规模的因素,衡量财政活动规模的两个指标,财政收入占GDP的比率财政支出占GDP的比率财政支出占GDP的比率比财政收入占GDP的比率更重要,各国政府支出规模比较,发达国家的政府支出经历了迅速增长和受控增长两个阶段。自20世纪80年代以来，发展中国家政府支出增长明显，尤其是公共投资支出。就中国而言，计划经济时期，国家扮演了一个总企业家和总家长的角色，政府支出占GDP的比重较高。经济改革以后，该比重大大下降，近年来又有所回升。,主要西方国家政府支出占GNP的比重back,西方财政学关于财政支出规模增长的理论,瓦格纳的公共支出不断增长法则（政府活动扩张论）皮考克和卫斯曼的替代效应穆斯格雷夫的财政支出增长因素论经济发展阶段论官僚行为增长轮,瓦格纳的公共支出不断增长法则,德国柏林大学教授AdolfWagner的政府活动扩张法则（thelawofexpandingstateactivity)：（1）财政是为了筹集完成国家职能所必需的物质财富，国家职能的扩大是客观规律。（2）财政支出与其经济增长之间存在函数关系，随着国家职能的扩展和经济的发展，公共支出不断增加。（3）随着人均收入水平的提高，政府支出占GNP的比重将会提高，这就是政府支出的相对增长。政治因素：完善国内外法律规章以及维护社会秩序的要求增加，使政府的行政、司法职能扩大；经济因素：一方面，弥补市场失灵的要求有赖于公共部门活动的增强；另一方面，教育、娱乐、文化、保健等公共支出的需求弹性越来越大，其增速快于GDP的增速。,瓦格纳是在对欧洲国家和美国、日本等国的资料进行分析后得出这个结论的。back,皮考克（A.T.Peacock）和卫斯曼（J.Wisemen）的替代效应（梯度渐进增长论）,基本假设1、政府愿意进行更多的财政支出，以向公民提供更多的公共产品和服务2、公民拥有享受公共品效益的权利，但不愿意缴纳税收。3、公民的愿望制约着政治家的关心的选票，政治家认为，公民中存在“可容忍的税收水平”，即财政支出的最高限额替代效应解释1、社会政治经济发展的正常时期，经济增长收入增长税收增长财政支出增长,社会动乱时期，如战争、社会灾害期财政支出需求急剧增长，税收水平提高举债突破可容忍水平公民可以接受这一水平被称为替代效应战争或社会动乱结束，财政支出并不能下降到原来的水平。公债要还本付息、抚恤阵亡战士家属及残疾军人等新的财政支出，公民对社会问题有了较深刻的认识，支持政府的费用，接受了高税收水平。,政府支出的增长趋势与过程,政府支出/国民生产总值,年代,战前,战时,战后,穆斯格雷夫的财政支出增长因素论,经济因素1、经济增长速度和收入增长为财政支出增长提供了坚实的物质基础。2、随着经济增长，要求政府提供的基础设施；要求政府不断开拓新的生产领域，空间、海洋；要求政府不断用最新的尖端技术；加大人力投资3、公民收入水平提高，会对公共品产生更高要求，教育、医疗、停车场、娱乐场等等4、财税部门筹集财政资金的能力，是财政支出不断增长的一个重要保证因素。,政治因素日益增长的对强迫进行再分配施加的政治压力，国家使用预算机制来贯彻自愿或半自愿的再分配措施。政治因素甚至超过经济因素。人口因素人口增加和寿命延长因素对财政支出增长有影响。教育保健设施支出增加，老年人赡养问题等,经济发展阶段论,Musgrave和Rostow倾向于用经济发展阶段论解释公共支出增长的原因。经济发展的早期阶段：基础设施等较高的社会投资。发展的中期阶段：政府投资规模减少，市场失灵问题突出，要求政府介入。成熟阶段：公共支出的结构变化，转向以教育、保健、和社会福利为主。,官僚行为增长论,官僚行为的三个前提：官僚机构是公共产品的独家垄断提供者官僚所掌握的公共产品的真实成本不公开制度上或技术上允许官僚提出一个不容讨价还价的预算建议官僚对预算最大化的追求官僚追求公共权力最大化。公共权力的大小与社会资源的数量正相关。社会资源与公共预算规模正相关。结果：公共权力的极大化必然带来预算规模的极大化。后果：公共物品的供给量过剩，高于最佳的产量水平。,影响财政支出规模的因素,经济性因素需求方面：经济干预的加强；物价的上升资源供应方面：国民收入的增长；税收征管的强化；发行公债的便利条件增加政治性因素军备的加强；国家机构的扩增社会性因素人口不断增加和城市化；社会福利和文化事业的扩增。back,5.3财政支出效益,成本-效益分析法最低费用选择法公共定价法政府采购制度,成本一效益分析法,成本一效益分析法的概念就是针对政府确定的建设目标，提出若干实现建设目标的方案，详列各种方案的全部预期成本和全部预期效益，通过分析比较，选择出最优的政府投资项目。成本一效益分析的过程成本一效益分析法的运用,成本-效益分析的步骤,1.政府确定备选项目和备选方案。即政府首先根据国民经济的运行情况，选择若干个行动目标，根据这些目标，确定若干备选项目。2.政府选择方案和项目。（1）详列各备选方案的成本与效益并运用贴现方法将这些成本与效益折成现值；（2）根据业已确定的政府支出总规模，在诸备选项目中选择一个最佳项目组合；（3）对此项目组合作机会成本分析，最终将支出项目确定下来。back,成本效益分析法的运用（1）,成本效益的确定：真实的和货币的；直接的和间接的；有形的和无形的；中间的和最终的；内部的与外部的。,水力发电工程的成本与收益,成本效益分析法的运用（2）,折现的基本公式是：P=A/(1+r)公共支出项目的效益和费用流分别为：B1,B2,B3BnC1,C2,C3Cn净现值NPV：,n,成本效益分析法的运用（3）,西方经济学家对社会贴现率的选择有：社会贴现率等于私人投资的资本边际生产率；社会贴现率等于社会时间偏好率；以政府的借款利率作为社会贴现率。,实例：防洪工程的成本效益back,最低费用选择法,对于不能运用“成本效益”分析法的政府支出项目，可以运用最低费用选择法进行分析。此方法与“成本效益”分析法的主要区别，是不用货币单位来计量备选的政府支出项目的社会效益，只计算每项备选项目的有形成本，并以成本最低为择优的标准。运用最低费用选择法来确定政府支出项目，其步骤与“成本效益”分析法大致相同，但由于省略了支出效益和无形成本的核定与计算，此方法的分析内容比较简单。首先，根据政府确定的目标，提出多种备选方案。其次，以货币为统一尺度，分别计算出各备选方案的各种有形费用并予以加总。在计算费用的过程中，如果遇到需要多年安排支出的项目，也要用贴现法折算出“费用流”的现值，以保证备选方案的可比性。最后，按照费用的高低排出顺序，以供决策者选择。在目标既定的情况下，费用最低的备选方案为最优方案。back,最低费用选择法多被用于军事、政治、文化、卫生等政府支出项目上。运用此分析方法确定最佳方案，在技术上并不困难，困难之处在于备选方案的确定。因为，提出的备选方案应能无差别地实现同一个既定目标，据此再选择费用最低的方案，而要做到这一点是很困难的。只计算每个备选项目的有形成本，以成本最低为择优标准。步骤：根据政府的建设目标，提出多种备选方案；以货币尺度，计算各有形费用并加总。贴现费用流。按费用的高低排序。多用于军事、政治、文化、卫生等成本容易衡量而受益难以衡量的项目。,政府采购制度,政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供应商（厂商），从国内外市场上为政府部门或所属团体购买商品或服务的一种制度。它具有公开性、公正性、竞争性的特征，其中公开竞争是政府采购制度的基石。通过公开竞争，政府能买到最佳价格和性能的物品及最优的服务，并可节省费用开支，使公众缴纳的税收产生更大的效益。政府采购制度的程序一般分为三个阶段：确定采购要求；签订采购合同；管理、执行采购合同。,政府采购制度可从三个层次上提高政府支出的效益：（1）从政府部门自身角度来看，政府采购制度有利于政府部门强化支出管理，硬化预算约束，在公开、公平、公正的竞争环境下，降低支出费用，提高资金使用效率。（2）从政府部门的代理人角度看，通过招标竞价方式，优中选优，具体的采购实体将尽可能地节约资金，提高所购货物、工程和服务的质量，提高政府采购制度的实施效率。（3）从政府部门代理人与供应商之间的关系角度看，由于政府采购制度引入了招标、投标的竞争机制，大大减少了采购实体与供应商之间的共谋和腐败现象，在很大程度上避免了供应商和采购实体是最大利益者而国家是最大损失者的问题。,政府采购制度与“供给制”不同。在供给制度下，政府的财政部门是选购商品和服务的主体，商品和服务的使用者只能被动地接受某种商品和服务。而在政府采购制度下，政府财政部门只是监督商品和服务的采购过程，商品和服务的使用者不仅参与采购过程，而且是采购商品和服务的主体，其责任心和效益观点更强。政府采购制度与“控购制”也不同。首先，从目的来看，我国曾实行的控购制的主要目的是在短缺经济条件下，控制集团需求，平衡供求矛盾；政府采购制度的主要目的是细化预算，节省开支，提高资金使用效益，其次，从管理手段来看，控购的管理主要是通过直接的行政手段实现的，即分指标和审批；政府采购制度的管理主要是通过间接的规范采购方式和财政监督来实现。最后，从管理的范围来看，控购针对的是某些具体的商品和服务，而政府采购则没有品目限制。,