对伊春市翠峦林业局国有林权制度改革问题的思考

伊春市翠峦林业局国有林权制度改革问题的思考张小力 （东北林业大学经济管理学院 哈尔滨 150040）摘 要：本文介绍国有林权制度改革在伊春市翠峦林业局的实施背景和实施情况，包括介绍国有林权制度改革的目标、内容、实施方式、任务，以及翠峦林业局在具体操作上的方法。同时分析了目前翠峦林业局国有林权制度改革所取得的初步成效，分别从生态效益、经济效益和社会效益三个方面进行论述。分析了该制度在目前实施中存在的一些问题，并且结合调研所获得的信息提出相关的完善措施。关键词：国有林区；林权制度改革；效益Discussion about Yichun Cuiluan forestry bureau state-owned ownership of forests system reform problemZhang Xiaoli (College of Economics and Management, Northeast Forestry University, Harbin 150040 ) Abstract: This article introduced the state-owned ownership of forests system reform in the Yichun Cuiluan forestry bureaus implementation situation, including makes the brief introduction to Cuiluan forestry bureau, the correlation state-owned ownership of forests system reform goal, the content, the scope, the implementation way, the duty, as well as Cuiluan forestry bureaus in concrete operating procedure attempt. Simultaneously introduced the present state-owned ownership of forests system reform obtains the preliminary result, separately from the ecology benefit, the economic efficiency and the social efficiency three aspects carries on the elaboration. Analysis of the system currently in force in some of the problems, and research by combining the information related to the improvement measures. Key words: state-owned forest; forest ownership reform; efficient长期以来，国有林区为我国的经济建设做出了重大的贡献，同时自身也付出了巨大的代价。由于伊春林区长期超负荷承担国家木材生产任务和各项上缴指标，木材资源出现严重危机。森林蓄积和可采成过熟林蓄积，由开发初期的4.28亿m3和3.2亿m3，下降到1.94亿m3和363.5万m3，所属17个林业局已有13个无林可采，其中4个也严重过伐。木材生产任务逐年下减，2005年已下减到132万m3，以后还要逐年减少1。从上世纪80年代中后期开始，国有林区陷入资源危机和经济危困2，翠峦林业局也不例外。上世纪90年代初，翠峦林业局基本上无林可采，经济结构严重失衡，经济发展速度缓慢；财政收入拮据，社会事业投入不足；再就业压力大，职工收入低，社会保障乏力。虽然在1998年实施天然林保护工程以后，翠峦林业局的生态坏境和森林资源得到了一定的恢复，经济有了一定的改观，但其“两危”的困境未发生实质性的变化，经济发展依然滞后。2006年1月4日，国务院第119次常务会议决定在伊春开展国有林区林权制度改革试点工作。4月29日，国有林区林权制度改革试点工作在乌马河林业局乌马河经营所敲响林地承包经营第一锤。随后，翠峦、双丰、铁力、桃山等4个具有代表性的林业局相继启动林地承包经营工作。国有林区林权制度改革实施，具有重大而深远的意义。它将维护广大林区职工的基本利益，打破国有林区国有林经营主体的单一状态，重新调整国有林区的生产关系，解放和发展林区的生产力，推动国有林区经济的转型，优化林区资源配置，促进林区的改革、发展和稳定，最终实现国有林区长期的可持续发展3。1翠峦林业局林权改革的基本状况1.1林权改革的目标、内容、实施方式、任务林权改革的目标：通过国有林区林权制度改革试点，推进森林资源经营机制转换，提高林地的生产力，提高森林资源的集约经营水平，实现森林资源可持续经营，建立森林资源统分结合的经营管理新机制，以林权制度改革为带动，推进国有林区的全面改革，为实现经济发展、生态良好、人民安居乐业的社会主义新林区目标奠定坚实的基础。林权改革的内容：对浅山区林农交错、相对分散、零星分布、易于分户经营的部分国有商品林，由林业职工家庭承包经营；对大面积、集中连片的公益林和商品林，由伊春林业管理局依法加强经营管理。林权改革的实施方式：按一沟一系一坡的自然界限，并结合森林经营区划，按每户510公顷的规模，实行林地承包经营，林地承包经营期限不超过50年。林权改革改革的任务：建立国有森林资源经营管理的新模式；建立国有森林资源承包经营的新机制；建立国有森林资源资产评估体系和管理办法；积极发展社会中介组织，完善社会服务体系。1.2翠峦林业局林权改革的方案及做法围绕以上内容，同时结合自身实际情况，翠峦林业局在具体操作方法上进行了以下有益的实践：1.2.1探索“三种承包经营模式”翠峦林业局在承包经营模式上，从本地的实际情况出发，探索了“三种经营模式”。一是个人承包，自主经营模式。对有经营能力的个人，积极鼓励个人承包，给予政策支持。目前，翠峦林业局个人承包、自主经营的共有269户，占林地承包总户数的23%，面积达2,470.64公顷。二是联户承包，分户经营。针对好地块疯抢、不好地块无人问津的现象，翠峦林业局采取了按林班整体出售，承包户联合承包的办法，确定一名牵头人，由其牵头人组织亲友共同承包一个林班，内部各户按投资多少确定地块，联合管护，独立经营。2006年整体出售、联户承包30个林班，占承包经营林班总数的68%，面积10,250.29公顷，占承包经营林地面积68.5%。三是股份合作，统一经营。积极引导有组织领导能力、懂林业经营管理的职工牵头，成立股份合作组织，吸收愿意承包林地的职工入股，采取投资均摊、集体管护、利益共享、风险共担的股份合作模式。三种承包经营模式的探索，为林权改革后实现集中管护和林业集约化经营、把现代企业的管理制度引入林业奠定了基础。1.2.2创新“新三林管护模式”为明确林地承包经营后的承包林（以承包到职工个人手中的林地）、管护林（禁伐林和公益林）和托管林（预留林地）“新三林”的责任，翠峦林业局提出承包林的管护和经营由承包户负责，管护林的管护和经营由林业局负责，借鉴“门前三包”的办法，把与承包林相邻的少部分林地按就近原则由承包林地职工负责管护，林业局按规定支付一定费用。对于因贫困而买不起林子的职工，划出预留地块，由林业局垫款，预留地块流转到林场（所）的供销服务公司暂时代管经营，待职工具备条件时再承包给职工经营，从而实现“家家有其山、户户有其林”的改革目标。1.2.3确立“三期”经营项目翠峦林业局在确保林地又快又好的承包给职工的同时，注重研究解决承包经营者如何短期脱贫、中期致富和长期可持续发展等深层次的问题，加强与科研机构的联系，聘请专家与科技人员办班、讲课、传授技术，帮助林地承包户科学制定食用菌、北药、速生丰产林等近、中、远“三期”经营规划。1.2.4建立“三大服务体系”为确保林权改革工作取得扎实成效，翠峦林业局从转变职能入手，坚持两手抓的方针，一手抓工作推进，一手抓后续服务，提出并建立三大工作服务体系。一是森林资源管护工作服务体系，下设林地使用管理服务中心、管护服务中心、法律咨询服务中心和防火预警服务中心；二是森林培育工作服务体系，下设林业调查设计服务中心、营林科技服务中心、病虫鼠害防治预警中心；三是林下经济工作服务体系，设有林业经济服务中心、职工自营经济服务中心、科技服务中心。同时把三个服务体系的职能具体化，并且在林权改革探索过程中，调整和完善服务体系的组织机构和工作职责。2翠峦林业局林权改革的成效从改革的实践来看，翠峦林业局林权制度改革试点工作在生态、经济和社会方面取得了初步的成效。2.1生态效益森林资源得到了有效的保护和补充。林权改革改革之后，职工拥有了林地的经营权、林木的所有权和处置权，真正成为林地的主人，职工保护森林资源的意识明显提高。在春秋两季森林防火中，各承包户轮流值班，每天巡护多次。承包户的自觉管护，有效地抑制了打拉烧材和盗伐林木的现象的发生，杜绝了森林火灾隐患，管山护林已成为职工的自觉行为。同时，职工开始大规模造林，投入大量时间和精力，提高林木成活率。这些行为将加快森林的恢复速度，提高林分质量，增强森林生态系统的整体功能。2.2经济效益2.2.1林业投入乏力问题得到缓解林权制度改革之后，林区职工投资林业，实现了林业投资主体的多元化。职工的造林积极性空前高涨，使国家投入不足部分得到了补充。2006年春季造林期间，承包经营户共投入造林资金106.03万元，造林12,000亩。同时，很多承包户多方筹集资金，对适宜造林的地块进行清林和整地，为以后春造做准备。2.2.2职工综合经营水平得到提高林地承包后，很多职工在林业局帮助下，依托林地资源，积极谋划短、中、长期发展项目。目前，在翠峦林业局承包林地的职工中，有172户确定发展黑木耳、养鹿等近期发展项目，有55户确定发展五味子、近山参等中期发展项目，有112户确定发展兴安落叶松、速生杨等长期发展项目。2.2.3职工就业增收渠道明显拓宽，职工收入明显增加自上个世纪80年代中后期，森工企业陷入“两危”困境，2005年翠峦林业局职工平均月收入仅为300元左右。同时随林木产量递减，翠峦林业局富余职工和需就业的人员不断增多，给当地带来了很大的就业压力。实施林权制度改革后，实现了一人承包，全家就业。翠峦林业局幺河经营所的一些林地承包职工在春造期间不仅动员亲属帮忙植树，还雇用大量壮劳力。职工积极进行森林培育、森林管护和发展林下经济，通过对林地进行复合式经营，促进森林资源的深度开发利用，促使收入来源的增加。在幺河经营所，职工发展了六项林下经济，其中，黑木耳的培育户数最多，规模也较大。表 2006年幺河经营所林下经济发展情况统计表项目 户数 规模 黑木耳 40 96万袋五味子 5 3万株近山参 3 6公顷森林鸡 2 1000只林 蛙 2 400万只2.2.4政府财政收支状况得到改善 政府通过对林地的拍卖，从中获得大量改革收益。以林地购买费抵消林业局拖欠职工工资以及医疗费等，有效地减轻了政府的财政负担。职工造林积极性的提高，职工用于造林的投入增加，促进种苗、农药等相关市场活跃，政府的税收也得到相应的增加。2.3社会效益林区的社会稳定与和谐得到进一步推进。林区职工投资林业，促进了营林产业的发展和就业岗位的增加。以林地的购买费用抵顶拖欠的工资和其它职工欠款，使拖欠职工工资、医疗费等历史遗留问题逐步解决，有效地减轻了当地政府的负担。把林业职工转变成为投资者，既扩大了就业渠道，缓解社会就业压力和职工下岗再就业安置压力，又大幅度增加了林区职工收入，还可以有效地解决社会稳定等问题4。林权制度改革以来，林区社会治安状况良好，各类犯罪事件明显减少，群众上访也比以前少了许多。同时，林区的各项事业稳步进行。因此，通过“山定权、树定根、人定心”，进一步理顺了林业生产关系，解放了林业生产力，极大地调动了林区职工经营林业的积极性，是实现林区职工安居乐业、促进林区和谐稳定的重要途径。3林权改革中存在的问题 翠峦林业局林权试点改革实施一年多以来，虽然取得了初步的成效，但是随着改革的深入，也出现了一些新问题和新情况。3.1林地使用费和林业税费过重林业职工的林业税费负担较重，即使林权改革后，依然没有多大变化。除国家规定的育林基金、维简费等税费外，还有地方政府征收的一些费用。同时，职工需要缴纳林地使用费。据估算，林地使用费50年的总额有的要比林木流转的金额还要高。由于林业生产周期长，收益见效慢，一部分林业职工在实际生产经营中可能会出现“负收益”现象，这种不合理的收费和税收政策严重损害了林业职工的收益权。3.2林权证发放的问题林权证是证明林地权属的唯一有效依据，只能林权证到手才能证明林子是自己的，才能让职工依法享受到林地所有者的法律权利，维护好自己的合法权利。凡是与职工签订了林地承包经营合同的林业局，都应及时的向承包户发放林权证5。目前，林权证的发放还存在问题，很多承包户虽已经签订了承包合同，却迟迟未拿到林权证。3.3林地社会效益和生态效益补偿不足林地承包后，经营主体由过去的国家为主转变为现在的林业职工。主体变化后，经营模式、性质、投入上也发生了巨大的变化，有的承包户连自己的小地块都不种了，而改种树。但由于林业的收益期长，而林地的收益又关系到承包职工的收入及全家的生活。目前，公益林的补偿标准偏低，给公益林的管护带来巨大压力，长期下去，势必影响生态公益林的质量，导致生态功能下降。3.4法律服务不配套林权改革到目前为止，与林权改革配套的相关法律还没有出台，承包职工不知道如何解决经营过程中遇到的法律问题，也不知道如何运用法律武器维护自己的合法权利，遇到问题时首先想到的是找领导。这样增加了领导工作的难度，一旦处理不好或不及时，又容易出现各种纠纷。3.5森林采伐限额管理制度缺陷 森林采伐限额管理制度产生于计划经济时代，是森林采伐管理的重要内容，目的是通过对森林采伐数量的控制增加森林面积和森林蓄积。随着市场经济的深入发展，该制度与林业发展之间的矛盾日益明显，面临诸多问题6。3.5.1森林采伐申请的程序复杂森林采伐限额制度包括采伐限额的编制制度，采伐许可证制度，伐前设计、伐中检查和伐后验收制度，凭证运输制度，凭证经营加工制度，采伐限额监督检查制度等，需办理多层手续，为此要付出巨大的交易成本，这种成本主要包括制度的设定，组织实施，审批和监督成本。同时也会为林业主管部门创立了寻租空间，容易滋生权钱交易的腐败现象。3.5.2采伐的内容限制过多在采伐总量下，按不同的采伐类型，既分主伐，又分抚育采伐；按消耗的结构分，既分商品林，又分农民自用林，还分烧材；在商品林中，既控制蓄积量，又控制出材量。3.5.3林木采伐限量明显过严，侵害了职工的处置权和收益权 在市场经济条件下，商品的价格随市场的供求变化而发生变化，木材的价格也一样，国家每五年为一个周期确定采伐限量，造成林区职工难以按照市场的变化关系来调整产量。国有林权制度改革后，林木的所有权得到了落实，林区职工对林地有了经营权，但在落实处置权上还有较大的差距，这一点严重影响了职工承包林地的积极性，也影响了林木结构的调整。3.6林业投融资渠道不畅国有林权制度改革后，林区职工发展林业生产的积极性明显的提高，但由于林业经营周期长，受自然灾害影响大，而且从林木种苗的购买、培育到后期的林木管护、采伐，都需要很大的资金投入，而职工的经济能力普遍有限，活立木流转市场又未完全建立，山上的林木不能随时变现，向金融机构申请贷款又受诸多条件的限制。因此，资金的缺乏直接影响职工投资林业的积极性，也不利于林业产业结构的调整。3.7林业风险防范机制不健全 林业是一个高风险的行业7，包含着许多不可预见性的因素。如果发生森林火灾或者大规模的病虫害，后果将不堪设想。当前，林业风险防范机制尚不健全，资金投入不足，往往是在灾后给予适当的补偿，职工损失过多，势必影响职工发展林业的积极性。3.8森林资源评估作价不规范在国有林权制度改革中，森林资源评估是其中的一个重要环节。目前伊春市还没有符合要求的资产评估机构，政府为林权改革而临时组建的评估机构又存在着许多问题。由于人员多从林业局各职能部门调济解决，造成工作人员素质较低、评估技术不规范等问题。另外，评估机构的运作经费来源于政府拨款，造成独立性不强。3.9林业科技投入不足 科技是第一生产力，林业要实现大发展，最终取决于林业新技术的创新与推广8。国有林权改革后，职工作为国有林区林业建设的主体，造林积极性高涨，对森林资源培育新技术的掌握和运用越来越迫切。但是，由于林区发展长期滞后，科技投入严重不足，造成林业技术落后。同时，职工文化水平低，给林业新技术的推广造成一定的困难。4完善翠峦林业局国有林权制度改革的建议4.1改革不合理的林业税费政策国家应对林业实行税收鼓励政策，按照统一税法、公平赋税和有利于林业发展的原则，确定合理林业税目、税基和税率，可以参照农业的“两免一补” ，制定林业的优惠政策。改革育林基金的征收、管理及使用办法，征收的育林基金要逐步全部返还给林业经营生产者，切实维护林业生产经营者的收益权，同时还应该取消对职工和其他林业生产经营者的各种不合理收费8。4.2加强对公益林的补偿力度为了提高职工对公益林管护的积极性，建议国家适当提高对公益林的补偿标准，并成立专项资金，严格控制资金的流通渠道，确保补偿费足额发放到职工手中。同时，加快生态效益补偿机制的建立，结合地方的实际情况，制定森林生态效益补偿的具体办法。4.3完善林权政策法规政府应加快制定与林权改革相配套的实施办法、资金信贷等方面的法律法规政策，通过林权政策法规的完善与健全，进一步明晰林权，使得政策法规的执行者和林区职工在实施过程中有法可依9。通过法律法规，维护好承包职工的合法权益，避免承包职工的违法经营活动，解决林地经营过程中的林权纠纷、地界纠纷、林政纠纷、林地纠纷等，特别是解决好盗伐问题。同时各级党委和政府应切实加强对林业工作的领导，做到认识到位，责任到位，政策到位，工作到位，各部门之间应认真履行职责，密切配合；加强依法治林力度，打击损害职工合法权益的行为，有效保护职工合法权益不受侵犯的目的；积极提供关于林权改革的法律咨询服务，让职工及时了解新的林业法律、法规和政策。4.4完善采伐限额管理制度在国有林权制度改革中应充分利用本地有利条件，因地制宜的制定林木采伐计划。对生态区位重要、生态脆弱地区的公益林，严格限制采伐的总量、方式和强度；对商品林中的天然林，按国家有关技术规程规定，合理进行采伐利用；对商品林中的人工林，按市场经济规律，依法进一步放活7。同时应不断完善采伐报告备案制，进一步简化采伐证审批程序，并对审批过程实施有力的监管。4.5创新林业投融资体制在国有林权改革取得稳定成效的前提下，逐步放宽条件，吸引社会资金流向林业，缓解林业资金投入不足的困难。相关金融部门应尽快完善相关信贷政策，适当放宽贷款条件，加大对职工造林的贷款扶持力度，继续对林业实行长期限、低利息的信贷扶持政策，构建起林业投融资信用平台，以满足职工发展林业对资金的需要10。财政部门则应加强对林业相关产业的扶持，完善财政补贴制度，扩大补贴规模。4.6建立健全林业风险防范机制发展森林保险业务，考虑到森林保险的公益性，市场不能有效的提供社会所需的森林保险，由政府考虑供给，规范其运作。同时，为鼓励承包户参与森林保险和交得起保险费，政府可以考虑制定相关补贴措施，还可以采取分季节参保11，降低保费。4.7加快活立木流转市场的建立加强宏观指导，对流转双方进行资格审查，防止非法的转让林木的行为。规范林木流转秩序，制定相关的法规政策，对流转的客体、买卖双方的资格以及违约处理作出明确的规定，使之适应新时期林业的发展。加快林木流转机构的构建，为林木流转搭建快捷方便的平台。4.8加强森林资源评估工作森林资源评估是一项复杂而系统的工作，涉及到国家和林区职工的利益。因此，要不断加强森林资源评估工作。可以与相关林业科研院校联合，借助其人员和技术，提高森林资源评估水平。同时，为完善森林资源评估机构，主要从以下几个方面入手：一方面，加强评估机构的硬件建设，使用先进的评估设备；另一方面，加强评估机构的软件资源建设，注重培训，提高业务人员的技术水平。同时，修改和完善原有的森林资产评估办法，使其更符合国有林权变动的特点，更具有操作性。4.9加强林业科研和技术的推广 加大林业科研资金投入，集中力量，缩短科研成果转化周期，完善林业新技术推广体系建设，建设一批示范性试验区，发挥辐射作用。广泛组织开展送科技下乡活动，为职工开展多形式、多层次技术咨询服务，举办各种培训班，指导职工进行科学经营，保证造林成效。参考文献：1华景伟.伊春市国有林业资源型城市经济转型的探讨J.林业经济,2007,(6)2许兆君.从现代产权制度着眼深入推进国有林权改革J.林业经济,2007,(5)3贾治邦.中国农村生产力的又一次大解放N.人民日报,2006-12-194许兆君.国有林业产权制度改革的探索与前瞻J.中国林业,2006,(8)5刘国成.东北国有林区林权制度改革初探J.中国林业经济,2007,(1)6李然.我国林权改革制度窥见J.当代经济,2005,(2)7王海波.对国有林区林权制度的思考J.绿色财会,2006,(7)8雷加富.关于深化重点国有林区改革的几点思考J.北京林业大学学报,2006,(9)9雷加富.关于推进重点国有林区实现又好又快发展的几点思考J.林业经济,2007,(2)10金日瓦，赵显波.加快林业融资体制改革的几点思考J.绿色财会,2007,(5)11许兆君.林权改革模式构想.中国改革J,2007,(2)