区域金融创新与地方政府制度供给思考

精选资料区域金融创新与地方政府制度供给思考【内容摘要】区域金融创新在区域经济发展中具有举足轻重的作用，作为制度的供给者，地方政府又在区域金融创新中扮演着重要作用。明晰区域金融创新的制度需求，以及地方政府制度供给可能之间的对应关系，将有助于地方政府明确其在区域社会经济发展中的定位，进而在现代法治理念的指导下，依法行政、创造一方经济繁荣与社会和谐。【关 键 词】地方政府 制度供给 金融创新 政府良治在市场经济背景下，经济发展的地域性、阶段性特征客观存在，就与之相对应的法律制度环境而言，也应有所区格与分野。这不仅是马克思主义经典政治经济中有关经济基础决定上层建筑的具体体现，更是建构地方政府法制（尤其是地方政府法制）与区域经济相互协调、相互匹配，并最终服务于区域经济发展的重要理论支点和依据。简言之，地域经济发展的差异性，决定了地方政府制度供给和完善的方向，构成了地方政府法制完善正当性、合法性的理论基础。显然，在地方政府制度供给与区域经济发展模式转换之间，所涉及的法律理论和实践问题极为广泛，本文拟仅从区域金融创新角度，管窥地方政府法制在区域经济发展中的制度供给中的法律问题。一、区域金融创新与地方政府制度供给的理论前提（一）区域金融创新及其类别所谓区域金融创新，特指一定地域范围内的金融体制、金融产品的创新。区域金融创新的维度包括空间上的限定性和时间上的先进性两个方面：空间上的限定性，是指区域金融创新系以特定地域空间为限，即法律制度实施的特定区域，所谓“法域”是也；所谓时间上的先进性，则是指区域金融创新是区别于已有的金融体制与金融产品的新生事物而言。就区域金融创新的内容来看，则包括了金融体制的创新和金融产品的创新：地方金融体制的创新不仅受制于整个国家的金融体制的限制，更受制于中央政府与地方政府职能的分工限制，【1】周建松：“政府的金融职能与地方金融产业的发展”，河南金融管理干部学院学报2005年第3期 第31页。另见文斌 伍艳：“区域金融发展与地方政府行为之间的相关性分析”，海南金融2009 年第4 期 第20页。1】其核心依然是中央与地方行政管理权限的划分问题，表现为政府职能的划分与改革；而地方金融产品的创新则是指由金融机构提供的具有地方特点的金融产品，就其本质而言，可以归纳为一系列的金融契约。【2】托尔斯滕贝克 罗斯莱文：“法律制度与金融发展”，比较第二十二辑 中信出版社 2006年1月版 第41页。2】根据提供金融产品的主体不同，可以划分为地方性政策性/开发性金融创新产品，以及地方性商业性金融创新产品；根据金融产品的销售对象的不同，则可以分为地方性中小企业金融创新产品以及地方性农村金融创新产品。无论上述何种类型的区域金融创新，都存在着共同的制度需求，即需要地方立法机关以及相关地方行政主管机关通过地方立法以及地方行政规章的制定、实施为这些金融创新提供制度上的保障。（二）地方政府制度供给的理论支点地方政府制度供给理论上的正当性，实际上取决于中央政府与地方政府的关系。例如，在实行联邦制的美国，由于各州地方政府相对独立，地方政府可以获得更大的制度创制和制度供给空间。然而即便如此，联邦政府及国会与各州政府及其议会之间仍然往往就经济政策制定/制度供给存在着争吵、矛盾和冲突。【3】 例如，据美国州政府预算协会(National Association of State Budget Officers)估算，在2009至2011财政年度中，美国各州的预算缺口高达约2，560亿美元，预计将有36个州将在今年削减总计557亿美元的预算。各州纷纷向联邦政府提出救援请求，要求联邦政府调整其财政税收政策，其中深陷财政债务危机的加州州长阿诺德施瓦辛格(Arnold Schwarzenegger) 尤为引人关注，这位电影明星州长多次呼吁华盛顿施以援手，以帮助加州填补巨额预算亏空。参见：Stu Woo/Jim Carlton，“加州财政吃紧 阿诺向华府讨钱”，华尔街日报，2010年01月07日，http:/cn.wsj.com/gb/20100107/bus125157.asp?source=NewSearch，最后浏览日期 2010年7月12日。3】在这种经济制度供给博弈的背后，隐含了太多的利益、权力、制度和理论的争执；对联邦政府而言，出路似乎只有一条：要么买单，要么放权。这一现象与我国改革开放过程中，中央政府与各级地方政府之间的制度供给权限的分享形成了某种有趣的联系。【4】 在我国，最初的制动供给分享是自上而下的过程，即中央政府通过设立经济特区、权力下放等方式赋予特定地方政府以地域性制度供给权力；随着改革的不断深入，中央与地方制度供给的范围和方式也经历了几次调整的过程，形成了目前以中央为主导，以地方为辅助的制度供给模式。这一模式可以从纵横两个方向上加以理解，在纵的方向上如财政、预算、税收管理；在横的方面则有国有资产管理、部门行业管理等，篇幅所限，恕不展开。4】在两种实施截然不同的政治制度的国家中，居然同样出现了中央政府与地方政府在制度供给方面的分享争执，这其中是否暗含玄机？导致出现类似现象的初步原因是，无论是美国还是中国，目前的地方政府制度供给都存在着某些共同的局限性。【5】 显然，制度供给并不限于法律制度供给，因此地方政府制度供给的局限性也当然并不仅限于法律制度的局限性，本文主要讨论法律制度上的局限性。5】（三）地方政府制度供给的局限性首先，地方政府制度供给的历史限制。地方政府制度供给必须符合宪法的规定，然而各国宪法对于中央政府与地方政府在制度供给权力分配/分享方面的规定往往具有历史局限性。很难想象在1774年9月5日召开的“第一届大陆会议”上通过的权利宣言，【6】 如权利宣言要求英国政府取消对殖民地的各种经济限制和5项高压法令；重申不经殖民地人民同意不得向殖民地征税，要求殖民地实行自治，撤走英国驻军。如果英国不接受这些要求，北美殖民地将于12月1日起抵制英货，同时禁止将任何商品输往英国。参见百度百科网站，最后浏览日期：2010年7月12日。http:/baike.baidu.com/view/1026633.htm?fr=ala0_1_16】和此后的美国宪法及其修正案中都能够预见到今天奥巴马总统在金融危机背景下的制度困境。虽然美国宪法规定美国采用联邦制的国体，联邦政府只拥有在宪法中列举的有限权力，而其余未列明的权利都属于各州或者人民。【7】参见美国宪法第十修正案。7】但实际上，自美国宪法诞生起，就面临着如何解释中央与地方权力分享的问题。其次，财产法对地方政府制度供给的限制。各国对于财产制度的规定，不仅有宪法对公民基本财产权利制度的规定，更辅之以物权法、合同法以及侵权法等部门法的规定。基于财产所有权人的不同，财产法制包含了私人财产法制以及公有/国有财产法制；上述两种财产权利不仅归属主体不同，且其规制重点以及制度存在意义等均存有很大的差异，前者存在的意义主要在于公民基本财产权利以及交易安全的保障，而国有财产则不仅在于对于国有资产安全性的保障，更在于运用国有资产实现对于宏观经济的调控与稳定。显而易见，如此制度设计留给地方政府制度供给的空间相对较小。最后，地方制度供给立法权限的限制。在我国，虽然现行2004年宪法第一百条明确赋予“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”的权力，但根据立法法的规定，这种权力仅限于“（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”【8】 参见中华人民共和国立法法第六十四条。8】然而，立法法的规定，不仅未能区分地方立法权与地方行政权的区别，也未对地方性行政规章的制定实施给出明确权限划分，立法权限、立法程序以及立法解释冲突层出不穷。这些冲突直接或者间接地表现为地方政府制度供给短缺，或者地方政府制度供给的不均衡，【9】 参见 李扬 刘煜辉：“中国城市金融生态环境研究：理论与方法”，比较第二十一辑 中信出版社 2005年11月版 第158页。9】一方面，这些问题背后所代表的部门利益、地方利益、集团利益冲突等，往往难以从制度供给的角度加以解决。另一方面，由于对地方立法是否与宪法、法律、行政法规相抵触，缺乏有效的判断标准和程序，在增加了地方立法成本的同时，也容易导致社会舆论对于地方立法的质疑。二、区域金融创新与地方政府制度供给之间的作用关系（一）区域金融创新制度需求的客观性区域金融创新制度需求具有客观必然性，包括区域金融创新的客观性和制度需求的必然性两个方面。一方面，社会主义市场经济体制在客观上要建立一个多元化的金融组织体系，形成全国性、区域性、地方性金融市场，【10】 参见周建松：“政府的金融职能与地方金融产业的发展”，河南金融管理干部学院学报2005年第3期 第32页。10】同时，随着各地中小企业的不断发展，地方金融机构以及各级商业银行的业务竞争日渐激烈，提供更为丰富的金融产品以及更为贴心的金融服务已经成为金融业竞争的焦点，如此多样化、专门化的金融产品的不断涌现，也要求政府在制度供给上必须做出积极有效地反映，适时废止、修订和增加相关制度，以跟上社会经济快速发展的步伐。（二）地方政府制度供给的有效性和可行性一方面，地方政府制度有效供给是实现区域金融创新的重要制度保障。前些年各地普遍存在的“金融是中央条条的事，与地方政府关系不大”的模糊认识，已经为各地明确提出创建区域性或国际性金融中心的地区发展目标，纷纷建立地方金融工作机构【11】 参见黄荣业：“加强厦门地方金融工作的思考”，厦门特区党校学报2005年第1期 第42页。11】的具体行动所替代。在区域金融创新中，各地都明确了地方政府的主导地位，而这一主导地位的实现，无疑有赖于地方政府制度供给作用的实现状况。另一方面，在区域金融创新中地方政府制度供给具有可行性。我国现有地方政府法制供体系给虽并未给地方政府制度供给留下足够的空间，但作为地方政府也往往制度供给简单地理解、限定为制定与解释规则；实际上，在制定与解释规则之外，地方政府依然有制度供给的空间与可能。当然，地方政府制度供给也必须遵守不与国家法律和行政法规相冲突的基本宪法原则，否则就会导致地方制度供给丧失合法性。（三）避免地方政府制度供给在区域金融创新中的滥用当然，在积极在肯定地方政府通过制度供给为区域金融创新提供制度保障的同时，也要避免出现地方政府制度供给的滥用。例如，在国内金融市场不完善以及合法的融资渠道不畅的情况下，地方政府就会利用其他方法来寻找财政收入的替代品，如“乱收费”、间接设立投资公司、BOT融资或者金融信托等各种“金融创新”措施，通过加强对金融体系的控制，以期实现金融手段来替代本应由财政手段的功能【12】 参见李扬 刘煜辉：“中国城市金融生态环境研究：理论与方法”，比较第二十一辑 中信出版社 2005年11月版 第155页。12】等等。此外，由于地方政府更多地受到中央政府的制约，地方政府及其官员或多或少地存在“GDP政绩考核导向与届别机会主义”【13】 参见 李扬 刘煜辉：“中国城市金融生态环境研究：理论与方法”，比较第二十一辑 中信出版社 2005年11月版 第156-157页。13】的冲动，实践中，更看重“形象工程”、“政绩工程”的建设，而忽略了一些根本性的民生工程、基础制度的完善和建设。在金融创新领域内则体现为地方政府对于金融机构的过度干预，在地方金融行业、金融机构以及金融产品的引进、推广上盲目求全责备，而没有研究开发本地区金融市场的基本特点和内生性规律，造成区域金融创新产品水土不服，以及与区域经济发展两张皮的现象。三、区域金融创新中地方政府制度供给的重点措施（一）政府良治根据经济学上的阈值效应（Threshold Effect）理论，社会经济发展的一个重要前提是政府良治，任何人都可以想象得到“当国家治理欠佳的时候，一个投资项目的收益再好投资者也可能无法获得预期的收益。”【14】 参见 魏尚进：“政府良治、经济发展与金融全球化”，比较第二十二辑 中信出版社 2006年1月版 第37页。14】因此，在处理区域金融创新与地方政府法制的关系上，必须注意无论其制度供给的出发点多么善良，地方政府的任何制度供给都必须以其是否促进了区域金融创新的实际作用为评判标准，政府良治在区域金融创新中的具体判断标准可以包括以下两点：第一，是否保护了投资者的私有财产权利？这是因为私有财产权利的保护是区域金融创新的制度基础；第二，是否清晰界分了私人权利与政府权利的界限？一般而言，“凡是个人和私人机构不能完全解决的问题都要移交给政府去解决”，“ 除非一个人听天由命，否则政府必将扮演最后的救世主的角色。”【15】乔治施蒂格勒：“经济生活中的政府管制”，比较第二十辑中信出版社 2005年9月版第1页。15】显然，限制政府权力本身也是实现政府良治的重要制度保障。传统上人们认为，似乎英美法系国家的判例法更有助于实现权利人的保护，其原因在于“英国的普通法，即制约百姓也限制当权者；而欧洲大陆的民法法系，表面上看似公平实际上偏向特权。”【16】 魏尚进：“政府良治、经济发展与金融全球化”，比较第二十二辑 中信出版社 2006年1月版 第41页。16】然而，金融危机时英美法系各国的保护主义政策的推行力度实际上一点儿不比大陆法系国家来的柔和，甚至更为凶猛；因此，以法律传统的差异来简单推断地方政府制度供给的优劣，根本就不靠谱。但是，这一话题却清晰地点出了政府良治的核心在于提供真正公平、一视同仁的制度供给。（二）体系保障虽然地方政府在制度供给上无法提供全面的根本性制度保障，但是在区域金融创新领域内依然可以通过完善地方制度供给体系来强化对区域金融创新的保障。具体包括：第一，在充分研究运用好中央金融政策的基础上，研究制定鼓励和促进区域金融创新的政策和措施。例如前文提到的西部大开发的最新政策动向。第二，借鉴其他省市的区域金融创新鼓励扶持政策措施，通过比较分析筛选符合陕西省实际情况的做法加以借鉴吸收。第三，在经济发展的不同阶段，政府所发挥的作用及其市场效果是不一样的。因此，必须对现有的地方性金融政策和规章进行系统的整理和编纂，否则那些过时的政策制度会导致不良社会经济效果的产生。第四，体系保障要求地方政府制度供给必须正确处理与地方政府、基层央行、金融监管部门之间的关系，通过设立联系工作机制来尽量减少部门之间的管理冲突，降低管理成本，促进区域金融创新实践。（三）规制缓和规制缓和，即创造宽松的制度环境，支持区域金融创新实践，包括地方金融机构规制缓和与金融产品创新规制缓和两个方面，前者的核心问题是地方金融机构如何确保其经营自主权力；而后者则在于在保障交易安全的前提下，如何实现该金融产品的有效流动。需要注意的是在鼓励区域金融创新过程中，各地方政府往往对提供优惠政策钟情有加，殊不知规制缓和也是促进区域金融创新的有效手段。（四）政府担保在促进区域金融创新乃至区域经济发展过程中，一个屡试不爽的方法就是设立政府担保机制，即透过市场化手段来干预影响金融市场发展，例如美国的联邦住宅委员会（FHA）在住房抵押贷款领域内的资产证券化实践等，虽然此次美国的次贷危机引起了人们对于政府担保机制作用的质疑，然而无法否认的事实是政府担保机制的确有效地促进了区域经济的发展，而造成危机的出现和加剧的原因更多地在于对风险的估计不足。反向思考，这类方法在需要跨越式发展的西部地区，或可一试？！结 语西方法谚有云：“国家乃为社会提供法制，并以此来换取税收。”此言形象地勾勒出政府在制度供给方面与社会经济生活的基本关系：政府提供法制/法治，并以此获得财政、税收收入以及执政的正当性。这一谚语也暗合了马克思主义政治经济学中关于经济基础决定上层建筑的基本原理。即各国无论是社会主义国家抑或是资本主义国家，无论是发展中国家或者发达国家，无论是古代国家还是现代国家，在负有组织社会化大生产这一基本职责和使命上，具有共同性。特别是在我国实施西部大开发战略10周年之际，党中央、国务院已经明确今后10年西部开发的重点将以“增强西部地区自我发展能力为主线，以保障和改善民生为核心，以科技进步和人才开发为支撑，进一步完善政策、加大投入、强化支持，坚定不移地深入实施西部大开发战略。”这是一个重大的历史机遇窗口，伴随着国家西部大开发的政策调整，西部地区各级地方政府应当充分发挥各自制度供给的职能，服务于区域金融创新，创造一方经济繁荣与社会和谐。THANKS !致力为企业和个人提供合同协议，策划案计划书，学习课件等等打造全网一站式需求欢迎您的下载，资料仅供参考可修改编辑