浅谈当前国税稽查工作存在的难点及对策

浅谈当前国税稽查工作存在的难点及对策摘要国税稽查是税收征收管理工作的重要步骤和环节，是国税机关代表国家依法对纳税人的纳税情况进行检查、监督的一种形式。我国的国税稽查工作开展时间不长,还存在着许多亟待解决的难点和问题。关键词国税稽查 难点及对策国税稽查是国税管理工作的重要环节，是打击偷骗税行为，维护公平、公正的税收环境，保证国家税收收入的重要手段。“以申报纳税和优质服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，严格管理，重点稽查”的改革思路，为税收征管体制改革指明了方向，同时也对国税稽查工作提出了更高的要求。但随着改革的深入，国税稽查所面临的工作环境日趋复杂，自身存在一些难点和问题也不断显现出来。一、对国税稽查职能的认识还存在一定的局限性。有的国税机关存在着“收入型稽查”的思想误区，把稽查作为配合征管部门完成税收收入任务的工具，下达税收任务指标，并作为目标管理考核的重要内容，导致稽查部门追求检查数量和查补收入，稽查质量下降，稽查局甚至变成了“收入局”。在现实工作中主要表现在以下两个方面：（一）注重查补收入，忽视司法处理。虽然国家税务总局早在2000年就提出了税务稽查由收入型向打击型转变的要求，这一口号落实到基层税务机关后改变为收入型向质量型转变。众所周知，税务稽查工作质量的好差很大程度上是由税务稽查所反映的查补收入的数字来体现的。一般说来，没有人会对一份没有任何查补数字的税务处理决定书感觉其具有很高的质量，相反，许多人会对一份记载较多税务违法问题因而具有较大查补数字的税务处理决定书产生一种较高稽查质量的感觉。看来要想真正在指导思想上将税务稽查工作由收入型向打击型转变，还必须有一个时间的过程。由于我们偏爱税务稽查工作的查补收入，因而对纳税人由于偷税所应承担的法律责任追究的较少。据有关资料显示，新税制实施以来，除因虚开增值税专用发票而被追究刑事责任以外，采取其他手法偷税而被追究刑事责任的确较少，有的地方几乎没有。当然司法机关也有一定的因素。（二）注重纳税大户，忽视缴税小户。由于税务稽查工作始终围绕着收入任务而展开，税务稽查人员的工作着力点始终盯住一些纳税大户不放，而对一些缴税较少的纳税人则有所放松。原因是纳税大户销售收入多，外购货物多，发生的经济业务面广量大。尽管财务核算规范，但一旦出现问题，查补的数额也大，即“水面大、鱼也一定长的大”。相反对一些缴税较少的纳税人，因为小则销售收入少、外购货物少，经济业务的总量也就一定小。即使出现问题查补的数额也不大，认为如果经常光顾这些“小户头”大有“吃力不赚钱”的味道。稽查职能的这种定位偏差与错位，影响了稽查职能的充分发挥，忽视了国税稽查对偷逃税行为的威慑力，既不适应税收征管工作的改革的要求，也与建设社会主义法治社会的精神内涵相违背，不能使国税机关通过稽查职能来体现税收的公平与正义。 二、稽查内部各环节的工作质量还有待于进一步提高（一）选案方面选案是稽查工作的首要环节，案源选择的科学、真实与否很大程度上决定了稽查成效的显现。当前的选案机制，存在以下问题：1、制定稽查计划的随意性较大。选案人员一般制定的稽查计划往往全凭印象或单凭税负率去决定稽查对象，并没有一个科学分析的筛选过程，计算机选案效能远未体现。2、举报不实的现象较为严重。纳税人举报是税务机关稽查案源的一个重要来源，举报人由于举报动机不同，出现了有些是出于打击报复的目的而举报，举报案件时事实不清，有些是同行竞争而举报，举报内容粗放，从而增加了稽查工作的难度。3、重复选案、重复检查的现象较为严重。由于专项检查、专案检查频繁，不少企业一年要接受税务稽查多次，而疲于应付，怨声载道。4、税务稽查偏重税源大户。由于受稽查任务的困扰，无论是选案人员还是稽查人员，眼睛都盯住税源大户上，而对有些停产、半停产企业、小规模纳税人、个体户，特别是注销户则很少过问，造成税收稽查的漏洞。（二）检查方面。1、检查实施前的准备不够充分。稽查工作人员在检查前往往只对企业的税务登记、经营范围、经营地点等基本资料的收集，而对企业的投资规模、各年度的会计报表、历年的申报纳税、发票购买使用等情况则是检查实施后再搜集，这样容易造成查帐是漫无头绪，检查的针对性不强。实践证明，检查前对企业的各种情况掌握得越全面越详细，检查中就越能发现问题。2、检查的广度与深度不够。在专案检查中，由于实施现场检查较多，稽查工作人员在一定程度上取得第一手资料的可能性较大，对查获企业的帐外帐和企业的送货单等原始资料较为重视。而在对日常或专项检查中，检查人员往往采取抽查法等检查方法，只对企业的帐簿、凭证等会计资料的检查，而忽视财务报表的审核检查，造成就帐查帐的局面。即使查看也是走马观花，对会计科目之间的对应性、逻辑性往往不深究。3、税务稽查技巧有待改进。主要表现为：部分稽查工作人员未能熟练地运用计算机技术进行查帐，对税收业务及相关法律、法规政策的掌握与理解不够深透，不能灵活运用，查帐中依靠过去的经验和习惯做法较多，稽查手段缺乏创新。4、检查环节效能难以显现。检查环节由于工作弹性大，效能考核体系大多还未建立，难以测量其工作量与工作效率的比率，造成检查一线人员吃大锅饭，搞平均主义，难以发挥工作主动性。（三）审理方面。1、单纯的书面审理使审理准确率得不到保证。目前对稽查案件的审理方式一般为书面审理，审理范围局限于对办案资料的逻辑性审核上，违法事实是否清楚、程序是否合法的判断完全依赖于书面材料，缺乏对纳税人实际经营情况和纳税情况的深入审查。2、对查无问题的企业没有作深入审查。对于查无问题的企业，稽查人员提交审理的办案资料过于简单，一般只包括简单的稽查报告、纳税申报复印件和企业基本情况资料等。面对如此简单的卷宗，审理人员就只能在其实施程序方面等进行审理，这样使得审理环节的实质和内容得不到保证。3、5%的抽复查率过低。目前各级要求对当年已查结案件的抽查比例为5%，这样的抽查率明显偏低，难以对提高稽查质量产生促进作用，且由于没有专门的复查组织和人员配置，复查人员往往从综合、审理等部门抽调，由于考核、时间和业务水平等因素造成仓促实施，没有真正起到对稽查环节的监督制约作用。（四）执行方面税务稽查执行难主要有以下几个方面：1、法律限制给想逃避法律义务与法律惩罚的人一定的可逃空间与时间。例如按法律规定被查对象签收税务处理决定书、税务行政处罚决定书后15日内缴纳税款及其滞纳金、罚款；过期不缴，则税款可责令限期缴纳，限时一般为15日。如果仍然不缴，则对税款及其滞纳金实施税收保全、税收强制执行措施；罚款则需稽查对象既不执行也不申请复议或者起诉的，方可实施税收保全、税收强制执行措施，此时限为法律文书履行期限届满3个月后。上述均必须按程序操作，否则将违法。这些前置条件与时限在保障纳税人的合法权益方面起了积极作用，但约束了税务人员执法行为的实施，造成了事实上的一些想逃避法律义务与法律惩罚者的可逃空间与时间。2、案件移送给司法机关在实际操作中存在一定的难度。由于在证据的时效性、合法性等问题上，税务机关与公安机关的认识不同、角度不同、手段不同，因而对案件的取证要求也不一样，造成税务机关的取证材料不符合公安机关的立案要求和标准从而影响了案件的移送。且当前稽查执行环节主要移送涉嫌逃避追缴欠税罪案件，而现行法律法规对如何认定纳税人为了不缴纳欠缴的税款实施了转移或隐匿财产的行为，如何界定税务机关无法追缴欠缴的税款没有进一步的司法解释，取证非常困难，也直接影响案件的定性和移送。3、银行、公、检、法等部门未完全履行协税护税的责任和义务，在一定程度上影响了税务稽查执行工作。受各种因素影响，银行向税务机关提供的纳税人银行账户不够全面，税务机关难以全部掌握纳税人真实的资金往来情况。而且有的银行出于自身利益考虑，往往不但不积极主动地配合税务机关对案件的查处，有的甚至采取拖延、包庇、通风报信的办法，以各种理由阻挠税务检查工作。在查处经济案件和处理经济纠纷时，公、检、法部门往往偏重于债权人或本部门的利益，没有按照征管法第四十五条的规定对欠税人的财产进行分配，也不会通知税务机关，待税务机关知道情况时再向法院提出行使税收优先权追缴税款时已为时已晚。同时，由于目前公检法等部门对税务案件的移送、税务机关申请行使税收优先权、代位权和撤销权都没有明确的工作指引，执行起来比较困难，税款优先原则在实际工作中未能完全体现。4、转办案件难执行。一是内部转办案件。如一部分举报案件、纳税评估移送案件等，往往是经营不善、内部矛盾激化、难以为继的企业，由于执法责任，不查就是不作为，但查出来后执行又十分困难，有的甚至连送达都比较困难。二是由公、检、法、司等部门转办的案件。这些案件查处时间要求紧，绝大部分已经进入司法程序，有的案件的侦查已经进入倒计时。而稽查部门在查处这些案件时仍必须按规定程序逐步进行，等到程序走完，再去执行时，司法部门早已审判终结，并已判处相关罚金，法人已判刑，企业很可能因此而倒闭，税款执行更是十分困难。5、其它无法执行到位的情况。小型个体私营企业、商贸企业规模小，经济基础薄弱，往往一查出问题就逃之夭夭，无法执行；有些企业资不抵债，或所拍卖财产不足以抵缴税款；有的企业在产生查补欠税后，在破产清算期间不主动向税务机关报告，且清算机构也未能将有关情况及时反馈，因而检查税款无法执行；一些疑难案件和大要案件，由于检查、审理的周期都较长，一般短的两三个月，长的有半年甚至一年，等到执行时，企业经营情况、资产情况都发生了改变，因而执行起来比较困难；还有一些企业在被查处偷税行为后，面临追缴税款、加收滞纳金、高额罚款等处罚，便采取转移（出售）资产、另起炉灶、假停业等方法，逃避纳税义务等等。上述行为进行得十分隐蔽，无法跟踪与取证，使稽查执行工作十分被动。三、执法刚性弱化，司法保障力差（一）对被检查强制力不够。现行税法的有关规定，虽然在一定程度上满足了一般检查工作的需要，但随着纳税人情况的变化，还需要进一步扩大检查权限。如根据现行法律规定，税务机关只有权检查纳税人的生产、经营场所和货物存放地，只能对纳税人提供的帐簿凭证和有关资料进行检查，如果纳税人提供的是假帐，把真帐藏匿在其住所或其他地方，则因税务机关无权对其他地方进行搜查，只能在纳税人提供的假帐上进行检查，势必使检查的结果失去真实性，影响了检查的效果。（二）对案件相关单位约束力不够。税法也赋予了税务机关对相关单位了解于案件有关情况的权利，但并没对相关单位的不配合行为做出强制性规定，造成税务稽查取证上的困难，本应查处的问题难以查深查透，使违法的纳税人的偷逃税行为得不到法律的追究和制裁，弱化了稽查执法力度。 因此，急需健全税务司法体系，才能保障税务稽查工作得以顺利开展。针对上述问题，笔者认为当务之急是要进一步强化依法行政的理念，规范执法行为，真正地把国税稽查工作纳入法制化轨道，使国税稽查真正行使起打击涉税犯罪的作用。具体来说，应着重抓好如下几方面工作：一、对国税稽查的目的和作用要有正确的认识国税稽查工作的目的既非“查漏”，更非“补缺”，而是通过打击偷逃税行为来规范税收秩序，促使纳税人自觉真实申报纳税。按照国家税务总局提出的“以计算机网络为依托，集中征收，严格管理，重点稽查”的新征管模式，国税稽查将成为今后国税工作的重中之重。一方面，纳税人申报的真实性要靠税务稽查来检查，对不申报或偷骗税行为要通过税务稽查来查处；另一方面也是检查和监督税务干部贯彻执行税收政策法律、法规正确与否的重要手段。因此，国税稽查是“外查偷税，内防不廉”。当前我们要重新审视“重点稽查”的含义，摆正稽查的位置：一是税务稽查作为税收执法的主要表现形式，是税收公平正义的最大体现。通过科学选择稽查对象，合理使用稽查人力物力，集中力量抓好重点对象的稽查工作，其目的是有效地发挥稽查打击和震慑的作用来整顿和规范税收秩序，提高纳税人的纳税遵从度。二是就稽查的意义来讲，通过打击涉税违法行为，在维护税法尊严、营造良好税收环境中可以实现其他征管手段无法替代的工作效果和目标。三是就稽查的作用来讲，通过对纳税人纳税状况的检查，可以对税收征管其他环节的行为起到监督作用。如果没有了税务稽查，税收的公平正义将无从实现，税收的民主法治也无从保障，税收的组织收入和经济调节作用也将大打折扣。因此国税稽查工作要把主要精力转向查处税收违法案件、充分发挥稽查重点打击的职能作用，提高稽查办案质量。二、进一步完善稽查各环节工作，增强执法力度（一）科学选案1、尽快开发出更加科学的计算机选案系统，做到有的放矢，避免重复稽查。目前的计算机选案只是根据计算机信息管理中的企业资料进行筛选，工作方法落后，提起数据迟缓，运用到稽查选案中也只是参考。所以我们应尽快开发出更加科学的计算机选案系统，与ctais税收综合征管软件配套使用，利用纳税人的申报数据确定精确的选案函数公式，综合考虑分析企业的税负率、成本利润率、存货周转率、购销比率、销售利税率、毛利率、销售收入变化率、应收帐款周转率、速动比率等等因素，有效地采集选案信息，更加准确地找出稽查对象，提高稽查质量与效率。选案系统内应包含已查业户数据库、限时办结提醒、执法监察等模块，进一步提高稽查效率，并能避免重复稽查。2、建立税务违章线索移送制度，多方位采集选案信息。要形成一种制度，对其它单位和其它科室的税务人员，在日常征收管理中发现的问题，应快速形成选案信息移送给选案人员，由选案人员反馈到稽查环节，并尽快组织实施检查，以免贻误时机。对稽查人员在稽查过程中发现的“案中案”、“连环案”，稽查人员也应及时提出建议意见书交选案部门，以拓宽选案的深度。3、完善举报案件登记办法，开发新的举报方式。一方面，要求举报登记人员对举报人进行恰当的引导，尽可能全面地掌握案件信息，以方便稽查。另一方面，对一些举报不详细或举报不实的，应作一般投诉在征收管理中加以检查，而不是把所有的举报件都列入稽查范围，避免造成稽查人力的浪费。另外，我们还可考虑在互联网上设立举报电子信箱等网上举报方式，利用其可靠、快速、安全的特点方便举报人。4、由于金税协查工作量的大增，县级以上稽查局可设立协查业务专岗或成立受理协查科。当前由于金税协查、案件举报中心全部由举报中心负责，且举报中心人员也一般较少，如我局的举报中心只有1人，造成了人力缺乏，工作量非常大。设立协查业务专岗或成立受理协查科，全面负责对于“四小票”、作废、失控发票的协查工作，对提高稽查工作效率和选案正确率都将产生深远影响。（二）完善稽查1、做好实施检查前案头分析工作，确保检查工作得心应手。案头分析的资料提供可考虑采用两种方法：一是由选案人员在确定稽查对象时从电脑输出该企业的基本情况，包括经营范围、发票领购情况、申报纳税情况等，并与稽查对象通知书一起移送到稽查部门；二是以工作规则形式要求稽查人员做足案头分析工作，查前填列被查企业基本情况表、年度纳税情况表、年度税收负担率表等等。2、建立定式稽查法，规定检查要素。根据相关制度的要求，列出必查项目，设计出一定的表格，规定稽查人员必须检查哪些会计、税收要素，并据实填列计算表格。这种方法，可使发现问题的来龙去脉在表格上一目了然，同时规范了稽查人员的检查方法，避免工作随意性，保证了稽查的广度和深度。针对定式稽查方法存在的片面性，可针对不同企业的实际情况由检查人员设计出不同的检查项目表，同时规定必查项目。3、实行查前告知，查后反馈，有效监督执法行为。一般的日常稽查案件，稽查部门在下达税务稽查通知书时或实施检查前，应向纳税人送达稽查告知书，告知书上一一列明稽查选案、实施、审理、执行的操作范围、制约机制、投诉电话等内容，例如稽查工作必须在2人以上，且应出示税务检查证和税务检查通知书等等，让纳税人知道稽查部门的职权与职责和自身的权利与义务，在检查中有效监督执法行为，并且还可在查后对不文明、不依法办案的行为进行举报。4、提高稽查人员素质，不断拓宽稽查工作思路和工作方法。一是要通过全方位的学习，熟悉、掌握税收法律法规及会计知识，加强培训和考核，不断提高稽查人员的政治、思想、业务素质；二是要建立税务稽查责任制、税务稽查错案责任追究制、稽查实绩考核制度，增强稽查人员的工作责任心；三是稽查人员本身也要在稽查实践中不断改进工作方法，建立“案件分析日”、“疑难案件业务探讨日”等业务交流活动，对于不同案件进行不同的分析、总结，勇于探索和创新，吸取他人经验。5、加强稽查跟踪管理，真正做到以查促管。稽查工作的最终目的是以严格的稽查促进纳税，增强纳税人的纳税意识。因此，可以考虑在对企业实施检查后，建立“被查企业回访制度”和“稽查建议制度”，回访过程既对企业存在的问题向企业提出书面建议，并帮助企业加以改进和完善，也可以了解检查人员在执行政策和廉政纪律的情况，既加强了队伍建设提高了稽查质量，又能真正起到以查促管和纳税人服务的双重目的。（三）保证审理1、采用案头审理与实地审理相结合的审理方式。审理人员在对稽查办案资料进行书面审理时，若发现有异议及有疑问的地方，可以延伸至企业或与纳税人直接沟通，进行实地审查，对事实不清，证据不足的案件及时予以纠正和调整，这样既可保护纳税人的合法权益，又可保证案件处理的准确性，更能促进检查环节稽查质量和案头质量的提高。2、提高复查力度，保证对查无问题企业的抽查率。建立审理工作质量考核制度，提高查结案件的抽查率，对抽查率没有达到标准的，或在复查过程中被上级查出问题的，与岗位考核和执法评议挂钩，从而使稽查与审理相互制约，提高行政执法水平，减少复议和申诉的发生。3、完善案件移送制度。对达到移送标准的经审定后一律移送，杜绝以罚代刑，提高税法的威慑力。并提高案件曝光率和公告率，在全社会形成良好的诚信纳税氛围。（四）加强执行1、加强税法宣传，优化执行环境。充分运用媒体、电台、报刊等媒体工具，加大税法宣传力度，进一步促进全社会的知法、守法意识；积极依靠地方党委和政府，取得他们对税收工作的支持，以减少和杜绝地方保护主义；建议人大、政协在监督税务机关依法治税的同时，也要为优化税务稽查执行工作环境行使监督权，督促有关部门配合、协助税务机关依法执行。2、健全税务稽查执行法规，提高执行质量。根据形势发展的需要，及时对现有的执行规定进行修订、补充和完善，增强法律条文的准确性和可操作性，防止规定滞后带来的负面影响，提高税务执行工作质量。如可以适当考虑赋予县级以下税务机关、各级税务稽查局一定的税收保全措施和税收强制执行措施的决定权和实施权，就像赋予县级以下税务机关一定的行政处罚权一样；或者在税务部门内部成立自成体系的独立受理涉税案件的税务警察和税务法庭。3、完善执行制度，改进执行措施，提高执行效率。建立执行工作事前核实、调查制度，将执行环节的准备工作前移至稽查环节进行，确保执行工作有效地开展。如稽查人员在进行纳税稽查时，要求纳税人对其银行账号、存款金额和拥有所有权的无形资产、固定资产、流动资产极其抵押、质押、留置等状况以及债权债务情况进行确认，以便为执行环节依法实施各项法定措施提供客观的依据，特别是可作为确认涉嫌“逃避追缴欠税罪”、实施代位权和撤销权的依据。同时，执行工作要做到有的放矢，避免那些等待观望的被执行人闻风而逃。建立执行工作事后督查制度。将查补税款入库率和税案执结率作为执行工作的考核指标，加大执行工作的责任和目标管理，使执行人员既有压力又有动力，促进执行工作健康开展。三、强化稽查刚性，完善税务司法税务稽查刚性不够、税务司法体系不完善，严重制约着税务稽查执法的深度和广度，使一些严重的税务违章案件得不到彻底查处。1、强化税务稽查依法治税手段，适当扩大税务稽查执法权力。现行的税收法律法规，从保护纳税人的权益、规范税务机关执法行为上来看是必要的，但对于稽查工作的种种约束，反过来也是对违法者的保护，不符合立法的目的，建议尽快完善：第一，建议赋予税务机关在不侵犯纳税人合法权益和严格为纳税人的商业秘密、个人隐私保密的基础上，对纳税人存放在其生活场所和住宅内的商品、货物以及各种记录、资料进行检查的权力。第二，建议赋予税务稽查人员一定的涉税证据搜查权，提高税务稽查调查取证工作水平。即税务机关在实施税务稽查时，对当事人不予提供生产经营记录、购销合同、有关票据等纳税资料的，稽查人员可以对纳税人的负责人和办税人员的办公家具等可能存放偷税资料凭证的地方进行强行搜查，以保证有关涉税证据不被毁灭。2、明确几个涉税概念问题，保证稽查案件处理有据可依。一是对于什么资料、凭证是属于纳税资料，现行的税收法律法规规定的相对比较笼统，不适于税务执法人员实际执行，致使有时税务稽查案件定性不敢引用。如企业的货物运输、出入库单据，生产记录，销售小票等，应作为重要的纳税资料在法律法规中进行确定，并授权税务机关统一制定具体行业纳税资料范围，必须使用税务机关指定格式、样式的单据，以确保税务稽查中核实的纳税资料的准确性。二是要明确何为会计核算不健全，不能提供什么资料属于有关规定中的不能提供或不能准确提供纳税资料的行为。三是进一步明确税务机关如何核定纳税人的应纳税额。中华人民共和国税收征收管理法及实施细则中规定的核定纳税人应纳税额的方法在税务稽查中如何采取。建议在税务稽查中对能附以其他辅助证据的测算、推算得出的纳税人接近实际且较为合理的应纳税额，具有法律效力。3、修订税务违法案件涉税犯罪标准，消除基层税务机关和税务稽查人员的后顾之忧。我国现行刑法规定，“纳税人偷税数额占应纳税额的百分之十以上不满百分之三十并且偷税数额在一万元以上不满十万元的，以危害税收征管罪论处。”在现阶段看对于属于增值税一般纳税人和企业所得税纳税人，确定其偷税额非常容易达到犯罪标准，而往往有些偷税行为又不是纳税人的故意行为，这类案件是税务机关比较头痛的，处理起来比较难。因此，建议对偷税的标准做出修改，对纳税人偷税数额在五万元的以下的一般性税收违法案件，当事人能正确对待税务机关的行政处理并积极缴纳税款、罚款、滞纳金的，税务机关可不移送司法机关，扫除基层税务机关和稽查工作人员的心里障碍。在完善的税务司法保障体系未出台前，当地党政部门要积极牵头，组织公检法和工商、审计、财政等部门为税务稽查保驾护航。只有党政部门的支持，有关部门的积极配合，才能对重大的偷税、逃税和骗税犯罪案件进行彻底查处。 参 考 文 献1 国家税务总局教材编写组.国税稽查实务.中国税务出版社.2004042 王静.税务稽查应对、维权、补救及涉税纠纷处理实务.中国言实出版社.2007013 全国注册税务师执业资格考试教材编写组.税收相关法律.中国税务出版社.201201- 17 -