河南省民办中小学教育发展报告.doc

河南省民办中小学教育发展报告添加日期：2008-3-19 14:01:24作者：徐万山1 河南省民办中小学教育发展概况中华人民共和国民办教育促进法颁布实施后，河南省民办中小学教育发展迅速，呈现出前所未有的发展态势和新的特征。1.1 总体规模与发展速度 民办中小学及其在校学生数大幅增加。2005年，河南省有各类民办中小学、幼儿园4242所，在校（园）学生（幼儿）130.39万人。其中，民办普通高中197所，比上年增加27所，占全省普通高中总数的20.85；在校学生19.19万人，比上年增加6.26万人，增长48.42。民办中等职业学校69所，比上年增加28所，占全省中等职业学校总数的7.19；在校学生9.88万人，比上年增加3.49万人，增长66.33。民办普通初中485所，比上年增加87所，占全省普通初中总数的9.22；在校学生32.66万人，比上年增加6.85万人，增长26.54。民办小学777所，比上年增加192所，占全省普通小学总数的2.35；在校学生33.48万人，比上年增加8.5万人，增长34.03%。民办幼儿园2714所，比上年增加592所，占全省独立设置幼儿园总数的65.52；在园幼儿35.18万人，比上年增加8.47万人，增长31.37。（表1） 民办中等职业教育发展迅猛。与2004年增幅相比，2005年河南省民办中等职业教育比上年猛增28所，在校学生增加近4万，分别是上年增幅的5.6倍和2.8倍（表1）。说明职业教育开始受到社会和家庭的更高重视。 城市民办普通高中增幅趋稳，县镇民办高中数量激增。2005年，河南省城市新增民办普通高中7所，校均教学班增加3个，校数与学校规模增幅均与上年持平。县镇民办普通高中则比2004年增加14所，是上年增幅的近1.6倍；学校规模也持续扩大，校均教学班由上年的16个增加到19.18个（表2、表3）。说明河南农村人口对高中教育的需求在持续增加。1.2 地区分布及所占比例 民办中小学地区分布极不均衡。在23个省辖市（含扩权县市）中，郑州、开封、濮阳、许昌、周口以及固始县民办普通中小学教育所占比重较大，洛阳、漯河、三门峡所占比重相对较小，邓州市民办教育几乎是空白。 民办幼儿园所占比重最大，民办普通小学所占比重相对较小。有11个省辖市的民办幼儿园占到当地民办幼儿园总数的60以上，永城市达到88.46，而民办小学所占比重只有濮阳市超过5%。民办普通高中所占比重超过20的省辖市有7个，其中濮阳市民办普通高中所占比例高达42.42。1.3 办学层次及城乡分布民办中小学（幼儿园）教育层次继续呈现多样化特征，民办职业教育比重略有增加，普通中学比重有所减小（图1）。从层次上看，2005年民办幼儿园所占比重最大，为63.98%，与上年基本持平；普通小学所占比重有所增加，由上年的17.64增加到18.32%；中等职业学校所占比重也略有提高，由上年的1.24增加到1.63；而普通初中、普通高中所占比例则分别下降了0.57和0.49个百分点。 农村民办普通教育所占比重增幅较大，城市民办普通中小学所占比重持续下降（图2）。2005年，河南县镇和农村民办普通中小学分别占全省民办普通中小学总数的27.90%和53.80%，分别比上年增加0.06个百分点和1.15个百分点，而城市民办普通中小学占总数的比例则由19.51%下降为18.30，减少1.21个百分点。2 河南省促进民办中小学教育发展的政策与措施河南省民办中小学教育近年来的快速发展，与国家对民办教育实行“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针及有关法律法规的颁布实施密不可分，也得益于河南省各级政府相关政策的支持和社会有关方面的积极促进。2.1 政府的鼓励政策中华人民共和国民办教育促进法2003年9月1日施行后，河南省于当年拟发了河南省实施中华人民共和国民办教育促进法办法（草案）（以下简称办法（草案），对民办教育的性质和管理，民办学校的设置，民办学校校长和教师的聘任，民办学校的招生、收费、教学组织及财务管理，民办学校享受的政策优惠，政府的扶持措施等作出了政策性规定。尽管这个办法（草案）一直属于“征求意见稿”，但事实上，它已在很大程度上发挥了地方法规的作用。在民办教育管理体制方面，办法（草案）规定：“省教育行政部门负责全省民办教育工作的统筹规划、综合协调和宏观管理。省辖市、县（市、区）教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。县级以上劳动和社会保障行政部门及其他有关部门在规定的职责范围内，分别负责有关的民办教育工作。” 关于民办学校教职工的权利保障，办法（草案）规定：“教育行政部门及有关部门应当保障民办学校教职工在业务培训、职务评审、表彰奖励、科研立项、教龄和工龄计算、人事档案管理、社会活动等方面依法享有与公办教职工同等权利。人事、教育等有关部门应当为民办学校建立教职工人事代理制度提供服务，允许教职工在公办学校和民办学校之间合理流动。民办学校教职工调入公办学校及其他事业单位的，人事、教育等有关部门应当按照公办学校教职工同等对待。人事、教育和有关部门及各级教师专业技术职务任职资格评审组织，应当按照对同级同类公办教师的评审办法，组织实施民办学校教师专业技术职务任职资格的评审工作。民办学校招聘大专学历以上的高等学校毕业生，人事、公安、教育等部门应当按照有关规定办理相关手续。” 办法（草案）也对广为关注的民办学校资产问题作出了规定：“举办者投入学校的资产应当与举办者其他所有的资产相分离。民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。所有资产由民办学校依法管理和使用。民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，任何组织和个人不得侵占民办学校资产。”“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法按照国家有关规定执行。” 在优惠政策和政府扶持方面，办法（草案）规定：“县级以上人民政府应当设立专项资金，用于资助民办学校的发展以及奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。县级以上人民政府应当对有关部门依照职责促进民办教育发展情况进行监督检查，对民办教育发展中遇到的问题，及时予以协调解决。”“民办学校享受的政府扶持措施，以及税收优惠、信贷支持和接受捐赠，按照民办教育促进法和国家有关规定执行。各级人民政府、有关部门和单位应当简化手续，提供便利，及时办理。”“新建、扩建民办学校应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。民办学校在征地和新建、改建教学科研用房、教职工和学生生活用房及其附属建筑设施时，享受同级同类公办学校同等待遇，免收土地、建设及其他有关部门征收及代收的一切行政事业性收费。服务性收费应当享受与同级同类公办学校同等的优惠待遇。”“所在地政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议付相应的教育经费。” 依照办法（草案）精神，不少省辖市、县（市、区）也结合本地实际，出台了相关优惠政策。周口市是河南省经济欠发达的农业和教育大市。为了促进民办中小学教育的发展，该市明确规定，优先安排和办理社会力量办学用地，免收配套费、人防费、管理费、水资源费等各种费用；对工程招标费、预算审查费等服务性收费给予最大优惠；民办学校教师享有与公办学校教师相同的权益，且专业技术职务资格评审不受指标限制；对规模大、生源多的民办学校，可选派公办学校的优秀管理人员和教师，工资由财政发放。该市所辖的太康县还规定：对一次性固定资产投入500万元至1000万元的建校者，政府划拨供地，并为高中阶段教育的学校选派30%的教师，工资由县财政负担；投资5000万元以上者，县政府无偿划拨土地。仅2004年，周口市就累计投入10.2亿元，新建民办学校83所。 驻马店市教育行政部门积极开展“引资兴教”活动，促进民办教育快速发展。从2005年至2006年上半年，全市民办教育实际引进到位资金3.06亿元人民币，签订引资协议资金3.43亿元人民币。到2006年6月，全市各级各类民办学校已发展到420所，占全市学校总数的10，固定资产近6亿元。 体制上，为了加强对民办中小学教育的管理，一些省辖市、县（市、区）在当地教育行政部门专门设置了民办教育管理机构，一般称“民办教育管理办公室”。有些乡镇也成立了民办教育管理专门机构或有专人负责。2.2有关方面的促进措施 设立民办教育维权热线。河南民办教育网设立民办教育维权热线，与省、市民办教育主管部门及相关执法部门联动，为民办学校投资人（举办者）、学校教师、学生及其家长提供法律、法规、政策咨询，对于民办教育发展中发生的各类侵权行为，将及时提请政府相关部门或司法机关作出处理。这是国内首条民办教育专业社会公益热线。 成立民办教育社团组织。许多市、县成立了由当地各类民办中小学、幼儿园及其他教育机构自愿参加的民办教育协会或联合会等服务性、联谊性、非营利性社团组织。这些社团组织的工作接受当地教育行政部门和民政部门的指导和监管，其宗旨是团结组织广大民办教育工作者，加强自我管理和互相协作，维护民办学校合法权益，研究民办教育发展的理论和实际问题，推动当地民办教育事业发展。这类社团组织的成立标志着我省各地民办教育进入了行业管理、行业自律、协调发展的新阶段。濮阳市民办教育联合会成立后，定期组织民办学校进行学习交流活动，协助教育行政部门对民办学校进行检查、评估、指导和表彰、奖励，为民办教育的健康发展发挥了积极作用。 举办民办教育发展研讨会或专题培训会。不少市、县通过举办专题报告会、研讨会、培训会等形式，学习先进教育理念，研究解决民办中小学发展过程中遇到的问题，提高民办学校管理者的教育素养和管理水平。三门峡市召开的民办教育研讨会，就民办中小学如何依法办事，逐步完善内部管理体制和运行机制，依法维护教职工和学生的合法权益，自觉维护民办教育的整体形象等问题进行了深入探讨。郑州市举办的民办教育专题讲座，邀请民办教育研究专家介绍国外民办教育发展的背景及西方民办教育发展的成功经验，并就我国民办教育发展趋势、存在的问题及解决对策等与民办教育工作者进行探讨。 整合利用教育资源。一些地方利用中小学布局调整等教育资源重组的机会，把闲置的教育资源优先提供给民办学校，扩大民办学校的规模，加快其发展步伐。资源利用重组。孟州市会昌办事处在中小学布局中，先是将一所有着较好地理位置的小学廉价出让给该市青少年武术学校，后又将市商业局办公用地、鑫源大酒店通过“资源利用重组”的办法，建成了孟州市开元小学、孟州市新星学校，使闲置的资源被民办教育所消化、利用，促进了民办教育的发展。3 河南省民办中小学教育发展的影响因素及再发展的策略选择由于采取了积极和较为有效的促进措施，河南省民办中小学教育近年来得到较快的发展，一些地方甚至出现了“迅猛”发展的势头。与此同时，就全省而言，也还存在着一些影响甚至阻碍民办教育发展的因素，民办中小学教育的进一步发展需要更为积极而适当的策略选择。3.1 影响因素 影响河南省民办中小学教育发展的因素主要表现在观念、政策、管理等几个方面。 观念方面。一些地方对民办教育仍然存在一些片面的、陈旧的看法，存在着某种程度的偏见。有的认为，教育是公益事业，把公办教育办好就行了，没有必要发展民办教育；有的认为，民办教育与公办教育抢生源、争师资，给公办学校带来了冲击；有的认为，民办教育多以赢利为目的，不能把它看成公益事业。许多学生、家长和教师只是在“无奈”的情况下才去选择民办学校，在他们的认识上，民办学校位处“二流”是无法回避的“现实”。一些校长认为民办学校越发展，公办学校越难办，最大的矛盾就是生源。少数“官员”甚至认为，民办教育是为了“赚钱”，政府没有必要下大力气去支持。这样多层面的认识问题，使积极鼓励民办教育发展的社会氛围在一些地方难以真正形成，在很大程度上影响着民办中小学教育的发展。政策方面。中华人民共和国民办教育促进法和中华人民共和国民办教育促进法实施条例的先后颁布，为我国民办教育的发展提供了法律法规保障，同时也为各地制定民办教育发展政策提供了法律依据。河南省至今尚未正式出台相应的“实施办法”，在一定程度上制约了省辖市相关政策的制定，使一些地方的民办教育发展难以得到政策方面的有效支持。在招生方面，一些地方为保证公办学校生源，制定中招政策时把民办学校放在最后一档，导致民办学校只能招收低分学生；有的教育行政部门甚至在学籍管理上设置障碍，增加民办中小学校的招生困难。有的地方在评先表优、职称评审、社会活动等方面不能把民办学校与公办学校同等看待。一些职能部门仍执行着对民办学校的歧视性政策，如某市对公办学校免收排污费，对民办学校则不一样。不少民办学校举办者和校长反映，在一些地方不仅国家和省里规定的扶持政策得不到落实，而且有些职能部门还对民办中小学乱摊派、乱罚款，使他们穷于应付；个别部门不仅违规收取审批费，还收取名目繁多的咨询费、年审费等。 管理方面。一些民办学校内部管理不规范，没有建立符合要求的财产管理制度，举办者个人财产与学校财产不分。有的实行家族式管理，举办者既是决策者又是校长，学校主要岗位由自己的家属或亲戚担任；董事会与校长的权力运行机制不完善，很多被聘校长不能有效行使管理权力。有的民办学校举办者不按教育规律办学，急于收回投资，不重视改善办学条件、提高教师待遇，导致教育质量低下，甚至破产。有的学校办学思想出现偏差，片面追求赢利，在招生、收费、广告等方面有违规行为，在社会上造成不良影响，损害了民办学校的声誉，甚至带来了一些不稳定因素。 质量管理。应该说质量是学校生存的重要前提，对民办中小学而言更是如此。现在的问题是，一方面，有些地方教育行政管理部门没有很好地把民办中小学教育教学质量纳入业务管理范围之内，监督、指导缺位，甚至任其“自生自灭”；另一方面，不少民办中小学校自身缺乏办学质量保障机制，师资培训、教学指导、学生评价、德育工作、后勤服务等没有建立应有的制度系统，难以有效提升教育教学质量，更谈不上可持续发展。 “名校办分校”的影响。近年来，河南省各地在发展民办中小学教育的同时，普遍出现了“名校办分校”现象。这一办学模式有效利用了国有优质教育资源的“名优”效应和民间教育资金，既增加了教育供给，也更大程度地满足了教育需求。但是，相对于公办学校而言，“名校”之分校具有民办学校的优势；相对于民办学校而言，“名校”的分校又有公办学校的优势。这样，实际上促使了公办名校在招生、收费等方面获得了更大的自主权和更加优惠的政策。正是由于公、民办学校之间地位的不平等，使“名校办分校”成为“纯民办学校”发展的不公平竞争对手，一定程度上挤占了民办中小学的生存空间，使民办中小学校面临更大的压力。3.2再发展策略选择 增强对民办教育促进法的理解力与执行力。民办教育促进法的颁布为我国民办教育的发展提供了法律保障，而要真正发挥其作用，又特别需要有一个积极的制度安排和创新。制度安排的关键是要有与“促进”主旨一致的配套政策，其中的关键在于各级政府对民办教育促进法的理解力和执行力。首先，要强化“教育利益国家化”观念，把是否大力发展民办教育作为政府部门行政效率的一项指标，削弱政府的地方性利益倾向；同时刚化教育法规对行政权力的制约功能，把民办教育促进法落实到与之相关的所有利益主体的行为上，而不仅仅是针对民办教育举办者和经营管理者。其次，应加强民主监督执法力度，公平、公正、公开举办者资质条件，不能由个别长官“独自”决断一个民办教育投资者的价值，防止“权力资本”对教育的侵害。强化民办学校举办者、管理者的职业资格培训和认定，不能让对教育毫无认识的人去举办民办学校。其三，应考虑给予民办学校尽可能多的财力支持，加大在“民办公助”等政策上的扶持，在征地、贷款、租用校舍、场地、师资、招生、兴办校办企业、中外合作办学等各方面给予政策放宽和优惠。其四，各级政府都应成立专门的民办教育管理职能部门，加强教育行政管理者对民办教育促进法的学习领会，规范民办教育执法管理行为，强化合法合理行政。以高中阶段教育为重点拓展民办中小学教育发展空间。考虑到国家“十一五”时期教育宏观政策的调整和具体省情，可以预见，在未来几年中，河南省初中和小学阶段的民办学校不会有大的增加。但由于河南省目前还有相当一部分初中毕业生升不了高中，所以“普高热”短期内不会降温，高中阶段的民办教育（包括普通高中和职业中学）将面临很大的市场机遇。与此同时，怎样办好高中阶段民办学校也将成为相关方面的重要课题。从目前的情况看，几乎所有民办高中都在和公办重点高中进行升学率竞赛，而其中的绝大多数是不成功的。究其原因，主要是因为一所新办的民办高中，其生源、教师质量、教育经验和水平，甚至校风和知名度等等，和知名的公办重点中学是无法竞争的。教育行政部门如何引导民办学校真正实现“以质量求生存，以特色求发展”的目标，将直接影响到民办中小学教育的健康发展。 规范和加强民办学校内部管理。民办学校应根据需要建立健全内部组织机构，完善包括资金管理和使用在内的各项规章制度并严格落实；依法设立学校董事会、理事会或其他形式的决策机构，成立以教师为主体的教职工代表大会，保证学校发展决策的正确性和有效实施。同时必须建立师资培训机制，舍得在教学、教研、教育实验方面的投入，逐步形成办学特色。教育行政相关职能部门应把对民办学校的管理纳入当地中小学教育整体管理之中，指导和督促民办学校不断改进管理，提高办学质量。 建立健全民办学校退出和清算机制。民办学校主要靠收取学费维持运行，缺乏正常的贷款、融资渠道，近年来出现各种问题而破产倒闭的不在少数。为此，亟待建立针对民办教育机构的预警和退出机制，完善学校终止时的财产清算办法。目前，国内一些省市在为地方民办教育立法时，根据地方的实践已经做出了一些设计。如浙江省的草案规定，“民办学校终止时，依照国家有关法律、法规的规定进行财产清算，依法处置剩余资产。民办学校清偿各类债务(含退还向学生收取的各项费用和应发放教职工的工资及社保费用)后的剩余财产，经审批机关核准，可以以出资额为限，连本计息返还出资人；返还后剩余部分转入民办教育发展基金。”深圳市的草案规定，“民办学校终止时，必须妥善安置在校学生，审批机关应当予以协助。实施义务教育的民办学校终止时，审批机关必须协助安排学生继续就学”。“民办学校终止时，应当依法进行资产清算资产清算按照下列步骤进行：(一)由评估机关以货币形式计算出学校资产负债总额，并出具评估结果报告；(二)由清算组根据投入各方实际投入的金额及相关协议，计算出终止时投入各方应占的份额。”这些措施和思路值得河南省在制订有关法规政策时借鉴。