几位规划界专家对存量和减量的总体规划的观点汇总

几位规划界专家学者对存量和减量总体规划观点的汇编专家名单如下：施卫良 邹 兵 金忠民 石晓冬 丁成日 王 凯 赵燕菁 郑 皓 林 坚 石 楠施卫良(中国城市规划学会常务理事，北京市城市规划设计研究院院长)过去的20年，中国的城市化处在一个快速的发展时期，大多数城市在这期间进行的是以增量为主的总体规划编制。在上一轮的总规编制中，大城市、特大城市的总规普遍采用的是扩大建设用地规模、发展新城新区的模式，通过增量来保证城市的发展。面对规划发展，我们的规划师也习惯于增量式的总规编制，特别是大量的新城新区规划，以及各种园区、功能区的规划。我们的发展模式和发展经验走出了一条中国城市化的发展道路，包括国外的一些专业机构和规划师，也在向我们学习这方面的经验。但是，从一些特大城市发展来看，正面临着上一轮发展带来的问题，人口和资源环境的矛盾、建设用地的紧张、社会分化的加剧等，在此背景下如何应对城市发展模式和城乡规划的转型成为规划行业的热议话题。特别是去年的城镇化工作会议和今年的新型城镇化规划，都提出了对特大城市要严格限制规模、控制建设用地的“天花板”，也提出了划定城市增长边界、划定城市生态红线的要求。面对这些问题，我们在思考下一轮特大城市的总体规划是不是应该朝着面向存量和减量规划这个方向来编制，我们也看到一些城市已经在走这条道路。深圳的新一轮总体规划就明确提出了存量用地的规划概念，而且深圳也是最早在全国划定基本生态控制线的城市；上海2040城市总体规划提出了建设用地的零增长、负增长；北京面临新一轮总体规划的修改，也提出了减量规划、“瘦身健体”的思路。邹兵(中国城市规划学会学术工作委员会副秘书长，深圳市规划国土发展研究中心总工程师，深圳市城市规划协会会长)第一，无论是增量、存量还是减量规划，都是处理城市空间发展问题的手段，应相互支持，协同配合。计划经济时期特大城市由于增量空间不足，旧城改造和历史文化保护都举步维艰。后来土地制度改革和市场经济发展推动大规模的空间扩张，通过增量支持破解了过去在存量空间里“面多加水、水多加面”的困局。第二，增量和存量规划的运行逻辑，类似中国渐进式改革的路径。不从城市和国有企业入手，而是先从农村改革和乡镇企业寻求突破；在做大做强经济增量后再来推动城市和国企改革。城市规划先在外围发展新区，利用获得增量收益来处理老城的存量优化问题。现在面临的挑战是增量扩张受到约束，要在增量有限或者没有增量收益的情况下，如何通过盘活存量来解决持续发展问题。第三，关于存量和减量内涵的不同理解及对策。存量既可以指城市已建成区，也可以指已出让土地使用权但并没有完成建设的已批未建用地。对于前者，面临的是土地二次开发的更新改造问题；对于后者，则是闲置用地收回或产权回购的政策问题。关于减量的理解，一种是在生态保护区清退建设用地，进行生态恢复；另一种是减一部分增另一部分，如减村镇用地增城市用地，减工业用地增加居用地、公共空间和绿地等，实际是用地内部结构的调整转换。第四，存量和减量规划都是对既存利益的调整，所以实施更难。增量规划是针对长远和未来的，利益具有预期性、模糊性和不确定性；但存量和减量的利益关系具有即时性、现实性和确定性，矛盾更为尖锐复杂。第五，编制存量和减量规划，首先要由大规划向小规划转变。增量规划考验规划师的是想象力和洞察力，要有理想有激情有远见；存量和减量规划更多地需要理性、细心、耐心和恒心，更多的是微空间、微设计、微循环、微更新。其次，存量规划要在规模锁定、空间结构基本不变的前提下，通过用地结构的调整来实现城市就业、居住、交通、服务等功能的改善。存量规划要计算用地转换的财务收益、需要支付的成本，以及怎样分配这些收益、分摊这些成本。增量规划重利益平衡，存量规划重利益分享，减量规划重利益补偿。金忠民(上海市城市总体规划设计研究院副院长，教授级高级工程师)上海、深圳等城市经历了快速城市化发展阶段后，必然会遇到建设用地存量和减量的选择问题。首先，特大城市进入存量优化规划阶段是城市转型需要。目前，上海建设用地总量逼近土地利用总规的“天花板”；中心城与周边连绵面积1250km2，新城发展滞后；我院在上海开展农村大调查表明，全市有3.6万个自然村，布局分散，基础设施和公共服务水平偏低；生态空间接近底限，城市游憩空间匮乏；公共空间布局、环境品质、设施配置不适应发展需求。这种倒逼城市转型的态势与存量、减量规划的选择正好契合。其次，回答存量和减量规划减什么、增哪里，需要转变总体规划思路。上海提出“四个转变”。一是价值取向由经济导向的传统增长观转变为以人为本的科学发展观，围绕市民幸福的宗旨，开门做规划，建立总体规划公众咨询团，开辟上海2040的微信、微博和官网及市民热线、愿景调查平台进行互动。二是发展模式由空间扩张型转变为有机更新型，注重生态底线、基础保障、效率提升，节约集约用地。三是思维方式由终极目标型转变为过程控制型，建立规划实施全过程的动态评估反馈机制。四是规划内涵由规定性技术文件转变为战略性空间政策，形成以政策区为核心的空间管控体系；确立“发展目标实施策略保障政策”三位一体综合空间发展策略；以总规为空间统筹平台，实现“多规衔接”。第三，调控是存量和减量规划的关键。上海提出“五量调控”策略。(1)总量锁定：按照土地利用总规锁定城市建设用地总规模。(2)增量递减：逐年减少新增建设用地规模，推进集建区外建设用地减量化。(3)存量优化：促进存量工业用地调整升级，旧城进行有机更新。(4)流量增效：强化土地利用全生命周期管理，加大违法用地、闲置土地整治力度。(5)质量提高：建立节约集约用地标准体系，鼓励土地立体开发和复合利用，提高产业准入门槛。为此，上海正探索实施路径，如：严格落实“三线管控”要求、预审新增建设用地年度计划、开展郊野单元规划实施减量化、建立多方利益平衡机制和土地信息共享平台等。石晓冬(北京市城市规划设计研究院副总规划师)北京市目前启动了的总体规划修改工作，不管是中央还是北京市全市，都形成了一个共识，明确提出建设用地减量提质。为什么要做减法？按照国务院批准的北京的总体规划和土地利用规划的指标，还有一定增量空间，在有增量余地的条件下提出减量是基于以下一些认识。第一，北京平原地区国土开发强度超过了43%，有研究表明，北京平原地区的开发强度的警戒线为40%。 第二，北京目前处在特大城市快速发展和矛盾的凸显期，生态、交通、能源供应都处于紧平衡状态。第三，集体建设用地增长较快、缺乏管控，占整个建设用地的半壁江山，城市规划过去对这类用地的规划和管理缺乏理论经验和工作经验。第四，我们的规划画了不少圈，圈内是所谓的城镇建设用地，圈外是非建设用地和乡村地区，圈内普遍缺乏规划实施的利益平衡机制，圈外疏于管理和引导。第五，生产、生活、生态空间结构失衡及职住失衡的问题。同时既有经济增速和建设用地、人口的增长之间有一定相关性，比如近些年北京GDP每增加1%对应了增加0.37%的常住人口和0.51%的从业人口的增长，建设用地相应有0.11%的增长。按照这一模式发展下去，人口资源环境将突破底线，不可持续。鉴于上述原因，从规划的角度提出了做减法，以人口资源环境承载能力为底线，来倒逼城市发展质量和效率的提升。通过水资源承载力、能源承载能力、大气环境容量、水环境的容量和城乡建设用地利用水平、财政运行能力等多方面的综合考量，来综合确定全市建设用地减量的目标，包括针对原规划减量的目标、对现状建设用地减量的目标、对平原地区减量的目标和集体建设用地减量的目标。为了实现这些目标需要做出以下努力：一是在坚守空间管制底线，如生态红线、开发边界；二是加大建设用地利用增减挂钩的力度；三是将工业用地和集体产业用地作为减量规划的重点；四是调整“三生”空间的结构；五是采取分圈层差异化的土地管控策略，在中心城主要存量利用提高效率为主，在城乡结合部主要是整治集体产业用地，加大生态用地的保护力度，在远郊平原区和山区以保护生态为主，在东南方向的跨界地区要建立区域土地利用机制等。规划建设用地减量瘦身，关系到城市发展方式的转变，是做到资源利用集约、经济增长健康、财政收入稳定、就业质量提升的有效调控手段，使首都进入经济发展、人口增加、土地投放紧平衡的“新常态”丁成日(美国马里兰大学教授)什么是城市规划本义？城市规划勾画未来，这一定需要我们的想象力；城市规划关乎未来，未来就意味着不确定，不确定伴随着风险；城市规划关乎未来的选择、决策和行动，它们一定产生结果，而结果一定意味着代价。最优的城市规划需要通过比较不同的选择、决策和行动之间的(后果所伴生的)效益和代价，择优取舍来实现。遗憾的是，整个年会鲜有文章论及这些内容。充分认识这些，没有想象力不成，仅有想象力也不够，需要理论、模型、解析分析等来辅助我们的决策。现在讨论减量规划。我认为减量规划的提法有几大错误，第一，减量规划背后的假设错误。假设之一是解决中国城市发展问题的途径是惟一的(减量规划)，而没有认识到途径有多种(条条大路通罗马才有最优路径选择问题)。假设之二是城市增长有“天花板”，城市环境有容量，资源有约束等。但城市理论研究进展和东京(人口已达3700万)都说明城市增长环境资源约束等论点是不成立的。第二，减量规划引述的理论认识是错误的。我感到非常失望的是，我们天天讲尊重城市发展，遵循城市发展规律，可是我在这里就没听到一个讲什么是城市规律，讲得更多的都是指标。国外的指标是在人均用地、公园面积等。但是没有人均用地指标和工业用地产值指标，这类指标既没有理论支撑，也与城市发展实际不符。所以从国际理论和国际经验来讲，我们的指标往往是乱用的。第三，减量规划是一个错误的“工具”选择。根据我的了解，减量规划作为政策规划工具或措施，试图用来解决：(1)建设用地规模过大问题；(2)地方竞争；(3)土地财政。同时减量规划在北京上海等特大城市可被用来控制人口这个发展目标。当一个政策或规划工具被用来实现诸多功能，实际效果一定会受到质疑。此外，当行政法规(规划手段)与经济激励机制相冲突时，理论和国际经验表明失效的往往是行政法规(规划手段)。因而，如果问题背后的动力机制不解决，减量规划难以胜任解决地方竞争、土地财政和建设用地规模过大，或者代价过大、产生严重的伴生问题。第四，减量规划定位错误。减量规划是规划措施和手段。我们需要将城市发展问题分类：哪些是发展带来的问题；哪些是政策带来的问题；哪些是规划失效引发的问题。需要认识到规划措施和手段的局限性，通过规划措施来解决所有这些问题是不现实的，这也是中国城市规划失败的原因之一。最后，中国城市发展规划有太大的乌托邦理念成分。试图创建理想模式的城市，结果是城市问题往往更加严重。我们需要正确认识城市问题，有些问题与城市规模没有必然的联系(如环境污染)；有些问题是城市增长的伴生物(如大城市高工资和高房价)，我们需要学会接受和接纳。王凯( 中国城市规划学会理事，区域规划与城市经济学术委员会秘书长，中国城市规划设计研究院副院长)说到城市人口规模有没有无限的可能性？我认为要看条件。北京多少人口合适？是1800万、2000万，还是3000万，拿水来算还是靠谱的因为饮用水、市政用水等等的使用是有基本标准的，当年北京的人口规模是靠包括南水北调进京之后的水资源反算出来的。当然，今天突破了这个规模，有很多的原因，我们要分析，但不能说当年的测算都错了。大家说到人口规模的预测，这里面有个误区，即大家认为规划师预测的城市人口规模是一个“可丁可卯”的死数，这是不对的。人口规模测算的本质其实是一个“预案”，即城市发展到了一定规模后，我们需要提供什么样的供给，如要多少住房、有多大的交通量、多大的市政需求等。不是说到了2020年，预测的2000万人多一个就不行。说到城市发展的存量和增量问题，我觉得有一个问题一直没有谈，就是我们的税制。过去30年在城市的发展过程中，我们在土地出让环节、房地产的开发环节、交易环节政府都有收益，而且成为政府财政的主要获取方式，政府它干嘛不干呢？但如果我们换一种方式，从物业和财产的持有、运营的环节里面获得我们的收益，自然就把我们的土地从扩张增量型变成挖掘存量型了，这是一件很自然的事情。当然对规划的影响，就是土地使用方式的改变，城市产业结构的调整。现在存量做不下去有很多问题，我觉得要从税制这个方面去思考。发现原因所在，才能把存量和增量的关系处理好。30年的土地财政有它的合理成分，如果没有土地财政，我们大量的基础设施建设是没有财源的。但现在不行了，要换一个玩法了，财政税收制度不改变，我们这一屋子人怎么画图都没用。赵燕菁( 中国城市规划学会理事，厦门市规划局局长)第一个问题，存量规划的时代是否已经到来？我的答案是肯定的。一般而言，城市发展相对于人口有一个超前。目前，我国的城市化人口超过50%。而在建的部分完成后，容纳60%70%城市化人水平时的人口应当没有什么问题。超过70%，城市化进入常规发展阶段。大规模空间扩张的阶段迅速减弱。存量扩张必将取代增量扩张，成为城市增长的主要形式。即使是北上广这样增量继续扩张的一线城市，存量所占的比重也会大大超过增量部分。特别是规模政策的复活，500万以上人口的特大城市，被要求限制发展，也要求至少在规划上，要放弃空间扩张，转向从存量中求增长。加上城市发展边界的划定，生态用地的扩张，耕地底线的收紧等一系列政策，所有这些都意味着传统的基于管理增量的规划难以为继。此外，征地拆迁阻力急剧增加，也是城市发展从增量转为存量的一个动力。在城市化初期，居民预期较低。通过征地拆迁扩张的成本，远低于通过现状改造的成本。随着土地迅速升值，巨大的预期利益，使得居民要价不断提高。过去10年，政府为了求得和谐，在舆论的巨大压力下，为求政绩，不断提高征地补偿标准。相较于基础设施比较完善的建成区改造，通过增量获得土地的成本已与改造建成区相差无几。这些都意味着存量土地，将迅速成为城市增长的主要空间来源。针对存量的规划体系，也必定因此会取代针对增量设计的规划体系，成为未来城市规划的主流。紧接着的问题是，存量规划是怎样的？简单讲，增量规划回答的问题是，怎样在空间上，最“合理”地配置各种色块(功能)；存量规划回答的问题是，怎样把已有的色块(功能)，转变为更有效率的色块(功能)。看上去都是关于土地功能的配置，方法和途径却截然不同。如果说增量规划是新建一座城市的施工图，存量规划就是已建成的城市的管理细则。存量规划的理论基础是什么？增量规划的理论基础，主要是工程学，城市的各项建设，应符合工程学的可行性和经济性，包括供水供电这些基础设施。存量规划则不同，它主要回答的是如何把资源特别是不动产资源，从现有的使用者手里，比如现在是工厂转到一个更有效率的使用者手里。传统城市规划的处理存量的理论工具，大多是社会学基础的。从霍华德到简雅各布。回答的大多偏重于社会问题。如阶层融合、性别平等、种族歧视等。需要大量的价值判断，像公平、正义等。我则更加倾向于使用经济学，特别是制度经济学的工具，对城市的存量管理进行超越价值判断的规范分析。转向存量规划最大的障碍是什么？首先是审批。作为规划管理依据的“三证一书”，完全是针对建设过程的。一旦建设完成，再也没有任何针对存量的规划许可。除非重新收回土地再出让，规划几乎无法对用途的改变作出行政许可。现有的容积率和土地性质管制，也对存量用途的转变设置了众多制度和政策障碍。存量土地用途的转变和开发强度变化，是规划许可的“高压线”。其次是人才的短缺和教育的不足。我们的规划教育，大多是基于工程设计背景。而存量规划需要规划师具有完备的法律学、经济学、社会学知识。又要有与民众、业主、开发商谈判和讨价还价的能力。在这些方面，我们的教育体系明显滞后。存量规划意味着现有城市规划范式的转变。我们要抛弃在现有的体系内，发展出存量规划想法。没有人喜欢从头来。特别是像我这样干了一辈子规划的人。放弃原来已经非常熟悉的方法，意味着必须像一个初学者那样从头学起，原来赋予我们地位和权威的知识都作废了。但是我们只能面对现实，就算我们不改，我们也得让新一代的规划师学习和掌握未来在社会上能够生存的知识和工具。郑皓(北京市规划委员会总体规划处处长)第一，作为首都和特大城市，北京的规划建设具有一定的特殊性。结合北京现在面临的形势和问题，在开展本次总规修改工作之前，我们就已经明确了一个观点，那就是城乡用地必须要做减法。总规是一项纲领性的文件，是今后全市所有部门、区县政府都要执行、实施的一个非常重要的抓手，在总规中明确减量这一观点，对于全市统一思想非常重要。城市的扩张与集体用地、产业用地是密切相关的，这与政府、企业等诸多利益群体的盲目建设冲动有很大关系，这种冲动在很大程度上扭曲了市场的需求。我们现在提出在用地上做减法，有助于在源头把冲动遏制住。第二，要实事求是地做减法。做减法不等于不发展，而是要更合理、更集约地发展。北京作为首都，承担着过多的职能，需要进行疏解，我们也提出了北京要“瘦身提质”的观点，但开展起来非常困难，目前并没有一个成功的经验和可以借鉴的案例。“减法”其实是有增有减。对于北京来讲，城乡用地的盲目扩张必须要控制，新增的用地必须要减，但存量用地的利用也很重要，现有的1500km2集体用地，以及500km2的产业用地，都是非常有效的资源。第三，未来，规划将会转变为有什么样的政策才有什么样的规划。未来的总体规划可能形成不了一张“终极版”的规划图，因为这张图实现的前提是强有力实施政策的保障。习总书记提出，北京可以编制一些 “点状”、“散落状”的规划，这为我们指明了方向。如果这次的规划图不是一张“终极版”的蓝图，但只要把大的减量的目标定下来，就会对城市起到很有效的管控。政策的制定也是工作的有力核心，提高制定政策的水平非常重要，作为政府部门，作为规划行政主管部门，我们制定政策、认识政策的能力还应不断提高。实施规划不是规划部门一家的事，而是全市各个部门、各个区县，各位专家、还有所有市民的事，怎么样能让总规的实施得到更有效地保障，才是规划的核心。林坚(北京大学城市与区域规划系副系主任，教授)第一，我认为存量和减量规划的时代渐渐来临。前面大家谈到“小时代”，这更多地是从规划本身的工具和手法上来讲。如果从规划本源来看，是进入了一个规划的“大时代”，真正体现公共政策的特色。过去，城市强调“做大、做强、做优、做美”，而存量和减量规划不仅强调“做强、做优”，更要讲究“精细美”。第二，存量和减量规划是被逼出来的。首先这是中央和地方事权划分的结果，10年前国务院颁发“深化改革严格土地管理的决定”，明确提出调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，做存量规划是地方的职责。其次，对于一些特大城市或者是经济发达地区，到了尝试做存量与减量规划的时候。一是国土开发强度明显偏高。与国外比，一些城市群、特大城市，感觉建设空间多了。二是产业用地效率偏低。这些年建设用地供给很大一部分投放到产业用地，差不多40%以上投放给工业，但是，工业用地所表现出来的土地利用效率并不高，一些特大城市的工业用地地均产出赶不上东京、巴黎等城市上世纪80年代的水平。三是用地矛盾亟待处理。现在经济发达地区的城乡结合部，都面临功能混杂、设施不足等等各种矛盾，特别是现存的不合法、不合规用地问题亟需解决。第三，存量和减量的规划要把握的要素是什么？首先来理解对于存量和减量本身对应的量主要是什么，它应该包括现有建设用地资源的整体整合，不仅仅针对城市建成区。规划要从3个要素考虑。一是状况，现有的存量用地利用状况需要摸清楚。国土资源部正在做建设用地节约集约评价工作，明后两年对城市的现有存量建设用地进行集约评价。二是权益，不谈土地利用的权属关系，不谈现有实际占有人的收益，后面的规划工作很难做下去。三是价值，要从社会价值或经济价值的角度去考量、评判规划方案。第四，如何和总规衔接？首先，3条边界(城市开发边界、永久基本农田边界、生态红线)和“四线”要纳入总规的盘子。其次，关注城乡统筹。规划区作为一个管理区，各地差别大，很难按照全域城乡统筹去做规划。要划定一个中心城区规划控制范围线，在线内编制全域覆盖、城乡统筹的规划，相应规划管理方式也与之对接。此外，强调国土空间有效管制，规划要将用途管制和政策分区相结合，实际上作为规划基础的用地分类可以有多种表达方式，按照用途、形态、政策意图来划分都可以。最后，存量和减量规划的关键是落实到实施上。首先，单纯靠自上而下机制推实施很难，必须要有一个自下而上的机制，而且不同地区处理问题时，自下而上的机制可能还重于自上而下的机制。其次，要建立一个利益均衡机制。做事大家一起来，包括政府、土地占有人和社会资本，要想办法通过利益均衡的方式使大家共同来做。再次，慎重处理历史遗留问题。让历史遗留问题在合理或者说符合大的改革方向前提下得到有效的疏解，具体处理方式讲究因地制宜、分类处理。此外，谈存量和减量问题，一定要和增量相联系，规划编制和实施过程要走统筹之路。重提存量，呼唤减量，这是这个“大时代”将要面临的一次大的挑战和变革，它会在一些地方先发生，但先行者的每一步经验都是对后来者很好的启发。石楠（国际城市与区域规划师学会副主席，中国城市规划学会副理事长兼秘书长）增量规划很简单，就是大家养牛，谁找了一片地，养的牛多，喝的奶就多。大家都找地，无限量地扩张，为了养更多的牛。后来发现这不行，牧场破坏了，生态恶化了，牛奶市场饱和了，所以要限制奶的总量不增加。结果就是动了谁的奶酪的问题。所以从过去增量来说是利益的分配过程，占地多利益就大。现在是利益调整，总数就那么多，你多了我可能就少。我们总规一直很习惯做增量，预测完了增加土地，增加完了分配。现在不行了，要在现有的存量里重新分配，所以要调整利益关系。怎么解决这个矛盾？靠行政措施自上而下未必行，“城中村”想拆拆不动，建设部大院一个平方公里占地你动一下试试。所以，要有城乡治理的理念，这是第二次改革、第二次革命，对北京来讲是一个契机。有两点可以讨论，一是讲减量或者是存量规划，究竟是一种政治意愿？还是一种客观需求？确实到了必须要转型、出于发展规律的选择，或者说客观条件的限制已经不可再持续了？这两者之间是有差别的。如果的确感觉到要转型，从城市治理的角度很多问题已经难以为继了，这就牵涉到一系列内生的问题；如果只是政治意愿，那么就可以从另一个角度去看。第二点，这种转型有没有真正的制度保障？这一年中央有两项重大的制度变革，一是户籍制度，户籍制度的改革可能带来什么？不仅是对主城区，还有远郊区县、周边地区，那些地方你可以说不是北京，但实际上就是大饼越摊越大。二是国家修改立法法，这个法跟我们的关系太大了。现在要下放立法权，城市建设、基础设施、城市管理的立法权交给城市去做，我就要问了，如果这些立法权都交给这些城市去做，你国务院审批总规和地方政府的立法，两者之间有矛盾怎么办？全国很多城市都面临这两大变革，需要从治理角度来理解这些变化。研究这两点，再来看存量和减量的问题，带来第三个话题是我们准备不足、能力不足。我们习惯于做增量规划，真要我们规划师去面对现有的土地使用者、业主，讨论怎么动他们的蛋糕，不是很擅长。需要提升我们的能力，要更加开放，更加包容，大团队、一个系统，有更多学科背景的专家加入进来。城市问题不仅需要规划师，还需要大家共同来推动。还要能够把研究成果影响到决策、影响到政策。