军事行政管理研究

论现代军事行政管理和一般行政管理军事行政管理的法治化研究姓名：*论文提要：本文联系军事行政管理的法治化，对军队管理概念的使用、创新作了一些探索，并对澄清和纠正一些模糊认识，提高依法治军水平，正确处理依法治军、依法管理的关系进行了分析，并对促进军事行政管理的法治化作了些思考。关键词：军事行政 管理 法治强化对军事行政管理法治化的认识，加强军事行政管理法治化的理论研究，把握好军事行政法律关系，正确对待士兵权利。军队行政管理活动由来已久,实践经验极其丰富,然而这些并没有改变人们对其基本内涵与外延长期存在的模糊认识。这不仅严重困扰了军队行政管理学科理论的建设与发展,制约军队行政管理实践顺利步入理性,而且也影响了整个军队管理科学体系的完善。所以,很有必要对其进行深入分析与探讨。一、军队行政管理原有概念的分析军队行政管理,即军队行政。各国军队对其内涵的理解不尽相同。美军解释有两层含义:一是战略、战术之外的一切军事事务的管理与执行;二是军队各单位内部的管理。北约军队的表述与美军相似,只不过他们更强调军队后勤与人事管理。日军认为,军队行政管理是指非直接战斗活动的总称。俄军将管理与指挥视为同一个概念,“指挥”兼有“管理”、“控制”的意思,认为军队指挥或管理包括对战斗行动的指挥和对部属日常活动的管理两部分,而后者既可在平时、也可在战时实施。 (一) 我军对军队行政管理的认识久不统一。长期以来,其称谓是五花八门,有直接界定为管理教育的,如军事科学出版社出版的中国军事百科全书、军队管理学教程硕士研究生教材;有称为行政工作管理、行政生活管理、行政事务管理或军事行政管理的;也有回避提军队行政管理,但其实质内容广泛涉及军队行政管理的,如“中央军委关于加强军队管理教育工作的决定”。相对权威的表述主要有三种:一是中国军事百科全书指出:“行政管理见管理教育。管理教育是中国人民解放军的行政管理工作,是军队建设中带根本性、全局性的基础工作,是巩固和提高部队战斗力的重要保证。其基本任务是以人民解放军的建军宗旨、方针、原则和有关条令、条例、规章制度为依据,结合日常生活、训练和各项勤务活动对部队实施的管理,培养严格的组织纪律、优良的战斗作风,维护良好的内外关系,建立正规的内务秩序,管好武器装备,预防各类事故。管理教育是中国人民解放军对行政管理工作的独特称谓。把管理和教育融为一体,是中国人民解放军行政管理工作的传统和特色。”(二) 是中国人民解放军军语指出:“行政管理,军队对内部日常事务的管理。主要包括:按照共同条令和有关规章制度,建立和保持正规的战备、训练及其他工作与生活秩序,培养严格的组织纪律性和优良的作风,维护良好的内外关系,管好军事资产,做好安全预防事故工作等。”(三) 是中国人民解放军上一版司令部条例指出:“组织部队贯彻条令条例,建立正规的战备、训练、工作和生活秩序;管理部队组织编制和军事实力,负责兵员管理教育、保密、档案工作。”（四） 是人根据马克思关于“行政是国家的组织活动”的论述及地方行政管理学解释进行类推,认为军队行政管理是指军队领域中的组织活动。从上述简要回顾不难发现,无论外军、我军,对军队行政管理的认识都不一致,甚至不清晰,实质反映了该项研究不够透彻与成熟。通过分析可以发现,我军有代表性的几种表述存在以下不足:一是“军事百科全书”的管理教育说,虽然独具特色,喻意丰富,形成传统,甚至在一定程度上有益于增强管理的效果;但概念本身绕弯有失规范,字面表述很难发现它与行政之间有缘,尤其是它模糊了与军队管理之间的应有界限,有悖于客观。二是军语和司令部条例的行政管理说,都明显偏向于对行政管理的狭义理解,只是部分地揭示了军队行政管理的内涵,一定程度上忽视了它的整体作用,缺乏对其全面、深刻的把握。三是种种表述都未从理论上使人们获得对军队行政管理内涵与外延两方面的清晰完整认识,更缺少对与军队行政管理并列的各种专业管理相互之间的关系描述我军在管理创新实践中，对于国外有益的管理思想、管理方法，包括管理的概念，也适时引进、借鉴，并赋予了新的内容。比如近些年有关系统管理、矩阵管理、目标管理等管理思想和管理概念的引进和运用，就对我军管理发挥了积极作用。因此,以往对军队行政管理的种种阐述,不仅不利于促进该学科理论走向成熟,也难以有效指导军队行政管理实践的高效有序运转。二、军队行政管理的基本内涵与外延通过回顾分析与独立探索,我们认为军队行政管理可以定义为:军队各级管理者运用党和国家赋予或从军队内部获得的行政权力,对军队行政事务进行处理,以促进与保证军队行政目标顺利实现的活动过程。正确把握该定义的基本内涵需要抓住三个要点:一是管理主体必须是获得行政权力的那些机关与人员;二是管理的对象、内容应该是军队的行政事务,而不是其它方面;三是管理的目的是促进与保证军队各项行政目标的顺利实现。深刻理解上述定义还须搞清楚军队行政管理的外延,否则难以准确把握其内涵。对其外延理解需要注意两方面:第一,军队行政事务指什么,即军队行政管理的主要任务有哪些?这些任务总体是包罗万象、极其丰富的,主要包括:军队编制体制确立,建设发展规划制定,法规职责明确,岗位任务区分,人员装备调整,纪律秩序维护,检查协调监督和日常事务处理等。同时,军队各级管理者或管理机关无论平时、战时从事任何一项具体工作,都肩负有一定的行政管理职能,负责对所属单位、部门及人员进行行政指挥与控制。第二,军队行政管理的目的如何体现,即军队行政管理应该促进和保证哪些行政目标的顺利实现?事实上,这些目标更是丰富多彩、很难穷尽的,经梳理抽象主要体现在三个方面:一是合理配置和高效利用军队公共资源,即通过目标规划、组织构建等提高军队的整体效能。该目标与行政管理任务对应的是:军队编制体制确立,建设发展规划制定等。二是确保整个军队体系的协调运转,维护良好正规的秩序,巩固提高部队战斗力。此目标与行政管理任务对应的是:法规职责明确,部署任务区分,人员装备调整,纪律秩序维护等。三是检查与督促军队各项专业管理任务的完成,使军队各项具体事务落到实处。该目标与行政管理任务对应的是:检查协调监督和日常事务处理等。整个军队行政管理目标可分为三个层次:一是确保军队整体资源优化配置与高效利用问题,属于宏观层,具有战略方向特性。因此有“军队行政管理是军队建设中带根本性、全局性的基础工作,是巩固和提高部队战斗力的重要保证”之说。二是确保军队体系的协调运转问题,属于中观层,具有承上启下、左右协调的动态特性。三是检查督促与具体事务处理问题,属于微观层,具有操作与反馈特性。军队行政管理学的任务,是着眼于军队行政管理的特点与规律进行研究。就目前而言,这方面的探讨还相对薄弱,至今我军还缺乏公开正式出版的军队行政管理学教材,更缺乏对其系统本质的认识。这方面的理论研究不仅明显落后于地方行政管理学发展,而且也未跟上军队管理学和军队各项专业管理学理论研究的前进步伐。这种现象极不正常,也不宜继续下去。因为军队行政管理在总体上影响乃至制约着军队管理各个方面的发展,这也是本文着力探讨的原因之一。三、强化对军事行政管理法治化的认识党的十七大报告中提出，要“坚持从严治军，健全军事法规体系，提高依法治军的水平。”这充分说明了推进军事法制建设，提高依法治军水平，对于加强国防和军队建设的重要意义和特有作用。军委明确提出依法治军重要方针已经10 多年了，经过这些年的努力，我国军事法制建设有了历史性的进步，依法治军方针已经深入人心，并在军事立法、军事执法、军事司法、法制教育、法律服务等方面取得了很大成就。但是我们也要看到，与我国社会主义民主法制建设的巨大进步相比，与建设社会主义政治文明、全面实施依法治国基本方略的时代要求相比，依法治军无论是在广度还是深度上，都还有一些差距。从实际工作来看，进一步提高依法治军水平，重要的在于提高思想认识，澄清和纠正一些模糊认识，正确处理好一些关系。（一）正确认识和处理坚持依法治军与加强党对军队绝对领导的关系。坚持党对军队的绝对领导与坚持依法治军，这完全是一致的，统一的。党对军队的绝对领导，就是要确保党对军队的领导权和指挥权，确保在国防和军队建设中坚决贯彻党的路线、方针和政策。党领导人民制定法律、实施法律，将自己的主张、政策包括党指挥枪的原则通过法律法规的形式予以确认，使之上升为国家的意志，从而获得更普遍、更稳定、更具强度的约束力。坚持依法治军，首先就是要维护党对军队绝对领导的根本原则，确保体现党的路线、方针、政策的法律法规的有效实施，按照党和人民的意志加强和推进国防和军队建设。坚持依法治军，能够长期稳定和可靠地保证党对军队的领导权和指挥权的真正落实。（二）正确认识和处理坚持依法治军与加强思想政治教育的关系。重视思想政治教育与发挥法律法规的作用，同为我军治军的重要手段，两者是相辅相成的。思想政治教育强调的是政治灌输，道德提倡，行为引导，重在启发自觉；而依法治军强调的是严格要求，遵纪守法，照章办事，重在规范。我们实行的依法治军，是建立在官兵高度自觉基础上的，深入扎实的思想政治教育可以为依法治军提供思想道德基础，提供内在的精神动力；而坚持依法治军，可以将思想政治教育与法制教育、行为引导、激励警示等有机结合起来，这是对思想政治教育的重要补充。显而易见，思想政治教育与依法治军二者的作用既是不可替代的，又是互相促进的。（三）正确认识和处理坚持依法治军与继承和发扬我军优良传统的关系。我军在长期的革命战争和和平建设时期形成了许多优良传统，这是我军建设的政治财富和精神资源，是我们治军的一大法宝，在新形势下加强国防和军队建设，也必须继承和发扬这些优良传统。同时我们应该看到，现代社会是法治社会，国防和军队建设必须依法进行，必须注重运用法律手段。我国的军事法律法规，都是在充分吸收和继承我军优良传统成果的基础上制定的，我军的优良传统不仅是军事法律法规制定的现实基础和实践依据，而且其具体内容基本上都被纳入军事法律法规的内容之中，因此，坚持依法治军与继承和发扬我军的优良传统在根本上也是一致的。当然，法制建设也要与时俱进，军事法律法规无疑会在继承优良传统的基础上，不断适应形势发展的要求，把被实践证明是正确的新的经验和做法用法律法规的形式固定下来，从而使法律法规更为科学和文明，也使优良传统能够随着时代的发展而发展。四、军队行政管理的相邻比较定位明确了军队行政管理的基本内涵与外延,有必要理清它与军队管理及其各项具体专业管理之间的正确关系,否则仍会出现要么定义过窄,不能涵盖其该管的范围;要么定义过宽,包含了军队行政管理管不了的部分,造成与其它各项专业管理之间的交叉矛盾。与军队行政管理直接比邻的主要有两方面:一是与军队管理的关系;二是与其它各项具体专业管理的关系。1军队行政管理与军队管理。军队行政管理,要真正成为一门独立的学科,首先必须清楚界定它与其上位概念军队管理的关系。否则,很容易发生职能范围的摇摆,与军队管理难分彼此。从中外原有军队行政管理定义描述及理解看,这个问题有不同程度的存在。我们认为,全面认识军队行政管理与军队管理的关系,需要把握以下两点:(1)军队行政管理是军队管理的一个组成部分,两者不能雷同、混淆。军队管理就实质而言,主要是由两部分构成:一是军队管理的基础理论,反映军队管理普遍规律性的东西;二是军队的各项具体专业管理,概括阐释军队各项专业管理的一般任务、特点等。 (2)军队行政管理是军队管理的主干部分。军队管理好比是一棵完整的树,其由树根、树干和树枝等三部分组成,三个部分共同支撑军队管理系统结构。2军队行政管理与其它专业管理。(1)军队行政管理对其它各项具体专业管理有重要影响乃至决定作用。军队行政管理与军事、政治、后勤、装备、科研、教育、文化等管理虽然泾渭分明,职能任务有严格的区分,但它们之间又有内在的必然联系。首先,它们都集聚生长在军队管理这个树根上,任何方面都不能独立于树根之外。其次,军队行政管理承担有自己的特殊职能,负责完成相应的管理任务,如决定军队的发展方向目标、结构规模等,这是不同于各项具体专业管理的。再次,军队行政管理作为树干部分,需要向军事、政治、后勤等各项具体专业管理输送营养,直接影响、控制乃至决定它们的生长,成为它们发展的基础和依托。事实上,军队行政管理这个树干具有极强的能动性,它会根据某些客观情况或主观判断,确定哪些专业管理需要优先发展、重点保障;哪些专业管理应该暂缓发展、削弱保障。这样,势必会在很大程度上影响乃至决定各项专业管理的发展。如我军在一次调整改革中,根据现代科技飞速发展对军事装备的影响越来越大,从而把负责装备管理的机构升格为更高级别的部门,从上至下列入军队新的编制体系之中,较好地促进了我军装备建设发展。这显然是军队行政管理作用的结果。第四,军队行政管理经常渗透到各项专业管理之中,成为它们内部活动的一部分。即军事、政治、后勤 、装备等各项专业管理中,都包含有一定的行政管理任务,这些部门及其管理者需要运用行政手段促进内部任务的完成。(2)军队行政管理必须摆正与其它各项专业管理的关系。军队行政管理虽然具有极强的能动性,对其它各项专业管理具有影响和控制作用,但它也不能唯我独尊。因为仅靠行政管理仍然不能完成军队担负的各项具体任务,保证整个军队目标的实现。正如没有树干的树枝不能存活一样,军队行政管理这个树干也需要树枝的“光合”作用反馈供应营养。因此,军队行政管理需要摆正自己的应有位置, 既要充分从军队管理的根系中吮吸养份,增强自身生长;又要不断为其它树枝供应充足营养,尽力为各项专业管理搞好服务保障,促进他们顺利生长,不能出现自我膨胀的畸形发展。即既要积极引导、控制乃至决定其它各项专业管理的发展,使之不偏离正确的方向;又要考虑各项专业管理的内在特性、需求,充分促进它们按照各自个性顺利生长。(3)军队行政管理新定义与管理教育传统。如此界定军队行政管理与军队管理及军队其它各项专业管理的地位,并不否定或贬低我军已经形成传统和特色优势的管理教育做法。换言之,在具体实施军队管理、军队行政管理或军队各项专业管理的过程中,完全可以把管理和教育融为一体,使两者有机结合起来,既充分运用管理职能,又积极借助和发挥教育作用,使它们优势互补、紧密结合、互相促进,更好地促进和保证军队各项职责任务的顺利完成。五、加强军事行政管理法治化的理论研究党的十七大从建设社会主义政治文明的高度、从全面建设小康社会的发展目标，提出了全面落实依法治国方略的任务，同时也在国防和军队建设的任务中提出了“提高依法治军的水平”的具体要求。认真总结10 多年来我军开展依法治军的基本经验，进一步深入贯彻军委提出的依法治军的重要方针，是我军建设和发展的一个重要课题。尽管10 多年来依法治军理论研究取得了不少成就，但是我们也要清醒地看到，从总体上说，这方面的研究还较为薄弱，层次和水平还有待提高。尤其应注意克服这样两种倾向：一种是研究方法欠缺，过于“经验化”，就是用经验做法代替理论研究，缺少抽象过程和理论要素，因而对实践的指导意义不足；另一种是简单地移植一般法治理论研究中的一些成果，甚至简单套用一些部门法学的研究成果，缺乏对依法治军本质属性和个性的深入研究，这同样不能有效和正确地指导实践。相比之下，后者还容易造成对人们的观念以及对实践的误导。（一）加强依法治军的理论研究，应当认真研究依法治军的基本理论问题，深刻揭示依法治军的个性品质。与依法治国一样，依法治军说到底也是个法治化的问题，但军队的法治化与一般意义的法治化有着明显的不同。这是由军队这个特殊武装集团的性质所决定的，军队的法治化不同于国家法治化的其他子系统，不同于其他社会领域，同时，我军特有的政治和历史传统，也决定了我军法治化的特殊内涵和特有路径，因而，我们不能简单地把一般的法治理论套用到依法治军之中。依法治军论一书在这方面把握得比较准确，作者在阐述依法治军的基本含义和基本原则时，论证了党对军队绝对领导与依法办事有机统一的关系；在研究依法治军的意义和对象范围时，阐述了依法治军与加强思想政治建设的关系，依法管理与经常性思想工作的关系，从而较为科学地揭示了依法治军的特性。（二）加强依法治军的理论研究，应当紧紧围绕依法治军的目的来展开，深入探讨依法治军的具体目标。依法治军的根本目的，在于从制度上和法律上保证党对军队的绝对领导，保持人民军队的性质，推动军队的革命化、现代化和正规化建设；依法治军的目标是真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，以保证我军始终按照“五句话”的总要求加强基层全面建设。当前我军的现代化建设已进入了一个新的历史阶段，完成机械化、信息化建设的双重历史任务，推进中国特色的军事变革，赋予我军“三化”建设以新的内容，为深入推进依法治军注入了新的活力，也对提高依法治军的理论与实践水平提出了新的要求，科学地研究依法治军的目的和具体目标，并将其应用于立法、执法、司法、法律监督等依法治军的各个环节，无疑具有重要意义。（三）加强依法治军的理论研究，应当深入研究当前制约依法治军发展的一些“瓶颈”问题，并为有效解决这些问题提供良策。提高军事立法的质量，提高军事法规规章的可实施性，在整个军事法制建设中注重军事法的形式化，通过注重程序化，实现军事法价值和功能的最大化；把依法管理作为依法治军的重点，不断提高军事行政管理的效率和透明度；科学界定我军政治工作法制化的范围，促进政治工作的制度化、规范化；建立既符合法治要求又符合我军特点的法律监督机制，加强对法律法规实施的有效监督；积极推进军事法律机构的体制改革，健全和完善有利于维护和促进法治、能够满足新时期部队建设需要并且真正具有武装部队特点的合理的军事法律保障机制；加强对依法治军的组织领导，有计划、有步骤地推进军队的法治化进程。这些问题既重在实践，同时也有很大的理论探索空间，应当成为依法治军研究的重点课题。六、把握好军事行政法律关系从行政管理上说，官兵关系表现为行政法律关系。内务条令等有关部队日常管理的军事行政法规，规范了最基本且很重要的军事行政法律关系。军事行政法律关系主要呈现为“命令服从”型的不对等的法律关系，以命令与执行、决定与服从、强制与被强制为基本特征。其常规样态是：我令你行、不服先行、不从受罚。军队高度集中统一的特殊要求和军事行政管理效率的特殊需要，决定了军事行政法律关系在维护和提高部队战斗力中的重要地位，也正是因为有了这种关系，才整合出正规的战备、训练、工作和生活秩序。应当指出的是，军事行政法律关系虽然具有“命令服从”型的特征，但并不意味着军事行政管理可以违反其他法律规定，相反，军事行政管理也必须在保障士兵法定权利的条件下进行。例如，不能因“命令服从”的不对等性而侵犯士兵的人格权。官兵之间虽然有行政职务的高低之分，但在人格上没有高低贵贱之别。如果官兵之间人格平等的关系失衡，必然会产生侵害士兵人格权的问题。在军事行政服务法律关系中，干部骨干提供的行政服务是一种义务，士兵接受这种行政服务是一种权利，由此形成的是“义务权利”关系。这种“柔性”的行政服务，兼顾了官兵双方的意志，使行政目标在与士兵的沟通与交流中得以实现，从而得到士兵的主动配合，官兵关系成为愉快的合作关系。反过来，这种关系也能促进士兵服从干部骨干的管理，支持干部骨干的工作。这也正是行政服务的精妙之处。可以说，行政服务的过程也是实现、维护和发展士兵权利的过程。少数干部骨干中出现的侵害士兵权利的问题，其原因之一就是把官兵关系简单地理解为单一的“命令服从”关系，以为行政命令是其工作的唯一手段，以至于靠简单粗暴和强迫命令的方式去履行行政服务职能。这是行使行政命令错位的表现。例如，对士兵消费领域应适用行政服务，即引导士兵计划开支，适度消费，不向家里要钱，不向他人借钱、赊账，但不能强制性地代管士兵的现金，否则，就会损害士兵的自主消费权。要做到既保障行政管理的有效实施，又保障士兵权利，就要努力实现官兵之间由单一的“命令服从”关系，向以“命令服从”关系为基础的“服务合作”关系转变；由单一的“权力义务”关系，向“权力义务”与“义务权利”新型双向对应关系转变。这就要求干部骨干在行使管理士兵权力的同时，也要履行好为兵服务的义务；士兵在履行服从命令、听从指挥义务的同时，也依法正确实施其各项权利和自由。干部骨干在管理中应强化义务观，突出服务性，不断调动士兵服从命令、听从指挥的内在动力，激发士兵支持、配合和协助行政活动的积极性。参考文献：1王安军队管理学军事科学出版社20012送立新依法治军论人民武警出版社20033全军管理教育教材解放军文艺出版社2004