房屋查封登记

房屋查封登记房屋查封登记，是房屋登记机构依照有权机关制作的生 效法律文书对房屋权利进行限制的登记。物权法、房 屋登记办法和房地产登记技术规程没有将查封登记作 为一种独立的登记类型予以规定。登记实务中，主要将其视 为一种协助工作（协助查封机关履行查封手续），依据查封的 有关法律规范进行操作，而这些法律规范比较分散，常见于 诉讼法、行政法的领域。在此笔者欲对查封的类型、房屋查 封登记的特点以及实务操作的注意要点进行粗浅梳理，希望 可以促进房屋查封登记工作的完善。一、查封的类型从查封主体或者查封所在程序来看，查封可分为司法查 封和行政查封。前者发生在司法程序中，由司法机关实施； 后者发生在行政程序中，由行政机关实施。（一）司法查封司法查封，是为确保诉讼程序的顺利进行，由司法机关 实施的，对与案件相关的财物或场所进行封存、控制的措施。目前的房屋登记实务，查封登记多发生在人民法院关于民事 案件的审理和执行过程中，但事实上，三大诉讼皆可适用查 封，并都有相应的法律依据。如：民事诉讼法第 81条、 第100条、第103条提到的“证据保全”和“财产保全”，查封是其中一种保全措施；止匕外，还有两个规范民事执行查 封的重要文件：最高人民法院关于人民法院民事执行中查 封、扣押、冻结财产的规定（法释200415号）、最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和 国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知（法发20045号）。行政诉讼法第 36条、最高人民法院关 于执行 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释第48 条、第92条，也是关于证据保全和财产保全的规定，虽然 没有直接说明保全的方法和措施，但根据该解释第97条，行政诉讼适用查封完全可以参照民事诉讼的有关规定。刑事 诉讼中查封主要是一种强制性侦查措施，一般由公安机关和 检察院实施，但也存在法院查封（如：对检察院申请没收违法所得的查封）的情形，具体规定有刑事诉讼法第 139 条、第280条、最高人民法院关于适用中华人民共和国 刑事诉讼法的解释第 284条、第285条、第359条、第 511条，还有公安机关办理刑事案件程序规定、公安 机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定和人民 检察院刑事诉讼规则（试行）的有关条款。由此可见，司法查封的主体包括了法院、检察院和公安 机关，法院查封的适用范围最广，民事诉讼、行政诉讼、刑 事诉讼都可适用，检察院和公安机关的查封发生在刑事诉讼 的侦查阶段。司法查封的目的无外乎以下两个：一是证据保全，防止证据损毁、灭失或难以取得；二是财产保全，保证 将来判决得以执行。一般来讲，不动产查封可采用现场封存 和查封登记的方式。对于财产保全的查封，因其关注的是不 动产的交换价值，现场封存显然不够，如不能对产权进行限 制，将来无法变现处置，保全目的便会落空，因此必须进行 登记。对于证据保全，是否必须采用查封登记的方式？从理论上分析，这种查封主要关注的并不是不动产的交换价值， 而是作为证据的客观存在，即使不予登记，现场封存也可实 现保全目的，不过从目前的法律规定来看，证据保全的不动 产查封也要进行查封登记。民事诉讼法第 81条第3款“证据保全的其他程序，参照适用本法第九章保全的有关规 定”（第九章是关于财产保全的内容 ），最高人民法院关于 适用 中华人民共和国民事诉讼法 若干问题的意见第 101 条“人民法院对不动产和特定的动产（如车辆、船舶等）进行财产保全，可以采用扣押有关财产权证照并通知有关产权登 记部门不予办理该项财产的转移手续的财产保全措施；必要 时，也可以查封或扣押该项财产”，根据民事诉讼法及 其司法解释的规定，民事诉讼中证据保全可适用财产保全的 规定，财产保全需要查封登记. 证据保全自然可以查封登记。 刑事诉讼中法院的查封主要是财产保全，因为证据保全的工 作基本由侦查机关实施，即便存在法院证据保全的查封，依 据最高人民法院关于适用中华人民共和国刑事诉讼法的解释第359条第2款“查封不动产、车辆、船舶、航空 器等财物.应当扣押其权利证书，经拍照或者录像后原地封 存，或者交持有人、被告人的近亲属保管，登记并写明财物 的名称、型号、权属、地址等详细情况，并通知有关财物的 登汜、管理部门办理查封登记手续”，查封登记也于法有据。至于检察院采取的证据保全型查封，人民检察院刑事诉讼 规则（试行）第237条第3款有明确规定：“人民检察院应 当将查封决定书副本送达不动产、生产设备或者车辆、船舶、航空器等财物的登记、管理部门，告知其在查封期间禁止办 理抵押、转让、由售等权属关系变更、转移登记手续”。关于公安机关的查封是否需要登记,在公通字12013130号文颁布之前，确实存在一定争议，原因是刑事诉讼法及其 司法解释、公安机关办理刑事案件程序规定都未提及查 封登记。不过，自2013年9月4日公安部会同“两高”、 国土资源部、住房和城乡建设部等 14个部门联合发布了公 安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定（公通字201330号）之后，这个问题已经得以解决，该规定不仅 完善了公安机关在办理刑事案件时实施查封、冻结等措施的适用条件和程序，同时也为相关协助部门提供了办理依据。规定第6条：“查封涉案财物需要国土资源、房地产管 理、交通运输、农业、林业、民航等有关部门协助的，应当 经县级以上公安机关负责人批准，制作查封决定书和协助查封通知书，明确查封财物情况、 查封方式、查封期限等事项， 送交有关部门协助办理，并及时告知有关当事人”，为公安 机关的查封登记提供了明确的法律依据。（二）行政查封行政查封，作为一种行政强制措施，是指由法律、法规 规定的行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止 证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，对公民、 法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。根据行 政强制法的规定，行政查封的法律依据必须是法律、行政 法规或地方性法规，除此以外的其他任何文件都无权设定。 从我国目前的法律体系来看，关于行政查封的法律规范包括 基本法和单行法。行政强制法属于基本法，是对于查封 的一般性规定，更多规范行政查封的内容分散在各个行政单 行法（限于法律、法规）当中，如：税收征收管理法（第38条）、税收征收管理法实施细则（第66条）、反垄断 法（第39条）、产品质量法（第18条）、食品安全法 （第77条）、禁止传销条例（第14条）等。我国行政单行 法的体系十分庞杂，笔者无力逐一列举，就通识而言，我们 所熟知的有权实施行政强制的行政机关主要有工商、税务、 海关、公安等。查封只是行政强制措施之一，上述机关是否 都有权实施查封，还有赖于法律、法规的授权。就笔者目前 所查到的法律依据，税务和工商是有权实施查封的。税收 征收管理法第 38条“税务机关有根据认为从事生产、经 营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之 前，责令限期缴纳应纳税款；在限期内发现纳税人有明显的 转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税 的收人的迹象的，税务机关可以责成纳税人提供纳税担保。如果纳税人不能提供纳税担保，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取下列税收保全措施：（一）书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当 于应纳税款的存款；（二）扣押、查封纳税人的价值相当于应 纳税款的商品、货物或者其他财产”，此处的查封作为税收 保全措施，目的主要是财产保全，故税收征收管理法实施 细则第66条规定：“税务机关执行税收征管法第三十七 条、第三十八条、第四十条的规定，实施扣押、查封时，对 有产权证件的动产或者不动产，税务机关可以责令当事人将 产权证件交税务机关保管，同时可以向有关机关发生协助执 行通知书，有关机关在扣押、查封期间不再办理该动产或者 不动产的过户手续”。关于工商查封是否需要登记机构协助 执行进行查封登记，笔者还没有找到明文规定。纵观工商行 政管理的法律法规，查封的客体可以是涉案产品、原材料、 工具设备、经营场所等，主要目的是证据保全，以便于工商 部门对违反工商行政管理的违法行为实施行政处罚。从工商行政管理机关行政处罚程序规定第39条来看，目前工商查封的方式是加贴封条。二、房屋查封登记的特点房屋查封有司法查封和行政查封之分.不过对于房屋登 记机构而言，实际操作时并不需要工作人员区分是司法查封 还是行政查封，而应当由查封机关主动提供需要房屋登记机 构协助执行的法律依据。当然，如果房屋登记机构的工作人 员本身具有很好的法律素养，对于我国现行查封的法律法规 有一定了解，可以进一步提升房屋登记机构的工作质量和工 作效率。与其他登记类型不同，房屋查封登记有其自身特点，主 要体现在以下三个方面：第一，依嘱托登记。房屋登记办法和房地产登记 技术规程将房屋登记的启动归纳为两类：一是依申请，二 是依职权。实践中，房屋登记机构多数情况下是依权利人或 利害关系人的申请来启动登记程序，当然也存在房屋登记机 构依职权启动登记的情形 （如不涉及权利归属和内容的更正 登记）。房屋查封登记的启动，既不是依申请，也是不依职 权，而是依照有权机关的嘱托，这里的有权机关指的是依法 有权实施查封的国家机关（司法机关或者行政机关）。查封机 关不是房屋的权利人或者利害关系人，不享有作为民事主体 申请登记的权利，而是作为司法机关或者行政机关行使法定 职权，要求房屋登记机构履行协助执行义务，按照查封机关的嘱托完成登记。第二，非实体审查。房屋登记机构对查封文书不进行实 体审查，最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规 范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干 问题的通知（法发20045号）有明确规定。虽然这个文件 规范的是法院查封，但事实上，无论是其他司法机关或者行 政机关，他们制作的查封文书都是具有法律效力的生效法律 文书，房屋登记机构没有权力也没有能力对其进行实体审 查，只能进行形式审查，比如：有无查封机关的印章、查封 房屋是否明确等。至于查封文书本身的制作程序是否合法、 内容是否错误，并不在房屋登记机构的审查范围。被查封房 屋的权利人或利害关系人如果对查封文书有异议，可通过相 应救济渠道主张权利，比如：民事执行程序中可提由执行异 议，对税务机关的查封决定申请行政复议或提起行政诉讼。第三，一般不可诉。查封登记，只是司法行为或行政行 为的延伸，只要是严格按照查封机关的嘱托依据查封文书进 行的查封登记，一般不可诉；当然，前提是房屋登记机构在 协助执行时没有由现与查封文书不一致的情形（最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定第2条第1款“房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理 的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但公民、法人或者其他组织认为 登记与有关文书内容不一致的除外”）。三、房屋查封登记实务操作的注意要点对房屋登记机构而言，虽然查封登记所承担的责任和风 险较小，但如果操作不规范、 不谨慎，也会使自身处于困境, 造成矛盾和纠纷。实务操作时要注意以下问题：1 .证件、文书齐全。根据现行相关法律规定，查封机 关向房屋登记机构送达有关查封文书时，应当两人执法，由 示各自的工作证和执行公务证。查封文书除协助执行通知以 外，还要有查封机关依法作曲的关于查封的裁定书或决定 书，如：法院的民事裁定书、检察院或公安机关的查封决定 书等。仅送达协助执行通知，而没有相关的查封裁定或决定， 作为协助执行机关，房屋登记机构无法判断是否存在需要协 助执行的生效法律事实，因此也就无从履行协助义务。2 .查封期限尽可能明确。不同性质的查封，法律所规 定的期限有所不同，甚至有些查封并没有明确的期限规定。 首先，民事诉讼中，查封可作为法院的财产保全和证据保全 措施，应用于诉讼前、诉讼中和执行阶段。诉前保全是一种 财产保全，“申请人在人民法院采取保全措施后三十日内不 依法提起诉讼或者申请仲裁的，人民法院应当解除保全” （民事诉讼法第101条）。这里存在两种结果，一是申请 人在30日内起诉或申请仲裁，诉前保全转为诉讼中财产保全，适用后者的限期；二是申请人未在30日内起诉或申请仲裁，诉前保全届满 30日，法院应当解除。尽管诉前保全 的程序走向存在不确定性，但笔者认为此类查封其实可以明 确30日的期限，如果是第一种情形，法院应当在立案后重 新制作查封文书送达房屋登记机构进行登记，如果是第二种 情形，法院应当及时解封。民事诉讼的诉中保全包括证据保 全和财产保全，前文已提及二者在适用程序上基本相同。诉 中保全的查封期限一般维持到执行程序启动后，自动转为执 行中的查封措施，适用执行查封的限期规定（最高人民法院关于适用 中华人民共和国民事诉讼法 若干问题的意见第109条，最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、 扣押、冻结财产的规定第 4条、第29条），可见，诉中保 全的查封期限主要取决于案件的审理进度。进入执行阶段之后，查封期限可适用法释 12004115号文和法发200415号文 的规定：不动产查封最长不超过 2年，续封不超过1年。所 以对于民事执行的查封期限，房屋登记机构可以要求法院予 以明确。其次，刑事诉讼中，目前公安机关的查封是有明确的期限规定的，公通字 201330 号文借鉴了法释2004115 号、法发1200415号文的很多内容，其中就包括查封期限的 规定。不过，关于刑事诉讼中检察院和法院实施的查封，笔 者尚未看到相关期限规定。再来看税务查封，虽然税收法没 有提及，但行政强制法第25条第1款规定：“查封、 扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责 人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、 行政法规另有规定的除外”。囿于现行的法律规定，房屋登记机构对查封期限难以统 一把握。从法理上讲，明确查封限期是符合现代法治精神的， 任何一项公权力的行使，都不应当使公民、法人或其他组织 的权利始终处于不确定的状态。明确期限，一方面可使相对 人抱有合理期待，另一方面也可促使公权机关遵守法定时 限、依照法定程序行使权力。 公通字201330号文的由台实 际上就是一大进步，在刑诉法修改之前，关于公安机关的查 封期限基本是按照公安部关于公安机关在办理刑事案件中 可否查封冻结不动产或投资权益问题的批复（公复字200117号）来操作，该批复认为：“根据中华人民共和 国刑事诉讼法第114条和最高人民法院、 最高人民检察院、 公安部、司法部、国家安全部、全国人大常委会法制工作委 员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定第48条的规定，公安机关在办理刑事案件中有权依法查封、冻结犯罪 嫌疑人以违法所得购买的不动产、获取的投资权益或股权。 但对于此种查封，并无时间限制”。十多年之后，依法治国 的理念深入人心，刑事诉讼法进行了大面积的修订，公安部 联合相关部门由台这个规范刑事案件查封冻结程序的文件 就显得十分必要和适当。所以，笔者认为不管何种主体、在 何种阶段实施的查封应当尽可能明确查封限期，避免因无期 限的权利限制而导致诸多不良后果。3 .禁止重复查封。无论是司法查封还是行政查封，禁 止重复查封是基本原则，这一原则在相关法律规范中都有体 现，如：民事诉讼法（第103条）、行政强制法（第23条）、公通字201330 号文（第43条）。不同机关对同一 财产实施查封，应当如何处理 ？轮候查封是解决之道。房屋 登记机构应当按照查封机关送达查封文书的时间顺序进行 登记，首先送达办理查封登记.之后送达则办理轮候查封登 记。只有在查封登记解除或失效后 （且有余值），按时间顺序 登记在先的轮候查封登记才自动生效。关于轮候查封登记， 房屋登记机构需要注意：首先，要履行告知义务，告知轮候 查封机关该房产的查封情况并在送达回执中注明；其次，如 果查封机关和轮候查封机关、轮候查封机关之间就查封事项 包括查封房产的处置发生争议，应当由其协商解决。尤其涉 及优先受偿权的问题，实践中，首封法院处理普通债权案件、 轮候查封法院处理抵押权案件的情形并不少见，此时轮候查 封法院是否可以优先处置 ？笔者认为不能简单以实体法的权 利否定程序法的权利，房屋登记机构也不宜过多介入案件的 实体审查，而是应当按照查封和轮候查封的规定来操作，首 封法院的查封是发生法律效力的正式查封，未解除或失效 前，其他法院无权对房产进行处置。当然，如果首封法院和轮候法院之间能就这个问题协商达成一致意见是最佳方案。这里，公通字201330 号文第48条“需要查封、冻结的或 者已被查封、冻结的涉案财物，涉及扣押或者民事诉讼中的 抵押、质押或者民事执行等特殊情况的，公安机关应当根据 查封、冻结财物的权属状态和争议问题，与相关国家机关协 商解决。协商不成的，各自报请上级机关协商解决。协助执 行的部门和单位按照有关争议机关协商一致后达成的书面 意见办理”，就是比较恰当的解决方案。