企业初始创新政府鼓励制度

企业初始创新政府鼓励制度1 引言在政府层面上，国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006 2020年)中规定，我国要在2020年进入“创新型国家”行列 ; “十二五”规划中也明确地将“转方式、调结构”作为核心内容和重点任务; 围绕如何实现我国经济和社会发展的创新驱动战略目标，相关的政府政策陆续颁布出台。支持和鼓励企业成为创新主体，已经成为我国政府当前和未来一段时期的政策目标。在企业层面上，按照“经济人”假设的隐含，作为“生产要素或生产条件新组合”的创新，提供了企业拥有持续竞争优势的保障，应该是企业天生就具备的一种偏好和功能，不过，并不是所有企业都能将这种潜在偏好和冲动转化为现实的创新行动。从企业的初始创新的决策情境视角，诠释我国政府在激励企业创新方面的政策努力，并且针对企业创新实践偏离政府政策目标的现实困境，探析政策执行环节存有的问题，对于创新激励政策的执行效 果评价和企业创新的实践指导都会大有裨益。2 企业初始创新的决策情境受资源有限的约束，是让孩子去打工，还是供应孩子上学 ?这种高度 简化的决策情境，正是企业家做出企业第一次创新的决策时所面临的。供应孩子上学，是基于“知识改变命运”的信心，对未来有着较高的回报预期，但是，让孩子上学不仅不能像打工那样立刻带来经济效益，还必须要为孩子支付学杂费，也要考虑到不容乐观的就业形势担心孩子毕业后的去向。选择参与创新，意味着企业要冒极大的不确定性风险，舍弃机会成本，进行研发投入。用 I 表示企业创新的投入，相比之下，维持既有市场机会的投入几乎可以忽略不计，用 O表示投资其 他机会的获益，用R表示创新产生的预期收益现值。因为利润是企业 创新价值实现的核心，当R- I -O0,创新投入能给企业带来一定回报时，企业才有从事创新的可能性 ; 否则，企业必然会理性地拒绝从事创新活动。必须要强调，RI 00的关系式成立，仅仅提供了企业创新的必要条件，并不等同于企业一定会从事创新。考虑到决策主体的身份，如果决策者不是家长，仅仅一个有特定雇佣期限的管家，比如，对于受托履行经营管理职能的国有企业的管理者，即使在其契约期限内RIO 0能成立，也并不意味着企业必然会采取创新行动，除非治理机制中能够提供充足的约束、监督或激励。还有，考虑到资源约束的不同社会背景，对于掌握特定垄断资源的企业，就像一个殷实的有保障的家庭里，因家长缺乏远见而放任孩子的任何选择一样，即使企业不进行任何创新，依靠行政性的垄断地位，企业仍旧可以获取稳固的创新机会成本O,要这样缺乏市场激励的企业去进行创新投入I 几乎是不可能的，除非其垄断权力受到政府方面的解除威胁，或者企业的管理者有着极强的自我实现的需求。尽管企业是否进行初始创新，与RI 00的关系式是否成立没有直接的对应关系，但是，关系式中的各决策变量R、 I 、 E 的取值，却在很大水准上受到了企业外部的一些非可控因素的影响，也就是说，企业是否选择从事创新，是企业对内外部各种决策影响因素综合权衡的结果。所有这些，为企业创新的政府干预提供了微观层面的现实依据。3 我国政府激励企业创新的政策努力一方面，创新机会成本0是一个典型的外生变量，近几年来，劳动力等生产要素的供给约束直接导致了创新机会成本O 的下降趋势，促使我国政府着手开始鼓励和推动企业从事创新。而来自房地产等领域的暴利诱惑，引发了企业创新机会成本O 的井喷式增长，我国政府不得不有意地通过约束企业的投资方向，引导企业的创新活动。改革开放以来的很长一段时间，大量引进外资与国内供应充沛、价格低廉的劳动力相结合，“中国制造”成了中国在全球市场中的角色分工。在这样的制造经济模式下，政府将主要精力放在了招商引资上，并没有激励企业创新的意愿和政策。尽管创新机会成本O 的价值占比不高，但依靠劳动力在数量和价格上的比较优势，就可以赚取相对微薄的利润，企业的创新意识普遍缺乏，很少有企业能主动地进行创新活动。“市场换技术”的策略使得一部分合资企业沦为名副其实的制造工厂，贴牌代工成了小企业的主流盈利模式，因为核心技术受制于人，大中型企业不自觉陷入了“引进、落后、再引进”的恶性循环1。近几年来，“民工荒”现象揭示出了我国劳动力要素供给的有限性约束，随着我国要素资源的比较优势的趋减，加上国际范围内产业空间转移的来势凶猛、去势也迅速，我国本土企业的创新机会成本O 已呈现出了明显的下降趋势。我国政府在2005 年适时提出建设创新型国家的战略目标，旨在实现由制造经济向创新经济模式的转变，实现我国经济发展的创新驱动，也是不得已而为之的被动的战略举措。金融危机爆发以来，我国外向型制造经济的出口受阻，民间的实业投资明显下降; 与此同时，房地产市场和股票市场的获益速度远远快于创新周期，土地出让收益成了各级政府财政收入的主要来源，财富驱动导致大量实业投资转向不动产、证券炒作领域，企业不能静下心来搞创新，创新活动受到忽视和冷落 2。针对越来越多的企业不同水准地涉足房地产，在诱致型的政策需求下，政府开始动用疏堵并存的行政手段，将创新成果纳入国企负责人的业绩考核体系，勒令主营业务与房产无关的中央直属企业退出房地产市场等，体现了政府有意通过创新机会成本O推动企业创新的决心和努力。另一方面，我国政府也围绕着如何增加企业创新预期收益现值R降低创新投入的成本I等，推出了激励创新的政策举措。其中， 2006 年出台的“实施国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006 2020年) 的若干配套政策” ( 以下简称“配套政策” ) ，更是以前所未有的力度和深度对鼓励企业参与创新的政策工具做了系统又详尽的规定。表1 以“配套政策”为例，阐释了政府推动企业创新的政策设计。通过政府采购、知识产权保护，可以增加企业创新预期U益现值R;通过财政性科技投入、金融支持和税收激励，可以缩小企业创新的需要投入与实际投入的偏差，降低创新投入的成本I这些政策工具为RI0 0的实现提供了一定的制度保障，是政府鼓 励企业创新政策的系统反映。4 企业创新实践对于政策目标的偏离尽管政府出台了“配套政策”等，期望以国家强制力提供推动企业创新的正式制度保障，但是，政府颁布出台的促进企业创新的激励政策，仅仅从企业外部增加了R-1 -0 0的企业初始创新决策的关系式实现的可能性，并不意味着企业一定有动力和压力进行创新。利用 2010中国科技统计年鉴以及往年的回溯数据，对我国企业的创新参与状况进行统计3，可以发现：自2005年我国“创新型国家”战略颁布实施以来，尽管设立研发机构或者开展研发活动的大中型工业企业呈现出了逐年增长的趋势，但是，它们在所有大中型工业企业中所占的比例并不高，自 2006 年至今，有研发活动的企业所占比重为 35.7%，设有研发机构的仅占25.2%。也就是说，在大中型工业企业这样的企业群体中，三分之二的企业没进行过任何科技活动，四分之三的企业没有设立科技机构。另外，自 2006年至今，在大中型工业企业投入的科技活动经费中，代表自主创新能力的研究与试验发展经费 (R D) 增长较快，但是在投入强度上，单个大中型工业企业的R& D投入强度只有0.81%，远低于主要发达国家大中型企业2.5% 4%的平均水平。无论是按规模还是按行业，大中型工业企业创新的资源优势本该是最突出的。大中型工业企业整体上的创新统计数据充分说明，企业的创新实力与企业的创新积极性之间并没有呈现出必然的正相关关系，相反，有创新实力的企业创新积极性和主动性的迟滞特征明显。大中型工业企业整体上对于创新的惰性和漠视，不仅与大中型工业企业的资源优势和社会责任极不相称，也背离了国务院到各级地方政府激励企业创新的政策目标设计。以大中型工业企业为代表的企业创新主动性和积极性不高，各级政府的政策努力并没有得到作为创新主体的企业的即时回应。这与政府积极倡导和鼓励企业创新形成了鲜明对比，也反映了我国已出台的激励企业从事创新的政策效果不佳。5 政策本身及其执行方面的低效率我国政府激励企业从事创新的政策安排，属于典型的政府主导的政策供应。尽管这种强制性的制度变迁具有推动力度大、降低组织成本和实施成本等优点，但因为政策是设计出来的而不是利益主体重复博弈出来的，政策本身及其执行环节难免存有着某些缺陷。“配套政策”要求财政、科技、税务等部门增强统筹协调，这是很大的进步，但实施保障方面的规定仍显得笼统、抽象，相关的监督和问责机制没有明确，实施细则不细，可能从一开始就注定了政策执行的低效率。按照林毅夫 (1989) 的界定，如果官僚机构问题、集团利益问题存有，就无法维持强制性的政策供应的有效性，导致政策安排失败4。就官僚机构的问题而言，统治者的效用最大化以及建立有效政策安排的能力，取决于有多少官僚机构能把统治者的目标当作他们自己的目标，并且，通过提供服务来落实执行统治者意志。国务院及其各部委颁布一系列激励企业创新的政策安排，是基于长远公共利益的考虑，而作为代理人的各级政府在任职期间内要追求政绩创造，通过推动企业创新实现GDP曾长的时效性长、不确定大，远不如举办科技洽谈会、科技成果推介会、科技经济论坛等更能彰显政绩，尽管政府部门很认可这些活动的有效性，但作为创新主体的企业多半不予认可5 。公共利益与政府自身理性之间存有一定的偏差和冲突，很容易导致所谓的“上有政策、下有对策”现象。因为法治不健全，缺乏有效的协同合力和监督机制，官僚机构问题的存有背离了决策者效用最大化的初始目标，导致了政策执行上的漏斗现象。激励企业创新的政策目标难以落实到位，不仅增加了治理国家的交易费用，也难以有效调动企业创新的积极性，企业的创新收益R得不到保证，企业进行创新投入I必然不会是一种理性选择。除了官僚机构的问题，集团利益问题也会导致政策执行的低效率。一项新政策的制定和颁布出台，往往涉及到财富、收入和政治权力在不同群体中的重新分配。我国经济的发展长期以来依赖于国有企业，从企业规模和行业特征上分类，又主要体现为大中型工业企业，国有的大中型工业企业构成了维持政治支持的主要群体。在我国不完全的市场经济体制中，官商勾结、权钱交易、政府寻租等现象普遍存有，当民营科技型企业被迫在生死存亡的市场压力下开展创新，国有企业则依靠非市场方式占有垄断性资源的路径依赖，就可以获得一定超额利润时，激励企业创新的政策安排似乎不足引起核心利益集团的国有企业的关注，政策执行效果必然要打折扣，甚至导致政策的“形同虚设”。以大中型工业企业为主体的国有企业缺乏对市场需求的灵敏回应，对政府出台的激励企业创新的政策反应冷淡，之所以这样，是因为他们似乎只要与政府搞好关系，巧妙地利用政府提供的政策性垄断资源，就可以在较短时间内占有充足多的财富，即：创新机会成本O大于企业自身的创新收益R-I ,投入精力和资本实现财富再分配的收益率远大于企业创新的收益率，企业必然没有动力和主动性去进行 I 的创新投入。市场机制不会自动促使这些垄断性企业进行研发投入，而且，集团利益的绑架下，政府的“有形的手”始终没有对他们的创新使命给出清晰的厘定。余凤翥 (2008) 曾形象地描述到，很少看到哪一个央企因为创新乏力而陷入困境，相反，倒是经常耳闻目睹一些产品一成不变的央企，因其特殊的垄断地位而在某一领域昌盛、经久不衰6。可见，政策形同虚设的“有法不依”比“无法可依”更糟糕。政府的正式政策安排本身及其市场执行方面的缺陷，都是防碍企业创新的重要外因。在企业内部，企业家或经理人是创新的发起者、实施者和推动者，他们的创新愿望、创新动机和创新意识，是企业创新活动的内因和源泉，如果他们的创新偏好受阻，即便RI00 的企业创新决策关系式成立，企业也可能不会选择创新。毕竟，R I-00的成立仅仅增加了企业创新的可能性，企业的创新精神如何才是决定企业创新行为的根本。创新精神是一种异质性的人力资本，在国有企业，繁冗的组织结构和行政化的管理体制让国企领导人缺乏充足的内在动力去做出具有较高风险的创新决策 ; 在从事传统产业的民营企业，“不创新慢慢死，一创新就快速死”的恐惧心态，使得企业家对创新普遍持谨慎态度; 在科技型的民营企业，即使有企业家渴望通过企业创新实现自身价值，但因为鼓励冒险、容许失败的社会文化氛围的缺乏，导致了企业家往往采取理性的风险规避策略，经理人甚至干脆采取“不求有功、但求无过”的消极策略，放弃创新机会，企业持续创新的动力匮乏，企业短期行为明显。企业家创新精神不能发挥，群众性创新的文化氛围的营造也就无从谈起，广大员工创新的激情和实干也就不能彰显，非正式的制度不能与政府的正式政策安排配套，企业创新的土壤不具备，创新不可能成为企业的一种本能式的自觉。6 结论与展望通过一个企业初始创新决策情境说明，当R I 0 0成立时，企业会有从事创新的可能性。在经济转轨、社会转型的过渡时期，我国政府已经意识到了企业创新的重要性，并且制定颁布了一些有利于R I-00实现的企业创新激励政策，让更多的企业从事创新，让我国企业真正成为自主创新的主力军，这顺应了我国经济转型升级、实现创新驱动的宏观形势，也符合微观层面上企业创新的决策需要。但是，这些创新激励政策的实施效果远远偏离了政策初始设定的预期目标，企业普遍不愿意进行创新投入，尤其是对那些具备占优创新实力的大中型工业企业或国有企业而言，对政策的反应冷淡，创新的积极性不高，创新激励政策在执行环节陷入了一种尴尬的局面。正如CharlesCarter(1981) 所指出的，很多情况下，企业没有进行创新，并不是没有能力、机会或条件，而是因为种种原因所造成的动力不足 7 。探究起来，政策制定不严密，政策执行低效率，政策执行机制不完善，政策执行上存有漏斗现象，缺乏对创新决策群体自身的创新精神激励等，都是导致我国企业创新实践偏离政府政策目标的原因。在资源配置上，未来很长一段时期，我国政府相对于市场都会处在强势位置，传统的市场需求拉动、技术推动等创新实现模式很难发挥出其应有的效果，政府引导仍会是我国企业初始创新的主要动力来源。为了解决当前存有的企业对政府政策目标无动于衷的状况，也为了有效规避强势政府参与创新资源配置可能存有的挤出效应，我国政府应配合政策的制定和执行，深化经济体制和配套机制的改革，切实以市场为导向，培育基于市场规则的竞争性环境，只有这样，才能使得创新活动真正地成为企业的自觉或自发行为，也才能使得政府推动创新的各项政策努力真正落到实处。企业初始创新政府鼓励制度