服务型政府目标模式下地方政府绩效考核新机制探讨

分类号密 级UDC 学校代码10497忒修理了大挈学 位论文题 目 服务型政府目标模式下地方政府绩效考核新机制探讨英 文 Study on the New Mechanisms for Performance Evaluation of Local题 目 Government under Service-oriented Government Target Mode研究生姓名金宇峰姓名 孙泽厚 职称 教授 学位博士指导教师 单位名称 管理学院 邮编 430070姓名 职称 学位副指导教师单位名称 邮编申请学位级别 硕士 学科专业名称工商管理论文提交日期 论文答辩日期 学位授予单位武汉理工大学学位授予日期答辩委员会主席 评阅人2015年4月独创性声明本人声明，所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包 含为获得武汉理工大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。签名：日期：学位论文使用授权书本人完全了解武汉理工大学有关保留、使用学位论文的规定， 即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权武汉理工大学可以将本学位 论文的全部内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 其他复制手段保存或汇编本学位论文。同时授权经武汉理工大学认 可的国家有关机构或论文数据库使用或收录本学位论文，并向社会 公众提供信息服务。（保密的论文在解密后应遵守此规定）研究生（签名）：导师（签名）：日期与传统的管理型政府存在一定的差异，服务型政府作为一种新型的政府管理 模式，主要是以民主框架为基础的公共管理方式。 民众与政府之间的委托一一代 理关系是服务型政府构建的理论基础。 因而，服务型政府应当以民主为中心， 构 建高效公正、透明的服务机制，积极体现公共性，综合运用各种机制为民众提供 各种公共服务。作为我国在当代政府改革的目标选择， 服务型政府将在很大程度 上持续引导我国政府体制改革的方向。 为此，我国政府部门应当在政府绩效评估 体系的构建当中体现服务性政府的价值取向， 并积极发挥绩效评估体系在服务型 政府构建的激励和监督作用。政府绩效评估是政府重要的治理手段，也在一定程度上反映了民主政治的行 政方向。所以，政府绩效评估与服务型政府在理论基础以及价值取向方面具有较 大的共性。服务型政府为建构民主、科学、系统的绩效评估体系提供了制度基础 和目标导向；政府绩效评估敦促政府价值取向由政府本位转向民众本位，通过建立完善的评估体系对政府行为进行监督和问责， 有利于政府脱离暗箱操作，实现 公开、公正管理，是推进服务型政府建设的有效工具。可以说，没有服务型政府 建设作为制度基础，不可能进行真正意义的政府绩效评估，缺乏科学、合理的绩 效评估机制，也会妨碍服务型政府的建设进程，因此，以服务型政府目标模式为 导向，构建起政府绩效评估新机制，是理论的逻辑结果，也是实践的必然要求。本文主要开展关于服务型政府目标模式下地方政府绩效考核机制方面的研 究，一方面，本文在阐述服务型政府相关背景以及服务型政府绩效考核意义的基 础之上，有针对性地搜集和整理国内在在服务型政府绩效考核机制方面的研究理 论和研究成果，构建本文研究的理论基础；另一方面，本文以武进区人力资源和 社会保障局在服务型政府绩效考核机制方面的具体实践， 分析其中存在的主要问 题和不足，进而制定相应的改进以及完善策略，以期能够提升我国地方政府服务 型政府绩效考核的水平和效率，健全完善地方政府服务型政府绩效考核新机制。关键词：绩效；政府绩效；绩效考核；服务型政府AbstractThere are some differences with the traditional managementtype government, service government is a new government management mode, is mainly by the democratic framework based public management mode. Between the people and the government of the principal - agent relation is the theoretical basis for the construction of a service oriented government. Therefore, service type government should be centered on democracy, constructing service mechanism for efficient fair, transparent, and actively reflect the public, comprehensive use of various mechanisms for people to provide a variety of public service. As Chinas choice in the contemporary government reform objectives, service type government will largely continue to guide our government system reform. Therefore, our government should be the construction of appraisal system which reflects the service governments value orientation in the performance of the government, and exert the performance evaluation system in the incentive and supervisory role of service type government construction.Government performance assessment is the important means of governance, but also reflects the administrative direction of democratic politics in a certain extent. Therefore, the government performance evaluation and service-oriented government with the similarities in the foundation and value orientation theory. Service oriented government provided the institutional foundation for the construction of democracy and goal oriented, science, system performance evaluation system; government performance evaluation value orientation by urging the government to government standard to the public standard, through the establishment of a sound evaluation system of oversight and accountability of government behavior, is conducive to the government from the black box operation, realization of an open, fair, is an effective tool for promoting the construction of service type government. Can say, no service type government construction as the foundation of the system, the government performance evaluation can not be truly, the lack of scientific, reasonable performance evaluation system, will also hinder the construction process of service type government, therefore, the objective of service oriented government mode, establish the government performance evaluation mechanism, is the logical result of theory in practice, is the inevitable requirement.This paper mainly carries on the research, about the local governmentperformance evaluation mechanism of service government mode on the one hand, this article on the basis of the service type government background and significance of the service type government performance evaluation, the study of theory and research to collect performance appraisal mechanism of China in the aspects of service type government in this paper, theoretical foundation; on the other hand, this paper takes Wujin District Bureau of human resources and social security practice in the aspect of performance appraisal system of the service type government, analyzes the existing main problems and shortcomings, and then made the corresponding improvement and perfection of strategy, in order to enhance the level and efficiency of local government in China service oriented government performance appraisal, perfecting the mechanism of performance evaluation of local government of service type government.Key words： Government performance; performance; performance evaluation; service type government摘要IAbstractIJ.第1章导论L.1.1 研究背景及意义 1.1.2 文献综述2.1.3 研究内容和思路6.1.4 研究的创新点8.第2章 服务型政府目标模式下构建绩效考核新机制的理论基础与现实依据I.92.1 政府绩效评估体系构建与服务型政府建设 92.2 服务型政府目标模式下构建绩效考核新机制的理论基础 102.3 服务型政府目标模式下构建绩效考核新机制的现实依据 1 2第3章武进区人力资源和社会保障局服务型政府绩效考核的现状 1 43.1 武进区人社局绩效管理的实践阶段 1.43.2 存在不足183.3 原因分析21第4章建设服务型政府绩效管理体系建设的建议 234.1 当前建设服务型政府绩效管理的必要性 234.2 服务型政府绩效考核新机制的探讨 244.3 武进区建设服务型政府绩效管理体系建设的建议 29第5章结论与展望 315.1 研究结论315.2 未来展望.32致谢33参考文献34第1章与论1.1 研究背景及意义1.1.1 研究背景自上世纪七十年代以来，在西方国家中，官僚制式的传统公共行政管理模式 受到了来自多方的挑战，也无法解释以及解决政府失灵等社会现象。 在这种背景 之下，西方世界发起了以新公共管理运动为主要标志的改革浪潮，在新公共管理运动的主张中，认为要通过官僚制的改造重塑政府组织架构，构建能够满足公众实际需求的政府，能够满足施工的基础上的公共行政管理的需要， 为社会提供高 质量的公共服务，满足多样化的需要公民作为政府的任务， 从而提供革命性的响 应理论，在每个主要方面都对以往的公共行政有所突破。在政府使命方面，西 方国家吸收了部分私营部门的管理经验以及管理方法，并充分结合了各种现代化的信息技术手段和全面质量管理等方法进行管理，在此基础之上，结合经济效率等方面的标准来对政府的绩效进行衡量1。在上世纪九十年代以前，西方国家在 政府的改革方面仅仅只是注重高质量的公共服务，而在九十年代之后，基于丹哈特在新公共服务理论当中对满足公众需求政府构建的影响之下，国外很多的国家都不同程度的开始将服务型政府作为改革的重要内容。这也是政府绩效考核推行和深化的主要原因和背景。而我国自十一届三中全会以来，随着社会经济的快速发展以及以经济建设为 中心的主导思想确定，政府工作也取得了较大的改善。 但是与发达国家相比较在 政府绩效考核方面还存在较大的问题和不足，需要进一步的改进和完善。我国传统的地方政府在绩效考核中过于注重在经济发展指标方面的评估内容，致使很多地方政府在公共服务方面的职能不能够很好的履行。 在部分地区的地方政府并不 会开展整体绩效的评估工作，即便是有开展也多半是走形式，在部分地方政府里 绩效评估大多被定为是劳民伤财，造就紧张的组织气氛的一项工作，无法完全发 挥绩效评估的正面作用。为了适应服务型政府的内在要求，公共服务、社会管理两大职能应该逐渐成为政府的工作重点，新的衡量政府绩效的价值观应该从政府 本位一转移到 公民本位”上来，地方政府工作的具体价值准则也应该由对经济、 效率的单一方面的关注转向经济、效率、效益、民主、公平、正义、秩序、环境等各方面的综合协调发展。1.1.2 研究意义作为我国在当代政府改革的目标选择，服务型政府将在很大程度上持续引导 政府体制改革的方向。为此，政府部门应当在政府绩效评估体系的构建当中体现 服务性政府的价值取向，并积极发挥绩效评估体系在服务型政府构建的激励和监 督作用。政府绩效评估是政府重要的治理手段， 也在一定程度上反映了民主政治 的行政方向。所以，政府绩效评估与服务型政府在理论基础以及价值取向方面具 有较大的共性。与传统的管理型政府存在一定的差异， 服务型政府作为一种新型 的政府管理模式，主要是以民主框架为基础的公共管理方式。 服务型政府的实现 是一项非常复杂的系统工程，涉及到了非常多层面上的变革。建设服务型政府， 不仅需要在价值取向方面向民众为中心转移， 还需要进一步强化政府相关部门的 服务意识，积极转变政府的职能，优化组织结构，建立健全责任机制，创新服务 方式，进而有效提升政府部门的公共服务水平和效率。在这一新的制度基础上， 对政府绩效进行评估的主体、指标、流程也应进行相应变革。合理科学的政府绩 效考核新机制既是构建服务型政府的重要内容，又是必要的引导、监督和激励机制。探讨在建设服务型政府的目标模式下，如何构建地方政府绩效考核的新机制， 是当前理论研究和应用实践的需要，具有积极的现实意义。1.2 文献综述1.2.1 国内研究综述(1)服务型政府研究方面我国建设服务型政府的重要依据和参照就是西方国家政府再造运用当中关 于现代行政管理规律方面的价值观念2。当前，我国在服务型政府的研究方面主 要集中在服务型政府本质属性、实现路径以及价值取向等方面，其中具有代表性 观点的主要有以下几种：第一，结合政府与公众的关系转变，认为服务型政府应 该积极树立公民本位的执政理念，主动承担在公共服务方面的职责；第二， 结合 政府在历史发展类型转变的角度，认为服务型政府是在统治型向管理型的历史演 进过程中转变过来的，体现了不同政府职能在历史演化中的规律；第三， 认为服 务型政府的主要职能在于为社会公众提供公共产品及服务，并维持社会的长远发 展；第四，从政府工作方式转变的角度， 认为建设服务型政府具体体现在政府工作方式的创新，政府应改善服务态度、扩大服务项目，提供更优质的服务供给3。 (2)服务型政府绩效考核研究方面在西方社会关于行政管理改革的发展背景之下，我国相关专家和学者开始关 注西方政府绩效考核的实践和理论研究情况，并结合西方政府在绩效评估、价值 取向、考核指标以及考核流程等方面的具体实践对比分析我国在政府绩效方面的 实践，进一步推动我国政府绩效考核的实践和理论研究4。由于我国在基本国情、 发展现状等方面的差异，我国的服务型政府绩效考核现今还仍然处于发展的初期 阶段，在绩效评估体系、绩效管理、绩效执行以及理论研究体系方面还存在较多 的问题和不足，主要表现在以下几个方面：第一，在服务型政府绩效考核的理念认知方面存在不足，仅仅将绩效考核作为服务型政府管理的一种工具，在很大程度上忽视了绩效考核制度的合理性；第二，很多地方政府在绩效考核的过程中过 度重视形式化建设，使服务型政府绩效考核脱离了实际的现实需求，不能够很好地满足服务型政府绩效考核具体实践；第三，服务型政府的绩效考核在价值取向 方面受到了一定的扭曲，不能够体现出公众为核心的行政理念5。我国之所以在服务型政府绩效考核方面存在以上的问题和不足，主要的原因在于我国相关地方政府部门忽视了绩效考核的价值理念建设，也缺乏较为完善的制度条件。高树彬，刘子先(2012)认为，绩效管理在服务型政府的绩效提升方面具有非常 重要的作用6o他们在概括服务型政府绩效管理特征的基础上，分析了服务型政 府在绩效管理方面的结构，结合管理过程以及职能哪个等分析了服务型政府绩效 管理的功能需求，并构建了包含绩效评估、绩效实施以及绩效改进等在内的服务 型政府绩效管理模式框架。刘子先、高树彬(2013)还认为我国现有的服务型政 府绩效管理体系缺乏综合的按照职能部门分类的绩效评价 7o并结合模糊数学原 理构建服务型政府绩效模糊综合评价方法，以便能够弥补原有的绩效考核体系上 的不足。翟娟(2013)认为，服务型政府的建设需要构建高效的绩效考核体系，以 便能够加强服务型政府职能履行等方面的绩效考核，而且，服务型政府绩效考核还可以充分借鉴企事业单位在绩效考核方面的成功经验 网。刘晓峰，徐苏(2013)认 为我国现今的服务型政府绩效考核还存在较多的问题以及不足，主要表现在上下垂直考核致使服务型政府绩效考核主体的单一化；社会公众的参与程度较低；绩 效考核体系的不全面；绩效考核指标设置不合理以及社会文化建设方面的考核不 足等方面9。他们指出，服务型政府绩效考核体系的完善，应当坚持以人为本， 在科学发展观的指导之下，树立公正公平的价值理念，并建立科学合理的绩效考 核指标体系，在加强绩效考核制度建设的基础之上，建设高效、民主的服务型政 府。余剑平，余际从(2011)详细分析了现今我国地方政府在服务型政府绩效考核体系方面存在的主要问题和不足，认为主要存在绩效考核价值理念的扭曲、绩效考 核指标体系设置不合理以及绩效考核程度的不健全等问题10。在此基础之上，他们还有针对性地制定了相应的改进和完善服务型政府在绩效考核体系方面的政 策建议。卢海燕（2013）指出，服务型政府的绩效考核在很大程度上能够明确服务型政 府的建设重点，在服务型政府行政体系中树立公众为核心的理念，并进一步规范服务型政府的运作11。她还以F市为例分析了其在服务型政府绩效考核方面的 具体实践，认为F市的绩效考核在一定程度上积累了服务型政府绩效考核的经 验。她认为，要想进一步完善服务型政府的绩效考核，需要自上而下的完善服务型政府的绩效考核组织架构，推进绩效考核， 在建立定期考核制度、结果公示制 度、绩效考核结果运用等方面。的制度基础之上，提升服务型政府绩效考核的执 行水平和效果。薛刚，薄贵利，刘小康,尹艳红（2013）等人结合国外在服务型政府绩 效考核的实践经验以及国内的具体实践， 认为服务型政府在绩效考核方面的持续 和有效性主要取决于绩效考核结果的运用12。当前，我国地方政府在绩效考核方 面的具体实践同服务型政府的实际要求之间还存在较大的差距。需要进一步健全公共服务为核心的行政问责体系， 并将政府的绩效考核结果公开化，强化政府绩 效考核结果的有效利用。薄贵利（2012）认为，服务型政府的建设需要建立健全共 服务为核心的服务型政府绩效考核体系。基于此，地方政府需要进一步改革绩效管理的领导机制，健全服务型政府在绩效考核方面的指标体系，优化绩效考核流程，完善服务型政府在绩效考核结果方面的充分运用，强化服务型政府的绩效管 理法制化建设13。何慧霞（2012）认为，服务型政府的建设在很大程度上对政府的 行政管理能力以及方式提出了新的要求， 而健全政府的绩效考核在很大程度上能 够保障政府管理模式的优化改进14 o积极健全地方政府在服务型政府绩效考核方 面的管理体系，对于服务型政府的建设具有非常重要的现实意义。陈茜（2011）指出，上世纪七八十年代，随着新公共管理运动的发展，其在政府绩效重我国虽然 在政府绩效考核方面的实践以及理论研究进行了一段时期，但是面对服务型政府的新的发展需求，我国迫切需要构建适用于服务型政府的绩效考核体系。郑晓燕，刘俊哲（2012）结合上海浦东新区在服务型政府绩效考核方面的具体 实践，分析了其在这一方面的主要启示：即服务型政府的行政改革在很大程度上 要求构建统一高效的公共服务社会15。服务型政府在绩效考核方面的制度理论主 要包括以下内容：树立社会公众为中心的政府行政理念， 设计科学合理的服务型 政府绩效考核指标体系，构建完善的服务型政府绩效考核机制。张维克 （2012）以 青岛市服务型政府绩效考核为例展开分析，指出，在服务型政府的建设中，青岛市主要通过电话民意调查、向市民报告、听市民意见、请市民评议”活动等方式了解民意，丰富社会公众的参与机制，初步探索出一条以公众满意度为导向和激 励作用的 民考官”的新路子，推动了政府绩效考核管理工作的创新， 为经济社会 又好又快的平稳发展提供了保障16 01.2.2国外研究综述上世纪80年代开始，西方国家在公共管理理论的基础上，掀起以 减少施政成本”和提高服务效能”为目标的 政府再造运动”17。政府再造运动”主张的变 革内容主要包括以下几方面：在政府行政管理体系当中引入社会公众为核心的观 念，实现管理的服务化；积极推动社会公众参与到政府行政管理行为的评议当中； 开展服务型政府人力资源管理以及绩效考核管理；实现公共管理的市场化运作， 注重公共服务的投入以及产出分析18o政府绩效评估是西方新公共管理运动的一项重要内容，其本质上是西方国家在科技发展和民权运动的推动下，在现存政治制度的框架内对传统的官僚体系进 行改造，对部分政府职能和公共服务进行市场化改革。Kenrney & Pinstric (2004)认为，政府绩效应是多元的，除了生产力所包括的效率、效益以外，还应涵盖公 正、公共性等方面19。简言之，政府绩效是政府在履行职能中体现出来的管理能 力，西方国家称为 公共生产力”、国家生产力”、公共组织绩效”等。它反映了 公共管理中注重提高管理技能、注重行政服务的发展趋势，对英美等西方国家的 行政组织和服务供给模式造成极大影响。其研究成果大致可以从几个方面来进行概括：从公民参与的角度研究绩效评估。随着顾客满意度测量技术的发展，美 国许多学者开始通过民意测评研究公民对政府服务的满意度。如 David Swindell (2000)等调查多地政府绩效与民众满意度的关系，认为两者存在相关性，公民 满意度可以作为政府绩效评估的有效指标20 o提出政府绩效评估模型。如阿斯 顿工商学院公共服务研究中心研究提出，用平衡计分卡”调和地方政府绩效测评 中的不同利益分享者；美国锡拉丘斯大学(Syracuse University)等机构研究提出 政府绩效管理的 GPP模型21。关注政府绩效评估结果的应用。Patricia W.Ingraham (2000)等从组织行为学的角度出发，认为政府绩效评估应是对公共管 理过程和政府管理能力的评估，传统体制下政府低效行为的根本原因在于存在管理黑箱 Hoogenboezem2004)应对绩效评估没有达标的政府部位进行惩罚， 督促公共服务质量的提升22。考察政府绩效评估的理论与制度基础。Hatry P.Harry、Robert D. Behn (1983)等从各种角度对政府绩效评估与政治体制、民主 制度的关系进行阐释23。在众多研究结果的推动下，西方大多数国家逐步构建起具有本国特色的政府 绩效评估制度。英国政府通过审计委员会开发了综合绩效评估体系(CPA) 24 o美国通过政府绩效与结果法案，构建起多层级的政府绩效评估体系。澳大利 亚、韩国等国家均从上世纪末开始进行行政改革，建立起较为规范系统的政府绩效评价体系。1.3 研究内容和思路1.3.1 研究内容科学完整的绩效评估体系是包括评估主体、指标、方法以及流程等环节的有 机体系。本研究通过分析服务型政府的理论基础和现实依据， 阐明政府绩效评估 与服务型政府建设的关系，旨在构建包括绩效评估主体、指标、 方法等要素在内 的适应建设服务型政府目标的绩效评估新机制。主要将阐明以下内容：(1)政府绩效评估实践与服务型政府建设的密切联系构建服务型政府需要转换政府角色， 完善责任机制。绩效管理本身就是建设 服务型政府的必然要求，是建设服务型政府的必要手段。 本文在分析服务型政府 内涵的基础上，将政府绩效评估建立在服务型政府的新的目标导向和制度基础 上，阐述服务型政府的绩效评估新机制的建构。(2)服务型政府绩效评估体系的民众参与传统政府绩效评估在主体方面存在着缺乏公众参与，集权倾向明显，权利失衡、形式化严重等问题，影响了政府绩效评估的有效性。 建设以服务型政府目标 模式为导向的绩效评估体系，必须扩大评估主体范围，建立起以政府为主导、公众广泛参与的体系，由多元的主体对政府绩效和服务质量进行评估。(3)服务型政府绩效评估体系构建的制度安排在政府绩效评估过程中，各个评估主体之间的利益倾向具有不均衡性，因此， 必须建立合理的指标设计、流程安排和制度保障，防止不同主体的因不同的利益 预期而导致选择机制出现扭曲，影响绩效评估结果的科学性。1.3.2 研究思路本文共分为五个章节：第一章节：导论。主要概述了本文的选题依据，具体包括了选题的背景和意 义、国内外研究现状综述、研究内容和思路、技术路线以及本文研究的主要创新 点。在本章节，主要构建了本文研究的框架和基础。第二章节：理论基础与现实依据。本章节主要在阐释政府绩效评估体系构建 与服务型政府建设的基础之上，建立本文研究的理论基础，并提出本文研究的主 要现实依据。另一方面，本章节还结合目前国内在服务型政府绩效考核现状，以 武进区人力资源和社会保障局在服务型政府绩效考核机制方面的具体实践为例 深入阐述。第三章节：存在的主要问题及不足。本章节主要结合上一章节中的具体实践 展开分析，了解武进区人力资源和社会保障局在服务型政府绩效考核机制方面存 在的主要问题以及不足之处。第四章节：对策建议。本章节主要针对存在的主要问题及不足有针对性地展 开对策建议的制定，构建服务型政府绩效考核的新机制。第五章节：结论与展望。本章节主要对全文进行综合性概括、总结，并对服 务型政府绩效考核新机制的具体实践和未来研究进行展望。1.3.3 技术路线在本文关于服务型政府绩效考核方面的研究体系当中，一方面，在阐述服务型政府相关背景以及服务型政府绩效考核意义的基础之上，有针对性地搜集和整理国内在在服务型政府绩效考核机制方面的研究理论和研究成果，构建本文研究的理论基础；另一方面，以武进区人力资源和社会保障局在服务型政府绩效考核 机制方面的具体实践，分析其中存在的主要问题和不足， 进而制定相应的改进以 及完善策略，以期能够提升我国地方政府服务型政府绩效考核的水平和效率，健全完善地方政府服务型政府绩效考核新机制。图1-1技术路线1.4 研究的创新点当前学者在针对 怎样建设服务型政府”的问题上，多数研究仍然集中在政府 自身的转型上，而忽略了政府转型与公民社会的培育以及民主建设的推进对于我 国服务型政府构建的核心意义。本研究梳理了服务型政府模式与政府绩效评估的 逻辑与实践联系，强调两者在理论上具有相同的民众本位的理念和民主行政的方 向，在实践中具有制度导向和实现手段的密切联系，并进而探讨在服务型政府目标模式下，如何构建起具有多元主体的政府绩效评估新机制。通过理论探索，提出较为科学系统的政府绩效评估体系，为丰富我国政府绩效评估的理论研究提供 新的视角和观点，为推进我国服务型政府建设提供理论参考。第2章服务型政府目标模式下构建绩效考核新机制 的理论基础与现实依据2.1 政府绩效评估体系构建与服务型政府建设2.1.1 服务型政府学界在服务型政府的定义方面共有三种解释：一是认为工作作风以及服务方式是服务型政府的重要特点25 0与其他的政府体制不同，服务型政府在管理技术 以及行为方式等方面都有所改进， 在工作作风方面更加亲切快捷。二是认为服务 型政府的工作职责和重心将转向为公众提供服务为主。三是认为服务型政府的建设重点在于政府性质方面的重新定位，应该结合当今社会的实际发展现状和趋势 要求，在体制建设、法律政策、理念方式以及职能职责等方面进行转变26。本文 主要倾向于第三种解释，即服务型政府主要是性质上的重新定位以及工作方式和 重心的转变。具体而言，服务型政府主要有以下几个方面的特征：第一，服务型 政府是以社会公众为中心的政府；第二，服务型政府主要的服务对象是社会公众； 第三，服务型政府是有限政府；第四，服务型政府是民主、透明和利民的政府； 第五，服务型政府是法治、诚信、责任的政府。2.1.2 政府绩效评估体系绩效管理体系当中的核心内容在于绩效考核。绩效考核最早起源于二十世纪初期的工商企业当中，随后，法约尔将其拓展到其他的管理领域27。目前，在概 念界定的学术表现主要有两种观点： 一是表现的是一种行为，贯穿于整个绩效管 理活动全过程的性能；二是认为绩效是一种结果。政府绩效考核也可以称为政府 绩效评估，主要是指对政府的工作成绩以及工作效果进行核查和评估。1933年美国的国家绩效评论将政府绩效的含义定位政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责”28。作为一种政府治理的改善手段以及提升政府绩效的工具，政 府绩效考核主要以结果管理为基础， 在政府治理中构建有机系统，提升政府治理 水平和能力，充分发挥政府的各项功能29。政府绩效考核的开展不仅有利于政府 行政效率的提升，还能够提高政府的服务质量，对于政府职能转变也具有较大的 实践意义。2.2 服务型政府目标模式下构建绩效考核新机制的理论基础服务型政府绩效评估不仅仅是绩效考核体系，也不是简单的组合与服务型政 府绩效评估，而是结合行政理论、公共管理理论以及绩效管理理论等在内的理论 体系的指导之下，在服务型政府相关公共服务体系以及行政理念的主导下，结合在政府绩效考核体系的具体实践，构建的关于服务型政府绩效考核的内容和体 系。2.2.1 民主行政理论民主行政理论最早起源于上世纪六七十年代。在传统的行政管理理论当中， 公共行政理论主要的基础是古德诺以及威尔逊建立的政治-行政”二分法，在传统公共行政理论当中，认为行政主要是政治管理的执行， 公共行政的核心在于追 求经济效率，而民主则被认为是政治领域的内容， 这在很大程度上致使公共行政 脱离了社会政治的现实需求，不能够很好地解决社会中存在的各种问题和需求 30。在民主行政理论体系当中，批评了传统公共行政当中过度的重视职业化以及 专业化的公共行政，致使相关公共行政机构在社会经济体系当中具有非常强的地 位，进一步拉大了公共机构同社会公众之间的距离，也加剧了政府同社会公众之间的隔膜，容易致使政府同社会公众之间产生较为紧张、容易误解的状态，在降低政府绩效的同时，也极大地损害了社会公众自身的利益。针对传统公共行政理论当中存在的主要问题，民主行政理论体系认为，传统的经济效率不应是公共行政追求的终极目标，核心价值应当转向社会公平方面 31。总而言之，倡导公共行政的社会公平就是要推动政治权力以及经济福利转 向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们在社会公平的实现方面，民主行政理论认为应当注重社会公众的参与，才能够推动社会公平的实现，这同时也是新公共行政理论当中的参与原则32。从根本上来说，要想实现 社会公平，不仅仅需要政府在行政观念方面的转变， 还需要政府积极完善行政运 作模式，建立健全民主行政模式。民主行政理论要求构建社会公众为核心的行政 运转体系，社会公众的利益要高于政府的利益。作为当前中国政府改革模式定位， 服务型政府的建设需要从西方管理模式不仅，还需要通过行政民主的发展和改革推进服务型政府建设。从这一层面上来看，民主行政理论能够为服务型政府绩效 考核的构建提供一定的理论基础33 02.2.2 公共管理理论国内外关于政府绩效考核方面的理论研究和具体实践主要是在公共管理理 论的发展基础上兴起的34。自从西方公共行政学建立以来，该学科的研究重点一 直是组织以及程序等内容。西方公共行政学还结合管理学的相关技术和理论，追求管理的效率。上世纪六十年代，新公共行政学进一步发展了社会公平相关理论， 主张公平代替效率，并强调公共行政的公共服务方面，这在一定程度上奠定了政 府绩效考核的理论基础。到八十年代，西方社会开始逐渐开展以新公共管理理论 为基础的政府再造运动，政府再造运动强调了创新弹性原则的行政体系改造，其理论基础还包括了新自由主义经济学以及工商管理学等理论35。在新公共管理理论当中，不仅吸收了新自由主义经济学在市场机制方面的资源优化观点，还采纳了公共选择理论关于政府行为绩效考核方面的建议，并进一步借鉴了工商管理学 关于成本管理、绩效管理和质量管理等方面的理论和实践，充分运用现代化的信 息技术手段等对传统的公共行政管理方式进行改进和完善。虽然公共管理领域在相关理论方面的实际应用有所改变，但是在总体上运用各种理论对公共行政管理 进行改革，其目的旨在通过绩效考核提升公共服务的质量，使政府的工作更具效台匕36 目匕 。从政府绩效考核的角度来看，新公共管理主要具有以下几个方面的基本特 征：一是管理人员具有较为明确的绩效考核目标， 能够对组织绩效展开有效的评 估；二是规制方面取得了一定的削减，从规则管理逐渐转向了结果负责制；三是， 管理人员在资源的使用方面具有更大的灵活性；第四，上级主管领导想管理具体 事务的人员下放权力；第五，管理决策的中心在于管理结果而不是管理过程；第六，管理人员主要对管理结果负责。目前， 服务型政府绩效考核体系的构建需要 充分借鉴新公共管理理论的相关成果卬。2.2.3 绩效管理理论绩效管理理论主要是在传统的绩效考核的基础之上不断发展完善的。在传统的绩效考核体系当中，绩效考核主要是一个较为独立的管理系统，与组织环境当中的包括组织目标、组织文化等其他要素关系较小。而这些要素在很大程度上对 于绩效考核有着非常重要的影响380绩效管理是组织绩效管理当中的重要构成，具体包含了以下几个方面的过程特征：一是制定共同的目标和方针政策；二是在既定的框架范围之内明确建立一整套绩效考核标准；三是对各项管理工作开展定期持续的检查390英国著名学者布雷德拉普认为计划、改善以及考察是绩效考核体系当中的重要组成。其中， 计 划是对组织战略以及绩效目标的定义和制定等活动；改进则是绩效考核的具体过程，主要包括绩效考核流程再造、 流程改进以及质量管理等相关活动； 考察则是 对整个绩效考核的衡量以及评估活动40 0完整的绩效考核体系主要包括考核主 体、评价指标以及考核方面、考核制度体系等内容。服务型政府绩效考核体系的 构建主要就是在绩效考核主体、考核指标、考核方法以及考核制度等方面的设计 完善和创新。绩效管理理论最早是在企事业单位中发展起来的，为服务型政府绩效考核的管理实践提供了良好的经验借鉴和实践基础，是服务型政府绩效考核体 系当中的重要基础41 02.3 服务型政府目标模式下构建绩效考核新机制的现实依据服务型政府绩效考核体系的构建不仅需要理论方面的基础支撑，更需要现实的依据依靠。在服务型政府绩效考核体系的现实构建依据方面，一方面，服务型政府的建设在一定程度上能为政府绩效考核的构建提供标准，即服务型政府建设赋予了绩效考核价值导向以及制度基础；另一方面，西方国家关于政府绩效考核方面的实践也为服务型政府的构建起到了示范效应，为我国目前在服务型政府绩效考核体系的构建提供了现实依据。2.3.1 服务型政府建设的需要随着我国政府管理创新的不断深化，建设服务型政府逐渐成为各地管理创新 的主要方向。服务型政府的建设不仅仅需要在理念上重新塑造政府与社会公众之 问的关系，不断完善政府的管理职能， 在改进政府公共服务方式的基础之上， 构 建一整套科学合理的政府绩效评估体系，以便在强化政府公共服务管理绩效考核 的基础上保障服务型政府建设目标的快速实现42。而且，服务型政府绩效考核体 系的构建需要建立在现代公共管理的标准模式的基础上，才能够建立较为科学完善的服务型政府绩效考核体系以及服务型政府在公共服务绩效方面的指标体系， 进而推动我国在服务型政府行政体制改革方面的进程。我国服务型政府在管理模式创新方面的建设需要为服务型政府绩效考核体系的建设提供了一定的现实依 据。2.3.2 健全现行政府绩效评估体系的要求在国内政府管理体制改革以及国外绩效考核示范的双重推动之下，我国部分地区的地方政府进行了很多种绩效考核方面的尝试，希望能够能够采取如实施责 任制及行政绩效监督等多种手段来建立一种比较科学完善的服务型政府绩效考 核体系。在21世纪以来，很多地方的政府部门已经着手当前的形势变化，在绩 效考核的实施中不停的去完善以往的绩效考核方案， 逐渐注重公共服务方面的绩 效考核内容，转变为服务型政府绩效考核模式43 o虽然取得了一定的成绩，但是 总体而言仍然处于服务型政府绩效考核模式的探索阶段，基本上没有形成一整套 系统、完整的服务型政府绩效考核体系，也没有结合考核主体、考核指标、考核 方法以及考核制度等方面有针对性地对不同政府部门展开绩效考核，具体而言， 我国目前在服务型政府绩效考核方面还存在以下几个方面的问题44: （1）服务型政府绩效考核的主体主要是上级主管部门，具有较强的单一性特点；（2）服务型政府绩效考核的指标体系也主要为经济方面的指标，缺乏服务性指标考核；（3）在绩效考核的方法方面较为注重定性考核，缺乏定量考核；（4）在绩效考核的制度建设方面没有形成规范化，存在一定的主观性。我国目前在服务型政府绩效考核方面存在的问题和不足在很大程度上影响 了服务型政府绩效考核的实施效果，也在一定程度上影响了服务型政府绩效考核 的权威性45。因此，我们需要根据建设服务型政府的要求， 在我国政府绩效评估 制度的反思，找出存在的问题，然后再结合西方政府绩效评估的经验， 把我国政 府绩效评估体系的构建建立在我国政府管理文化环境和特有的问题”背景上，让我国的政府绩效评估体系的构建要基于科学、理想的政府管理目标模式，构成服 务型政府绩效评估体系的构建能够自主创新。第3章 武进区人力资源和社会保障局服务型政府绩 效考核的现状对武进区人力资源和社会保障局绩效考核方面存在的主要问题和不足的分 析，可以得知武进区人力资源和社会保障局在绩效考核方面还存在较多的问题， 需要有针对性地制定相应的改进以及完善策略，使武进区人力资源和社会保障局 的绩效考核能够适用于服务型政府绩效考核的实际需要。3.1 武进区人社局绩效管理的实践阶段3.1.1 三个不同的管理阶段(1)引入目标管理武进区人社局从1987年开始在党政机关实行目标管理，对于加强机关建设、 提高工作效率起到了积极的作用。 为了规范目标管理，从1991到2002年12年间， 武进区人社局相继出台了 4个考核方案和办法。目标责任制实施方案、目标 责任制考核奖惩办法、目标责任制考核奖惩办法考核内容是省委、省政府确 定的30项考核指标，将责任制考核工作进入了规范化的轨道，对考核范围和对象、 考核内容与标准、考核方法和程序、考核结果的兑现奖惩做出了明确的规定。(2)推行实绩考核随着对目标管理工作认识的不断深入和理论研究的不断深化，逐渐把目标管理工作与干部考核工作结合起来，从单纯的目标责任制考核向领导班子和领导干 部实绩考核转变。武进区人社局根据新形势、新任务的需要，成立综合考核工作 领导小组，全面开展实绩考核工作。综合考核办成立后，相继出台了党政领导 班子和班子成员工作实绩考核办法和领导班子和领导干部工作实绩考核试行 办法。这期间的绩效考核，主要采取定量考核与定性考核相结合的方式进行， 就是在进行目标管理的基础上，充分扩大考核中的民主程度，力争使考核公正、 准确。(3)实施绩效管理从2008年开始，武进区人社局实施绩效管理。200孙，围绕促进全市经济社 会科学跨越发展奋斗目标的实现，重新研究制定了综合考核办法(试行),这个考核办法通篇体现了科学发展观的要求，在工作理念上从以往的实绩考核向绩效管理转变，内容上从只考核任务绩效向同时考核任务绩效和关系绩效转变，方式方法上从注重年度考核向平时考核与年度考核并重转变，突出了绩效管理的导向、服务和激励功能。3.1.2 武进区人社局绩效管理体系(1)绩效目标的责任机制绩效考核目标的制定，需要从以下三个方面保障其科学性：第一，科学议标。 各部分结合自身的工作实际，科学的制定绩效考核的目标，在保障绩效目标在过 去基础上提升的基础上，突出绩效考核的重点，将各部门自身所承担的工作重点 作为重要的考核内容，进一步加大相关绩效考核指标的权重， 保障既定绩效考核 目标的实现。第二，审查定标。对于各部门在绩效考核目标方面承担的年度分目 标，实行分层级的审查制度。第三，签订契约。在确定干部职工绩效考核目标之 后，需要逐人商定、认同目标责任，认为无法完成或有畏难情绪的领导干部，可 向组织提出申请，调整工作岗位。契约书的签订，既增强了部门主要领导的责任 感和使命感，又调动了每个班子成员积极性，还促进了班子形成合力，有效地推进了绩效目标的推进落实。武进区人社局结合不同的情况制定了不同的绩效考核指标体系，提升了绩效考核在武进区人社局不同部门、不同岗位之上的针对性。领导干部绩效考核指标体系在领导干部绩效考核指标体系当中， 主要包含三个部分的内容，分别是经济 发展指标、社会发展指标以及社会满意度指标等，每项内容的评估分值均为100分，后续按照5: 2: 3的权重对三项考核指标进行综合统计。同时，综合评价总 分还需要加上其他项目的加减分。部门领导绩效考核指标体系在部分领导的绩效考核指标体系当中， 同样包含经济发展指标、社会发展指 标以及社会满意度指标等三个部分的内容，其评估的分值也为 100分，按照5: 2: 3的权重对三项考核指标进行综合统计。同时，综合评价总分还需要加上其他项 目的加减分。职工绩效考核指标体系在职工绩效考核指标体系当中，主要实行的是双百分制度，即包含年度工作 目标以及社会满意度评估两个方面的内容，其分值均为 100分，按照7: 3的权重 对三项考核指标进行综合统计。同时，综合评价总分还需要加上其他项目的加减分。(2)构建绩效实施的推进机制为了进一步掌握和分析武进区人社局在绩效考核目标方面的实际进展以及 在实施过程中存在的主要问题以及不足之处，为绩效考核决策提供科学的依据， 武进区人社局在绩效考核对象体系中按照不同的工作职能将被考核的部门划分 为不同的考核单元，通过暗访式与参与式相结合的绩效考核方法， 全过程的对考 核单元的绩效进行跟踪和考核。记实分析武进区人社局各部门需要每月填写工作记实表，将实际的工作现状报送 绩效考核领导小组，由党政主要领导干部对班子成员的工作记实表进行审核并签署相关意见，以便能够更加准确的反应干部职工的实际工作现状以及工作成 效。在此基础之上，绩效考核领导小组还需要对各部门的工作记实表进行有 针对性地比较和分析，对单位内部的重大项目的开展情况需要展开现场考核。跟踪问效绩效考核领导小组结合民主生活会以及明察暗访等形式对各部门的绩效完 成情况进行全过程的跟踪和评价。及时的发现实际工作业务以及绩效考核过程中 主要存在的问题，并按照上级领导的实际要求进行跟踪发亏， 督促相关部门改进， 保障既定绩效目标的达成。建立档案绩效考核领导小组对每个干部职工都建立了相应的绩效考核档案， 对干部职 工平时的情况进行记录，形成干部职工的 考核台帐”，进而建立绩效考核的评价 依据。绩效反馈武进区人社局在年度绩效考核结果的汇总下，对年度、季度工作进度对社会 进行相应的公布，让社会舆论可以进行监督。武进区人社局还注意处理的绩效考 核的结果，不在像以往单纯知道结果就行了，而是还将结果反馈给其他相关的部 门。这样可以让各自部门知道自己在一些方面还和其他单位存在差异，促进自身部门的良性建设，同时通过这样的部门间的比较，促进部门间的相互了解，让以 后开始工作时候能够从整个体系出发，促进各自部门的高速发展。(3)构建绩效考核的评价机制为保障绩效考核结果的准确性、科学性，武进区人社局以审核绩效考核指标、 民主测评以及调查的方式跟踪评价