行政成本分析及其有效控制途径探索

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行政成本分析及其有效控制途径探索摘 要行政成本问题一直是社会关注的焦点，目前我国行政成本过高, 增长过快的问题已经严重影响了我国的国际地位与社会发展。控制和降低行政成本对于提高政府绩效、减轻纳税人负担等具有重要意义。行政成本的控制是一个系统工程，必须把握住该系统的每一个因素及因素间的联系，才能实现系统整体化、动态化的管理，以期达到降低行政成本的目的。因此关键词：行政成本； 系统工程； 控制； 路径 ABSTRACT The high administrative cost has been the focus of social concern, at present our country administrative cost is exorbitant, overheating problem has seriously affected our countrys international status and social development. Control and reduce administrative costs for the improvement of government performance, reduce the financial burden on the taxpayer is of great significance. Administrative cost control is system engineering, must grasp each factor of the system and the relationship between factors, to realize the system integration, dynamic management, in order to achieve the goal of reducing administrative costs. So this article from the administrative personnel, administrative units, administrative behavior three aspects analysis and expelling the drawbacks, maximum limit optimization and reduce the cost of government, to improve our countrys administrative work, improve the administrative efficiency and administrative effectiveness.Keywords: administrative cost system engineering control path 1 目录 一、行政成本的概念 . 1（一）行政成本的定义 . 1（二）行政成本的种类 . 1（三）评价行政成本的指标。 . 11行政成本的效率分析 . 12衡量行政成本的指标 . 2二、 我国现阶段行政成本现状 . 3（一） 行政管理经费本身的增长过快 . 3（二）政府机关人员过多, 职务消费数额居高不下 . 3（三） 腐败所带来的政府成本巨大 . 4三、 行政成本高的原因 . 4（一）从行政人员个体因素分析 . 41权力来源观扭曲、行政理念错位 . 42具有追求行政职能、机构设置及预算规模最大化的倾向性. 4(二)行政单位组织因素分析 . 51行政职能转变滞后、机构庞杂，运作费用高 . 52行政职能配置不明晰、机构设置不科学，耗费大量行政资源. 53财务预算制度存有缺陷，行政成本更具膨胀倾向 . 54行政单位的组织行为缺乏成本 效益分析理念 . 5(三)行政行为运行因素分析 . 61行政行为的垄断性和非盈利性的特点，导致行政成本扩张. 62行政绩效考核缺陷，大量资源耗费 . 63行政决策不科学，行政成本高企 . 64行政管理滞后，行政运行费用增加 . 7四、行政成本控制的途径 . 7(一)行政人员个体层面 . 71重塑行政理念 . 72强化成本意识 . 7(二)行政单位组织层面 . 81加快行政职能转变 . 82推进“大部门制”改革 . 8(三)行政行为运行层面 . 81引入竞争机制 . 82强化财政预算约束机制 . 93健全科学决策机制 . 94创新管理机制 . 9【参考文献】 . 10 1 一、行政成本的概念（一）行政成本的定义行政成本是政府向社会提供一定的公共服务所需要的行政投入或耗费的资源，是政府行使其职能必须付出的代价，是政府行使职能的必要支出。从狭义的角度看，政府机构正常运行需要消耗资源，比如建筑物、办公设施、人员工资等，这一部分行政成本本身不会带来直接的经济效益，却是必需的。从广义的角度看，政府行政成本还包括政府行政决策所付出的代价，这部分代价是不是值得，取决于决策是否正确，如果决策失误，必然会导致不必要的行政成本支出。（二）行政成本的种类按照不同的标准和从不同的角度, 可以对行政成本进行多种分类。(1)根据支出用途划分, 行政成本包括人力成本、公务成本和设施成本。人力成本是政府为公务人员的招聘、录用、培训、工资、福利、保健等所必须支付的开支,在行政成本中起主作用, 是目前行政成本中日常开支最大的项目。公务成本是公务人员在开展决策、执行、协调、咨询和信息运作等各项公务活动中的费用支出, 由服务性支出与低值易耗品的耗费支出两部分构成, 包括办公费、交通费、通讯费、会议费、招待费、差旅考察费等; 该类成本在行政成本构成中表现最为活跃,变动最显著, 控制空间也最大。设施成本是为公务活动提供仪器、设备、场所等设施的建设及维护费用, 包括公务活动所用的房屋建筑物、计算机系统、文印系统、交通工具等设施( 设备) 等所有固定资产的分摊与维护费用支出, 是一次性支付最大的成本, 其运行及维护成本在投入使用后表现得较为稳定。(2)按成本性态可以分为固定成本、变动成本和混合成本三种。固定成本是不受政府具体工作活动数量多少影响的成本, 如一定时期内的公务人员工资支出总额等。变动成本则是随着政府具体工作活动的开展而增长的成本如接待、考察费用等。混合成本是随政府具体活动增加而相应增长但又与其不完全成正比例变动关系的成本如办公电话费用等(3)按行政行为的效果划分, 现实中的行政成本则可分为有效行政成本和无效行政成本。有效行政成本是政府从事行政活动支付的必要成本, 是政府获取社会收益的前提, 例如适应管理需要而建立机构和配备人员就是必要成本。无效行政成本是政府实施行政行为时支付的超量成本, 即这部分成本不能创造出相应的社会收益, 导致行政资源不必要的损耗, 例如机构臃肿, 人员膨胀对资源的损耗。耗费在这些无效行政行为上的成本以及解决各部门间磨擦矛盾的协调成本、制度外行政成本等都属于无效行政成本的范围。（三）评价行政成本的指标1行政成本的效率分析1 行政成本是社会存在和发展的必要支出, 又是非生产性支出和社会纯消费性支出, 因而, 在保证国家各级权力机构正常运转以履行其职能所需的费用支出的前提下, 压缩或减少行政成本是政府首先考虑的问题。通过压缩或减少行政成本,建设一个高效与廉洁的政府, 即提高行政成本的效率。行政效率是指行政工作的效果与消耗之比, 即国家行政机关与行政人员从事行政管理活动所投入的资源与所取得的产出或效益之间的比例。行政投入也就是行政成本, 行政成本是影响行政效率的重要因素, 行政效率用公式表达为:行政效率行政产出行政成本下图中的曲线表示行政成本与行政效率的关系。 图表 1从M点至E点, 行政效率随行政成本的增加而提高, 意味着行政产出的增加幅度大于行政成本的增加幅度。E点为均衡点, 行政效率最高, 行政资源的配置达到最佳状况。E点至N点, 行政效率随着行政成本的增加而降低, 说明行政产出增加的幅度小于行政成本增加的幅度, 或行政产出没有增加。这种现象可以用边际成本递增、边际效益递减规律解释: 当规模超过一定点之后, 边际效益随着边际成本的递增而递减。行政成本增加是与政府行政机构的增加联系在一起的, 而增加政府行政机构未必会提供更多的公共服务。从静态意义来说, 如果政府的行政人员和机构不增加, 则行政成本应当是相对稳定的。也就是说, 行政机构增加是行政成本增加的首要原因。因此一般来说, 公共服务机构越多, 政府效率就越低; 而公共的机构越多, 行政成本就越多。行政成本的增加存在“挤出效应”。即通过政府扩大行政支出规模而将资金从经济活动中排斥出去。因此, 挤出效应的结果是缩小了经济活动的规模。行政成本是一种机会成本, 用于行政领域必然丧失用于其他领域的机会。政府盲目扩大公共支出规模, 尤其是行政管理支出规模, 将不利于经济发展, 政府实行长期持续的财政赤字政策会使一国的经济变得十分脆弱, 甚至导致经济全面衰退。因此, 适度的行政成本会增进社会效率。而行政成本过高, 就会导致政府官僚主义, 同时也会导致效率下降; 而政府的低效率必将导致整个社会的无序化, 最终导致社会效率的下降。2衡量行政成本的指标衡量行政成本的高低, 可以采用绝对指标, 也可采用相对指标。从政府机构数量看, 政府所设机构的数量越多, 政府规模越大, 行政成本越高; 相反, 行政成本则越低。从公务人员数量上, 可用绝对数量来考察, 也可用官民比等相对数值来表示。政府工作人员越多, 政府规模越大, 行政成本越高; 相反, 行政成本越低。在实际分析中,行政成本占财政支出的 2 比重, 以及行政成本占国内生产总值的比重是衡量行政成本的状况及其变化趋势的关键指标。由于财政支出结构中的行政管理支出是行政成本的最重要组成部分, 因此, 行政管理支出占财政支出的比重也就是财政结构状况直接反映政府行政成本, 财政结构是否合理直接决定着行政成本的高低。 二、 我国现阶段行政成本现状 世界经济论坛（WEF）曾在20032004年度全球竞争力报告中揭示，中国的国际竞争力排名继续下滑，比上一年度又下降了4位。导致下滑的一个重要原因，就是世界经济论坛在当年的竞争力排名中，实行了新的评价指标体系，首次用“政府浪费”子指标替代了“政府支出”子指标。2011-2012年全球竞争力报告又揭示出中国在12个大项排名分别为：制度48，基础设施44，宏观经济环境10，健康与初等教育32，高等教育与培训58，商品市场效率45，劳动市场效率36，金融市场发展48，技术设备77，市场规模2，商务成熟度37，创新29。不难看到，与发达经济体及其他新兴经济体相比，中国在市场规模、宏观经济稳定性方面优势明显，在技术设备、高等教育与培训、制度、金融市场发展、商品市场效率、基础设施等方面亟待提高。特别是中国在制度大项的排名仅为第48位。报告认为，主要原因是在腐败和司法独立性方面依旧存在较大挑战。这表明，因政府浪费现象而提升的政府行政成本，已经成为影响我国国家竞争力的重要因素。2013年，国家又加大了反腐力度，倡导勤俭节约，拒绝浪费，严厉打击“三公消费”。这一系列措施正体现了政府对控制行政成本的重视。我国行政成本现状具体表现为以下几个方面：（一） 行政管理经费本身的增长过快随着我国经济的发展，行政支出也在不断增加，但在这个过程中却出现了一些问题。1955年为21. 54亿元, 1960年为31. 39亿元, 1970年为32. 00亿元, 1975年为41. 81亿元, 1978年为52. 90亿元,1985年为171. 06 亿元, 1990 年为414. 56 亿元,1995年为996. 54 亿元, 2000年为2768. 22亿元,2003年达到4691. 26亿元。改革开放以来, 竟增长了87倍, 年均增长3. 5倍。而与此同时, 中国财政总支出从1978年的1122亿元至2003年达到24649. 95亿元, 只增长了21倍, 中国GDP从1978年的3624. 1亿元至2003年达到117251. 9亿元, 只增长了31倍。从上面可以看出, 行政管理支出的增长速度大大快于财政支出的增长速度, 并且这个速度在国际比较中也属于偏高的。（二）政府机关人员过多, 职务消费数额居高不下改革开放以来, 我国进行了四次机构改革, 虽然精简了不少机构, 但财政供养人员和行政支出不但没有压缩反而日益膨胀, 吃财政饭的局面难以改观, 行政效率极其低下。以税务监管为例, 我国2002年税收是15000亿人民币, 税务人员多达100万人, 而美国的税收远高于我国, 税收人员却只有10万人。官员过多带来职务消费居高不下, 据最保守的估计我国每年官员用于公款吃喝的消费在2000亿元以上, 每年的公车开销不少于2000亿元, 这 3 些相对于10000亿左右的年度财政收入, 比例是非常惊人的。（三） 腐败所带来的政府成本巨大我国因腐败而造成的各类经济损失, 在90年代后半期平均每年在9875亿元至12750亿元之间, 要占到GDP的13. 2%至16. 8% , 这个数字相当于一年的财政收入还多。三、 行政成本高的原因行政成本产生的主体是行政单位及其工作人员，行政管理职能的履行主要是行政人员个体来代理完成的。由于行政人员兼具“公民”与“行政人”双重身份，作为“公民”身份，行政人员也是一个”理性的经济人”；作为“行政人”，他们渴望组织的高效率和行政预算的最大化，并受到各种行政制度的约束，必须考虑行政单位的形象及社会公平、公正和效率问题。因此行政人员个体行为方式的选择可能服从于追求效用最大化、有限理性、机会主义倾向和多样性需求偏好等四个基本的假定。（一）从行政人员个体因素分析1权力来源观扭曲、行政理念错位在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，人们始终贯穿追求行政效率的最大化的理念，然而行政单位作为社会资源的垄断方，对社会的各种资源拥有优先的支配权和使用权，导致了部分行政人员对这种优先支配权的来源未能作出正确的认识。殊不知，这种权力只是人民的代理权，其存在的合法性和必要性是为社会公众服务，并提供相应的公共产品。然而，由于行政人员忽略了权力的真正来源，便由此产生了权力的委托代理问题，导致行政理念的错位。再加上行政人员的自利倾向，当他们自身利益与社会公众利益发生矛盾时，就会牺牲公众利益，追求自身利益，无形中增加了行政成本。2具有追求行政职能、机构设置及预算规模最大化的倾向性兼具“公民”特性的行政人员也可能按照“经济人”模式行事，追求公共声誉、权力地位及职务津贴等利己行为，实现自身利益最大化。为实现这一目标，其必须通过扩大行政职能，增加机构和部属的规模来实现。机构规模扩大，人员增加后，顺理成章地要求更多的财政预算，随即相应地拥有更大的财政支出权。这样，个人获利和提升机率也就随之增加。因此，从经济学的角度看，行政单位的收益来自其所在机构的规模，机构规模与可获得的预算是紧密联系的。“政府官员追逐的是部门预算规模最大化，他们总是在现存民主制度的规则下寻求自身利益的最大化。预算规模与他们所关心的具体目标 薪水、职务津贴、升迁机会、公共声誉、权力等息息相关。故此，只要条件许可，政府官员总是致力于预算开支的扩张，结果将使政府的公共服务远远超出边际公共收益等于边际成本的帕累托最优量”。4 (二)行政单位组织因素分析由行政人员个体组成的行政单位，对其行为方式的选择也并不是完全自由的。行政单位是具有自身利益的实体组织，在追求社会福利的同时，也会考虑并满足自身的利益；此外，行政单位的理性同样是“有限性”，信息不完全、竞争不充分的存在制约着行政单位的公共决策，而经济活动中的其他行为主体也会对行政政策做出预期，并采取相应的对策，使得即使正确的决策也可能未必达到预期的效果。基于此，从行政单位组织因素上看，造成行政成本高的主要原因有：1行政职能转变滞后、机构庞杂，运作费用高计划经济时期，我国行政职能的高度集权，政企、政事、政社不分，造成政府“越位”、“缺位”、“错位”问题；市场经济条件下，政府的基本职能是校正市场偏差，弥补市场缺陷。我国政府自上世纪80年代以来所进行的各项改革，无论是体制的转换还是结构的优化都采取了自上而下的改革，然而政府所承担的职能不仅没有削减，反而不断地扩大：一方面原先承担的多种职能难以完全退出，另一方面新增了许多市场经济条件下或为推动市场化改革而必需的任务，如市场培育、监督与管理及法制建设等，这些职能体现在行政单位的设置上，就是旧有机构没有撤销，为适应新形势、完成新任务又增设了不少新机构，无形中进一步增加了行政成本，耗费了行政资源。2行政职能配置不明晰、机构设置不科学，耗费大量行政资源自建国以来我国政府先后进行了多次大规模的机构改革，每一次的机构改革虽对理顺政府职能配置、精简机构、分流人员都起到了积极的作用，但职能交叉、机构重叠等没有得到根本的改变。3财务预算制度存有缺陷，行政成本更具膨胀倾向财政预算制度如果设计不当，作为理性的“经济人”行政单位，会追求自己所属部门预算规模的最大化，又不必考虑公共产品的生产成本，因而可能会出现对行政资源的浪费。我国现行财政预算编制体制不够建全：预算与编制处于一种颠倒状态，不是编制服从预算，而是预算服从编制；预算编制方法不科学，基数法的影响根深蒂固，零基预算流于形式；预算编制往往缺乏科学依据。这样的财政预算制度会鼓励行政单位多花钱，对于一些有盈余的项目，如果当年度结算时没有及时结帐，不仅帐目上节余的钱要充公，下一年度还会因此而减少财政预算拨款。因此，“精明的政府管理人员会把每一个明细分类中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要。这说明行政单位为什么会变得如此臃肿，原因是我们的预算制度实际上在怂恿每一个政府管理人员浪费钱财”4行政单位的组织行为缺乏成本 效益分析理念在市场经济领域，企业效益通过市场交换来体现，成本一效益分析是企业管理的核心 5 理念。为了在激烈的市场竞争中立于不败之地，企业生产必须千方百计地降低成本，而在行政管理和公共服务中则缺乏这种成本一效益分析的经济理性。长期以来，只讲“政治账”、不算“经济账”，导致政府“高投入、低产出”，正如科斯指出：“政府并非完全无成本地运行，政府行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人。”行政单位的组织行为之所以缺乏成本一效益分析理念，这是因为行政成本具有计量的困难性，导致众多时候行政行为不计成本或难以精确计算成本，甚至有些活动还不能计算成本(如打击外敌入侵而进行国家机器建设)，因而行政活动缺乏像市场活动那样的降低成本的激励和约束机制，也就不可避免地导致行政成本的攀升和社会资源的浪费。(三)行政行为运行因素分析以有限理性“经济人”的行政单位及其工作人员为实现经济性和非经济性的自身利益，在行政行为过程中，可能造成行政成本无端耗费的原因有：1行政行为的垄断性和非盈利性的特点，导致行政成本扩张公共选择学派认为，政府提供公共服务和生产公共产品总体上是一种垄断性行为，行政单位通常是单一的公共服务和生产主体。在提供公共产品的过程中，由于管制的需要，或为了维护社会秩序，或是出于外部经济的考虑，或是由于规模经济，政府负责那些投资总量巨大、不宜重复建设的公共服务设施等造成了行政垄断行为。同时，行政单位在生产过程中，由于行政成本与收入的关系是问接的，是一个“非市场产出”，行政单位在经营组织、管理经济的过程中，缺乏本应由市场决定的收益与成本的精确货币量化标准，难以用市场价格直接标示其产品的机会成本。此外，由于行政单位的收入主要来源是财政拨款，而其财政的来源是通过国家税收依靠强制性的征收获得，无需接受市场的检验。在这种情况下，其行政行为缺乏盈亏底线那样的硬约束。因此，在行政行为运行操作上，会以追求规模、消费扩张作为最大化目标，不计行政成本。2行政绩效考核缺陷，大量资源耗费行政绩效是行政单位行政过程、生产状态的一种反映和判断，是衡量绩效的一个重要指标是行政成本。一方面，由于行政绩效本身不易测量，淡化了对行政成本的约束。“当提供可度量的产出时，政府官僚机构要比私人企业花费更高的单位成本。” 另一方面，现行的行政绩效考核缺陷，也导致行政成本的攀升。目前对领导干部升迁考核主要以上级考核为主，主要包括德能勤绩、群体组织关系在内的综合性范畴，而行政成本只是一个经常被忽视的方面。现行政绩考核最大缺陷在于上级领导不是公共产品、公共服务的直接消费者，由上而下的成本约束只是一种间接关系，淡化了行政成本降低的努力。此外，当前我国行政政绩考核还具有明显GDP化倾向，导致为追求政绩和经济发展，大肆举债，盲目上项目，造成低水平重复建设、资源过度消耗、环境污染严重，最终付出更大的社会成本。3行政决策不科学，行政成本高企