浅议高中教育收费存在的问题及对策

浅议高中教育收费存在的问题及对策绍兴市发展改革委 俞国泰【内容提案】本文以绍兴市高中收费为例，分析了目前高中教育收费现状以及存在的问题，并提出解决问题的对策。文章首先介绍了高中教育收费、高中教育成本等概念。接着，采用调查法，以我市部分高中为例分析了高中教育收费与成本构成现状，对高中教育收费与成本构成中的一些问题进行比较分析和结构分析，如高中择校费偏高、高中代管费开支项目设置不合理、高中教育成本不合理等，并详细设计了解决问题的具体对策，主要为加强对高中学费的规范化管理，适当调整学费标准；降低择校费标准，开展取消择校费试点；合理配置教育资源，缩小重点高中与一般高中的差距；规范教育成本的管理，改变人们的传统观念。【关键词】高中收费 问题 对策 教育作为培养人的社会活动，从经济学上看，是有投入和产出的，而且这种投入产出的成本多是隐性的、迟效的，是间接转化为生产力的。我国在计划经济体制下，教育作为纯公共产品，其投入的渠道和主体是惟一的，即政府。随着人们对教育产品属性的重新界定，教育逐渐归类于准公共产品，教育投入则渐进性地转入了国家投入为主，社会多渠道融资为辅。随着社会整体的市场经济转型，教育投入的多元格局渐成定势，教育收费成了一种可理解的行为。但当规范的市场经济尚未完善，教育的投入主体和受益主体的权利与责任尚在博弈，教育的义务化层次还处于较低层面时，合理的教育收费和不合理的教育收费就会被混淆，使教育收费呈现非计划性、非理性和非均衡性的特点。而“政策乏力”又进一步促使教育收费陷入困境。 基础教育是每个人必不可少的“走向生活的通行证”，使享受这一教育的人能够选择自己将要从事的职业，参与建设未来和继续学习。基础教育能促进人的发展，是人的基本权利。而高中阶段又是基础教育阶段一个非常重要的环节，高中教育是连接义务教育与高等教育的桥梁，合理制定高中阶段的收费标准，从而对带动义务教育、促进高等教育具有重要意义。 一、教育收费的界定 教育收费是指教育机构向受教育者提供教育服务的价格并收取费用。教育收费只是部分地补偿教育机构负担的教育成本。因而它只是一种不完全的价格，其收费的项目、标准有严格的规定。我国教育法规定:“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度”。相应地教育收费也分成学前教育阶段(幼儿园)、义务教育阶段、高中等中等教育阶段、高等教育阶段，并分别实行不同的收费政策。根据浙江省价格管理权限分工，义务教育(小学和初中)、高等学校收费的定价权在省，高中教育收费在市，民办中小学、幼儿园收费由市，县（市）制定。（一）高中教育收费我市高中教育收费，在1991年春季以前，是按照省有关规定参照义务教育收费的，只收取学杂费，每生每学期5元13元，不收取学费的。学费是根据浙江省教委、浙江省物价局、浙江省财政厅关于审查核定中小学收费的通知附件浙江省中小学收费管理的规定（浙教计字1991第138号），以及审查核定的浙江省中小学、职业高中教育收费项目、标准目录表规定，从1991年秋季开始收取的。当时学费标准为每生每学期15元25元，另再按规定收取高中学杂费每生每学期15元，择校学生还要收取择校费，每生每学年城区400元，农村300元。高中教育是连接义务教育与高等教育的桥梁，合理制定高中阶段的收费标准，对带动义务教育、促进高等教育具有重要意义。（二）高中教育成本 所谓高中教育成本，就是培养一名普通高中生每年所需的费用，它包括公务费、业务费、设备购置费、修缮费、教职工人员经费等正常办学费用支出，不包括灾害损失、事故、校办产业支出等非正常办学费用支出。预算外生均教育成本则指的是教育成本扣除政府投入部分的由学校、社会承担的那一部分生均教育成本。二、高中教育收费与成本构成现状目前，高中阶段教育收费是以教育成本为依据，结合高中所在地社会经济发展水平而制定的。教育成本的高低及合理与否在很大程度上决定着教育收费的多少，影响着其合理性。为此，本文从我市高中教育收费与教育成本的现状入手，分析其存在的问题，寻求解决问题的对策思路。我市高中阶段的教育收费分为四个项目，即高中学费、择校费、住宿费、代管费。学费和代管费是每个学生都要缴纳的，择校费、住宿费则仅对择校生或住宿的学生收取。目前，我市的高中教育收费与教育成本的现状主要是:（一）现行高中教育收费状况我市高中教育收费根据浙江省物价局、财政厅、教育厅关于进一步规范普通高中收费管理的通知规定，经市政府同意，从2003年秋季开始，全市公办普通高中学费实行公费生和自费生并轨，设立高中择校费。实行统一的收费项目和标准，凡普通高中招收计划外或扩招生等原有收费一律取消。高中收费项目为学费、择校费、住宿费、代管费四项。1、学费标准为：每生每学期省一、二级重点中学1500元，省三级（含省综合、特色高中）及市重点中学1250元，一般普通中学1000元。2、择校费标准为：2003年秋季至2007年春季入学学生每生省一、二级重点中学25000元，省三级（含省综合、特色高中）及市重点中学15000元，一般普通中学10000元。另再按学期收取学费；2007年秋季入学学生收取择校费后不再收取学费，择校费标准每生：省一、二级重点中学30000元；省三级（含省综合、特色高中）及市重点中学22500元；一般普通中学16000元。以上招收的择校生必须符合国家和浙江省政府对高中择校实行“三限”的要求：一是“限人数”，择校生应列入教育行政管理部门下达的招生计划，各校招收的择校生人数，不得超过当年招收新生总人数的20%比例。二是“限分数”，录取必须有统一的分数线，原则上应从高分到低分择优录取。三是“限钱数”，按统一规定的择校费标准收取。3、住宿费标准为：我市市区高中学校住宿是实行分等定级收费的，学生住宿按房屋结构、装饰、面积、房内设施设备、提供的管理服务内容、卫生安全等条件核定的，一般68人间每生每学期400元550元，4人间以下每生每学期600元750元。各县（市）高中住宿费标准由当地价格、教育、财政部门核定，收费水平与市区基本持平。4、代管费标准为：从2008年秋季开始预收标准每生每学期高一、高二年级500元，高三年级450元。规定代管费开支范围为课本作业本费、讲义费、班会费4项。（二）现行高中教育成本状况有人认为，择校费表现为改革的阶段性成果，它不仅打破了教育经费长期窘迫的困境，而且开启了多渠道筹资办教育的先河，使全社会都能为发展教育贡献自己的力量。择校费的全面推行，使有限的财政投入、拮据的经费支出和较低的学费水平，已不再成为制约高中教育发展的主要因素。据调查，我市省一级二级重点高中所收取的择校费，在总额上已接近学费或超过了学费的总收入，在学校全部教育收入中所占的比重超过了45%。承担了学校的一大部分教育成本。在现阶段,特别是类似重点高中的优质教育资源有限的情况下，面对着各种不同背景和身份各异的择校生，学校根本无法容纳，也无法抵御。择校费的出现，至少可以对此进行调节，向各个学校分流生源。所谓高中生均教育成本，就是培养一名普通高中生每年所需的费用，本文采用抽样调查法，对我市省一级二级重点，省三级及市重点，一般高中2002年、2007年实际发生数据计算得出的生均教育成本。见下表：学校类型2002年生均教育成本2007年生均教育成本省一、二级重点高中7150元9684元省三级及市重点高中5080元7055元一般高中4200元5042元高中学校平均5190元7819元分析上表中的数据可以看出，近几年来，高中教育成本呈不断上升态势。三、高中教育收费与成本构成中的问题 从高中教育收费与教育成本的现状出发，将教育收费与教育成本进行比较分析和结构分析，我们便可以发现目前高中教育收费与成本存在的主要问题是。（一）高中学费相对稳定但偏低国家教育委等部门发布的普通高级中学收费管理暂行办法指出:“高中教育属于非义务教育，学校依据国家有关规定，向学生收取学费。”高中教育属于非义务教育，其学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定。对非义务教育的高中阶段之所以实行教育成本分担机制，按不完全成本收费，是因为教育属于公共产品，而公共产品是不能完全以市场化方式来运作的，政府承担了高中教育的部分事业经费。我市高中学费相对稳定,自2003年秋季至今未作调整,学费占生均教育成本比例，见下表：学校类型2002年学费占生均教育成本2007年学费占生均教育成本省一、二级重点高中26.15%27.57%省三级及市重点高中25.19%30.27%一般高中29.52%25.25%高中学校平均27.36%27.60%（二）高中择校费偏高择校费是对高中择校生除按规定缴纳正常学费（2007年春季前）、住宿费、代管费外收取的费用。同样，将我市抽样调查的高中学校的择校费与生均教育成本作比较(也就是将年收取的生均择校费除以年生均教育成本)，从而得出择校费占年生均教育成本比例，见下表:学校类型2003年择校费占生均教育成本2007年择校费占生均教育成本省一、二级重点高中29.33%26.41%省三级及市重点高中39.50%28.19%一般高中19.90%33.26%高中学校平均29.58%29.28%再将择校费与预算外生均教育成本（指学校的收费收入，下同）也作了个比较(也就是将每年的择校费除以每年的预算外生均教育成本)，得出择校费占年预算外生均教育成本比例，见下表:学校类型2003年择校费占预算外生均教育成本2007年择校费占预算外生均教育成本省一、二级重点高中45.46%48.90%省三级及市重点高中48.28%38.78%一般高中25.76%33.22%高中学校平均44.37%45.84%从上表不难看出，这些学校的择校生除了交纳自己的全部培养费外，还为学校带来了教育利润。因而有人说:择校收费有“暴利”。事实也是如此，在利润率趋于平均化的今天，择校费的成本利润率以省一、二、三级及市重点高中为例平均高达17.26%。择校费与学费相比也高出1.68。因此，得出我市的高中择校费偏高。（三）高中代管费开支项目设置不合理我市高中代管费预收标准和开支项目，是根据省收费权限部门设置的开支项目规定的，但省定开支项目课本费、音响教材费、作业本费、讲义费、班会费5项中,作为代收代办代管费开支的实质内容项目,只有课本及与课本配套的音响教材费，其余三项，作业本费、讲义费、班会费及与课本配套的的辅导材料不应列入开支范围，实际上是学校正常教学计划内容，目前约占代管费标准的60%，这些所需费用应列入学费或教学成本。（四）少数学校仍存在乱收费现象近几年来,我市极大部分普通高中学校都能严格按照国家，省，市规定的收费项目和收费标准收费。但也有少数学校违反收费规定，从群众举报及价格监督检查高中收费情况看，主要存在以下问题：1、超比例招收择校生；2、提高或变相提高学费、择校费标准；3、收取与入学挂钩的赞助费、捐资助学费等；4、擅自举办实验班、补课班并收取费用；5、代管费开支超范围。据统计，全市2004年至2007年由我市价格监督检查机构查处普通高中价格违法案件共计37件，查出金额2606万。退还学生家长167万，没收2439万。（五）高中教育成本不合理 普通高级中学收费管理暂行办法规定，所谓高中教育成本，就是培养一名普通高中生每年所需的费用，它包括公务费、业务费、设备购置费、修缮费、教职工人员经费等正常办学费用支出，不包括灾害损失、事故、校办产业支出等非正常办学费用支出。在这里需要特别指出的是这种成本是“正常办学费用支出”，非正常支出不能计人成本。由于教育收费是以教育成本为依据制定的，有些学校乱计、乱摊教育成本，使教育成本呈现不合理状态，从近几年调查的有关学校看，不同程度地存在着教育成本开支不合理现象，主要表现在:1、未能划清基建支出与事业支出的界限；2、未划清单位支出与个人支出的界限。不同程度地将本应由个人负担的支出，如房租、水电费、煤气费、个人订阅的报纸、刊物等，计入学校的开支。3、模糊事业支出与经营支出。如学校独立核算或对外承包的食堂所发生的水电费、学校维修项目所发生的水电费、学校独立核算的校企及经营项目和学校出租房所发生的水电费等费用。这样，高中生均教育成本未能正确反映每个学生在学期间的教育成本，高中的教育成本就显得不合理。四、高中教育收费与成本构成走向合理化的对策 百年大计，教育为本。要解决当前高中教育收费和教育成本存在的问题，除了各级政府、各部门要对此问题予以高度重视、加大政府教育投入、严格执行国家有关政策外，最根本的是要采取相应的措施规范教育收费和教育成本。（一）加强对高中学费的规范化管理，适当调整学费标准 针对目前高中学费相对偏低问题，应该根据合理补偿成本的原则对其进行适当调整。在对高中学费进行调整时，应坚持学生不完全承担成本制度，这是因为：高中教育虽然是非义务教育，但学费应该是教育成本的分担和补偿，不能把学费看成是教育服务这种商品的价格;从本质上讲高中教育属于公益事业，学校并非盈利机构，为社会培养人才是高中教育的宗旨：学生是教育的受益者，社会和国家也是教育的受益者，除学生外，社会和国家也要承担相当一部分教育成本。国家有关政策规定，高等院校学生个人负担教育成本25%。高中教育是基础教育，其教育收费占教育成本的比例不应超过高校教育收费所占的比例。但由于各地财政状况和城乡居民承受能力不同，我们认为绍兴市普通高中学生负担教育成本应控制在4050%。并且应该明确，作为制定教育收费的成本不是学校的财务成本，应该是剔除一切不合理、与教育无关开支后的定价成本；同时，这种定价成本不是各个学校的个别成本，应该是社会平均成本。另外，政府应该增加教育投入，不应将教育成本过多转移给家庭，并进一步完善奖学金、助学贷款、勤工俭学、特殊困难补助和学费减免等制度，以保障穷困学生与其他家庭的子女享受同等受教育的权利。最后，任何部门、单位和个人不得截留学校的学费收入。（二）降低择校费标准，开展取消择校费试点随着择校费所依托的环境和条件的变化，它的积极的和肯定的因素也在逐渐转化，择校费的局限性逐渐显露。择校费问世的初衷是解决经费不足和调节生源流向，但择校费今天发出的信号，已成为攫取最大利益的驱动器。要走出困惑，突破择校费的局限性，根本的选择是深化教育收费改革，创造条件取消择校费，以实现教育资源的合理配置。总体思路是可分三步走：一是逐步降低择校费标准。高中招收择校生应严格执行限人数、限分数、限钱数的“三限”政策，在适当提高学费标准的同时，要大幅度降低择校费标准，可依据教育成本和我市社会经济发展水平及城乡居民承受能力确定。政府价格主管部门要会同有关部门提出降低现行择校费标准。过高的择校费己经成为城乡居民的负担。据有关统计资料显示, 2006年我市城镇居民的年平均收入为19486元、农民的年平均纯收人为8619元。供读一个省一级或二级重点学校的学生，需要一个城镇居民1.54年的纯收入，需要一个农民3.48年的纯收入。2007年我市普通高中生均教育成本为7819元，建议择校费按生均教育成本的75%计算，政府承担25%。将目前省一级二级重点高中，省三级和市重点高中的择校费由现行每生（3年）30000元和25000元分别降低到20000元和15000元。二是创造条件取消择校费。开展取消择校费试点，后全面推行。三是择校费实质是学费的转化形式，学费和择校费是目前教育领域的“双轨制”。要取消择校费，实现学费与择校费并轨。可选择1至2所学校实行试点，学费按生均教育成本的一定比例制定。依法加大对教育投入，调整教育投资结构，建议政府要加大对高中教育投入。过高的择校费对学生的心理伤害是巨大的，教育是培养人的社会活动，学校和教师的一言一行对于可塑性极强的青少年一代有着潜移默化的影响。学校不仅要教给学生知识，更要教会学生如何做人。择校费由于将钱渗透到教育领域中，在教育机会的分配过程中，钱成了入学的重要标准，因而直接影响到学生对这个社会的认识、态度、价值取向等，所以要逐步降低，直至取消择校费。 （三）合理配置教育资源，缩小重点高中与一般高中的差距 学校内部要贯彻落实素质教育的各项要求，全面提高教育教学质量。要有自己的特色和优势，加强师资队伍建设，改善学校管理和办学条件，加强学校与学生家庭和社区的联系，提高在社会上的信誉和知名度。随着市场体制的逐步建立，要尽可能发挥优质教育资源的作用，使更多的人能够接受优质教育。名校、优校、重点学校应扩大招生，使优秀学生不因学校教育教学质量问题而受到影响。淘汰一些不合格学校，或对有些学校实施撤扩拼。要加强薄弱学校建设，努力缩小校际间在教育教学水平上的差距，不断提高学校的整体办学水平。要保证对师资力量和管理水平的相对均衡，可以考虑各校间的师资进行轮换调整，校长和教师在一所学校内的工作时间都不能超过5年。实行轮换制，既可保证各校办学教学水平和管理水平的均衡性，又有利于不同学校办学经验的交流。 （四）规范教育成本的管理 进行教育成本核算，要根据国家有关的法规和制度，以及学校的经费预算和相应的消耗定额，对发生的各项费用进行审核和控制，看应不应该开支；己经开支的，是否应该计入成本。为此，要对费用的发生情况以及费用脱离定额或计划的差异进行日常的核算和分析，及时纠正和制止各种不合理、不合规、不合法的开支，减少损失和浪费;其次要对己经发生的各种费用进行合理的归集和分配，正确计算成本。结合内部会计控制制度，要合理制定高中教育收费，必须规范教育成本管理，建立科学核定教育成本制度。、明确教育成本费用的构成内容和开支范围。2、正确核算教育成本。对高中阶段教育成本计算范围做出严格限制，对哪些支出可以进入成本，哪些支出不应进入成本做出明确的界定，同时，学校的各项支出应当经过审核和批准。划定定价成本的合理开支范围，建立合理的成本开支项目体系，从而使教育收费定价成本具有确定性，避免学校乱摊、滥增成本。3、定期进行成本分析。通过分析比较，为学校领导者做出正确的管理决策提供支持。、要建立学校教育成本公布及考核制度。 8