政府投资项目管理体制改革研究

政府投资项目管理体制改革研究与实践政府投资项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在我国的经济活动中起着非常重要的作用，同时也受到社会的密切关注。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立、发展和完善，我国由计划经济体制沿袭下来的政府投资项目管理体制暴露出了许多弱点，如效率低下，资源浪费严重，易滋生腐败现象等等。目前，我国采用了积极的货币政策，固定资产投资规模空前巨大，问题显得更为突出。针对这些问题，国家有关部委、高等院校、以及地方政府分别针对政府投资项目的管理体制的有关专题进行了深入研究，上海、深圳、重庆等地还在研究的基础上对政府投资项目的管理方式进行了大胆的改革实践。不论是理论研究还是改革实践，基本上都体现了这样的共识，即政府投资工程应改变过去投、建、管、用不分，以临时性、分散性、自营性为基本特征的小生产式的管理方式。由专业性的管理机构对政府投资工程实现相对集中的管理，实现投、建、管、用的分离。由国务院政策研究中心、建设部和天津理工学院等有关高等院校有关人员组成的政府投资工程管理方式改革研究课题组在研究工作中首先界定清楚了政府投资工程的概念、分类及规模，然后通过深入研究我国政府投资工程管理方式的历史沿革及现状以及政府投资工程管理方式的理论依据和国际惯例，对我国目前占主导地位的传统的政府投资工程管理方式的弊病进行了切中要害的分析，对深圳和上海等省市对政府投资工程管理方式的改革模式进行了比较，提出了政府投资工程管理方式的改革建议。天津理工学院造价工程师培训中心(TCCCE)在承担天津市软科学课题“政府投资项目的投资控制体制研究”中，通过研究发达国家及我国香港和台湾地区政府投资项目管理的成功经验以及有关的经济学基础理论，针对我国政府投资项目的特点，提出了我国政府投资项目的决策方法、工程采购方式、建设方式以及支付体系的改革建议。深圳及上海市等地在政府投资工程改革实践中形成了多种模式。其中以深圳为代表的绝大多数地方在改革中基本上借鉴的是香港的模式，将政府投资工程的业主职能和工程管理职能都赋予了同一个机构。上海市在改革中借鉴了国外的一些先进的工程建设方式，主动采取措施，培育多个工程管理公司，将政府投资工程的业主职能和工程管理职能进行了适当的分离。形成了开放与竞争的格局以及由第三方代表政府行政职能的独立平行的监管体系，以利于形成工程管理市场，提高专业化水平。 一、政府投资工程的概念及分类(一)政府投资工程的概念政府投资工程的概念是在我国改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成的。通俗地说，政府投资工程就是使用“财政性基本建设资金”投资建设的工程项目。目前，对政府投资工程的定义有很多，虽然不同的政府部门，学术界在具体描述上不同，但它们所指的涵义和界定的范围是基本一致的。具体说来，大致有如下几种：1、财政部财基字199937号文提出的财政性基本建设资金投资项目。财政性基本建设资金投资项目是指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目。“财政性基本建设资金”是指财政预算内和财政预算外用于基本建设项目投资的资金。具体包括五个方面的内容：1)财政预算内基本建设资金；2)财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金；3)纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金；4)财政预算外资金中用于基本建设项目的资金；5)其他财政性基本建设资金。2、国家计委的“投融资改革方案(草稿)”中提出的中央政府资金和地方政府资金项目。中央政府投资资金主要包括中央财政预算内建设投资、纳入中央财政预算管理的各类专项建设资金、国债投资和借用国际金融组织和外国政府贷款等主权外债。地方政府投资资金主要包括地方财政预算内建设投资和纳入地方财政预算管理的各类建设资金。3、1999年下半年，由财政部牵头，组织有关专家学者多次专题讨论，最后于2000年初出版了政府投资项目标底审查实务一书，并在该书中正式提出了政府投资项目的定义。即政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。这个概念把政府投资工程的资金来源进一步扩大到财政性资金以外，即除了预算内和预算外的财政性资金外，政府投资工程的资金还包括政策性贷款和债券，如国家开发银行的贷款、国债或地方财政性债券等，以及来自外国政府和国际金融机构的贷款和赠款等。4、在中华人民共和国政府采购法(草案)中，把政府投资工程列入了政府采购的范围之内。文中指出政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为。其中财政性资金包括预算内资金和预算外资金。5、WTO的政府采购协议中有关工程采购的提法与中华人民共和国政府采购法(草案)基本相同。研究小组认为政府投资工程的定义应该是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资工程。其他资金来源项目都属于非政府投资工程，包括国有企业、集体单位、外商和私人投资等。我国的国家机关和实行预算管理的事业单位、团体组织履行自己的职能所使用的资金，既有预算内的、也有预算外的，这是我国财政性资金的特色，国外财政资金只有预算内资金，另外，财政性资金还包括国债资金，因为它需要国家财政偿还，相当于国家未来的税收收入。(二)政府投资工程的分类按照不同的划分标准，政府投资工程可以分为不同的种类。1、如果按照管理权限，可以分为中央政府投资工程和地方政府投资工程。中央政府投资工程就是中央政府投资资金投资的建设项目。中央政府投资工程应按照项目性质、资金来源和建设规模，分别由国务院、中央政府投资主管部门或行业主管部门按建设程序进行审批，并由专门组建的中央政府投资工程管理机构集中管理。地方政府投资工程就是地方政府投资资金投资的建设项目。地方政府投资工程除国家有特殊规定外，均由地方政府相关主管部门按建设程序进行审批，并由专门组建的地方政府投资工程管理机构集中管理。2、如果按照资金来源，可以分为财政性资金投资的政府投资工程、财政担保银行贷款投资的政府投资工程和国际援助投资的政府投资工程。财政性资金投资的政府投资工程包括财政预算内、预算外基本建设资金的投资工程，包括使用纳入财政预算管理专项基金中的用于基本建设的投资工程(如国债专项投资项目等)。财政担保银行贷款投资的政府投资工程是指由国家或地方财政承诺担保的银行贷款投资工程。国际援助投资的政府投资工程，一般侧重于对受授国的基础设施和公共建设项目提供无偿援助或低息(无息)贷款，受授国政府是项目资金的接受者，并负责项目资金的运用。对于大型政府投资工程提供援助的国际组织主要有世界银行及其他区域性经济组织(亚洲开发银行)，友好国家的援助也是国际援助投资工程的重要资金来源。3、如果按照建设项目的性质，可以分为经营性的政府投资工程和非经营性的政府投资工程。经营性的政府投资工程是具有营利性质的政府投资工程。政府投资的水利、电力、铁路等工程基本都属于这类性质。非经营性的政府投资工程一般是非营利性的，并主要追求社会效益最大化的公益性项目。学校、医院以及各行政、司法机关的办公楼以及一些工程都属于此类。二、我国政府投资工程管理方式的历史沿革及现状(一)历史沿革我国政府投资工程的管理方式的变革与我国工程项目的投资主体格局的变化有着密不可分的关系。我国工程项目的投资主体格局大致可以划分为两个阶段，第一阶段是50年代初至70年代末，为单一的国家投资主体；第二阶段是70年代末实行改革开放以来，形成多元化投资主体格局。在第一阶段的不同时期，工程项目的管理方式分别采取过建设单位自营、甲乙方承发包、投资包干、工程指挥部方式等管理方式。(二)目前我国政府投资工程管理的基本状况随着70年代末我国实行的改革开放，多元化投资主体的格局逐步形成。工程管理方式也出现了多种形式。目前，全国各地对政府投资工程的主要管理方式有以下几种：项目法人型；工程指挥部型；基建处型；专业机构型。1、项目法人型。按照国家计委计建设1996673号文关于实行建设项目法人责任制的暂行规定，经营性建设项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。最著名的当属三峡工程，深圳的盐田港、地铁工程以及各地的高速公路建设等。2、工程指挥部型。该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等，多采用这种方式。一些平时没有项目或者是项目很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，一般称为项目筹建处，管理方式与工程指挥部基本相同。3、基建处型。各个行政部门(如教育、文化、卫生、体育)以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施一般由后者进行，前者主要是进行常规性的行政性管理。4、专业机构型。这是最近几年随着改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索而出现的对政府投资工程的新型的管理方式，按管理机构的性质分，有政府机关型、事业单位型、企业型。(1)政府机关型。即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理。如陕西省设立了“陕西省统一建设管理办公室”。统建办的任务是负责全省政府投资项目的统一建设与管理，把原属于各厅局(除水利、交通等行业外)的建设项目统一管理、建设，并撤销设在上述厅局的基建处。(2)事业单位型。即政府设立专门的事业单位，从事建设工程的管理，如上海市浦东新区建设局下设专门的工程建设管理公司，该公司为非营利性机构，专门负责政府投资的部分市政基础设施项目的实施管理。(3)企业型。即在项目计划确定以后，由有关政府部门委托一家企业代行业主职能。如重庆市的城市建设发展有限公司，该公司类似于国外的项目管理公司，其任务就是负责政府委托的工程项目的建设。即政府把由政府投资的工程项目托管给该公司，由该公司负责全过程的建设实施。三、政府投资工程管理方式的国际惯例在发达国家，政府投资工程是政府采购的一部分。政府采购也称公共采购，发达国家一般基于以下认识去管理公共采购：其一，公共采购部门履行的是管理人的职能，因为受雇的管理员花费的资金来自于别人的捐助或税收，雇主依靠这些资金代表他们的客户或捐助人提供服务。因此非营利机构或政府的采购职能就应该是一个受管制的，高度透明的过程，应当受到严格的法律、法规、司法、行政规定以及政策和程序的限定和控制。其二，非营利机构和政府采购的记录可以进行公开审议，任何人都可以提出问题并期望得到解答。其三，政府采购机构必须公布其采购特定商品和接受任何投标的意图并接受他们的投标。基于政府投资工程的这种性质，发达国家政府对这部分工作管理的基本目标是：(1)公平。向所有竞争政府工程的投标者提供相同的机会；(2)诚实。减少采购中的腐败机会；(3)经济和效率。以尽可能最低的价格采购到理想质量的服务。在国外发达国家，对工程项目的管理一般都分为政府工程和私人工程两大类。政府管理的重点是政府投资的工程项目。对私人投资的工程项目，政府主要是进行规划、安全、技术标准、建设程序、环保、消防等方面的控制，只要不违法，一般不加干预。政府工程一般又分为经营性投资项目和非经营性投资项目。对于经营性投资项目(主要包括大型的基础设施和公共工程)，由于在营运后有盈利保证，一般都完全按私人工程的方式操作。而对于非经营性投资项目，一般采用政府直接管理的方式。各国政府工程管理方式均有以下的共同特点：1、将实施政府投资工程作为政府的一项重要职能。发达国家和地区政府对于政府投资工程的直接实施管理是政府的一项重要职责。几乎所有发达国家和地区都有实施政府投资工程的专门机构。2、对政府投资工程实行相对集中的专业化管理。对于政府投资工程，一般都根据其专业性质分别由不同的政府专业机构进行非常严格的管理，即由政府专业机构行使业主的职能，对政府投资工程的实施进行全过程的集中管理，建设完成后，再交付使用单位使用。发达国家和地区政府采购的理论和实践表明，国际上大多数采购职能都是独特的，需要掌握专门的知识才能成功地完成，集中采购允许采用专家并使专家的技术在不断的采购实践中得到不断的提高；集中采购便于明确责任，因为在采购权利分散时，很容易产生规避责任的情况；集中采购还便于保证采购者立场的客观性；集中采购也有利于提高运行效率，通过合并采购或增加采购量而降低价格；集中采购也便于管理，使政府的规则更容易得到理想的实施。但这样的主管机构在政府投资工程的实施中，只行使业主的职能，不具有政府的管理职能，其工程的运作依然要遵循一般工程的运作模式。3、政府投资工程严格按照规则办事。发达国家普遍对于政府投资工程的管理设有专门的法律法规和专门的合同。政府投资工程的管理方式、管理机构、运作方法与私人投资有所不同，所以，制定相应的法律法规就是必不可少的一项工作。如机构需要法定，管理方式需要法定，所有的运作规则需要法定。有的发达国家甚至不惜牺牲效率，也要保证依规则办事。这是政府直接实施政府投资工程合理机制的重要支撑。这样，可以有效地避免人为因素，排除出于不同利益目的的管理干扰，保证政府投资工程达到预想目标。4、机构之间权力，责任匹配，互相之间制约。使用单位、财政、预算(有的国家将此两部分职能分别授予不同的机构)部门以及议会在工程的建设过程中具有不同的法定职责，根据其法定职责，各自要在工程的不同阶段发挥其作用。使用单位提出需求并参与设计审查、以及交付验收；议会对工程是否建设以及投资规模具有最终的决定权，建设部门参与前期的可行性研究、概预算编制并负责建设实施，甚至管理和维护；财政、预算部门要对工程预算进行审查并进行集中支付。这样职责清除，彼此制约，各部门可以专著于职能范围内的“事情”，避免了权利寻租。5、政府投资工程管理的透明度极高。任何人对于政府投资工程的实施过程都可具有知情权，政府投资工程要接受多方面的监督，保证了政府投资工程实施的廉洁、公正。对于政府投资工程管理部门严格的监督机制体现在以下两个方面，一是建立严格透明的操作程序，从制度上保证工程管理的有效进行。二是严格的外部监督体制，承包商如认为政府投资工程管理部门如有不规范的行为，可以向有关监督部门投诉。6、充分依靠专业人士和中介组织，这一方面表现在政府的专业管理机构本身就主要是由建筑师、工程师、合同律师等专业人士构成；另一方面，还表现在政府除了自身对项目进行管理外，一般都按照规定的程序选择和委托相应的工程咨询公司来管理，政府实施监督。第三，所有的重要技术环节都有专业人士把关，工程中质量、技术、安全、成本等责任非常明晰，这些专业人士是在政府的严格管理之下或由专业协会、学会组织进行注册的，由于专业人士的风险责任制度、无限经济责任和责任保险制度的约束，形成了整个工程咨询行业人员必须向政府负责、向业主负责的运行机制，调动起了专业人士和机构的责任心、也有利于投资目标的实现。四、我国非经营性政府投资工程管理方式的弊病分析虽然在改革开放之后，对非经营性政府投资工程的管理方式出现了一些专业性集中实施的机构，如政府部门型、事业单位型和委托型等，但目前国内的主导性管理方式还是一次性临时机构或常设基建处室的管理。这两种方式的区别也仅仅限于不同部门或单位政府投资工程数量的多少。建设项目较多的部门或单位设立基建处，而平时没有项目或者是项目很少的单位，则伴随着项目的实施设立一次性的临时工程建设管理机构管理，但这两种组织形式在对政府投资工程的管理方式上没有什么区别，有着共同的弊病：(一)缺乏专业性与国外政府投资工程管理设置专门机构不同，我国一般是根据项目的需要临时设立项目管理班子，管理者多不是专业人才，造成对政府投资工程的管理缺乏专业性，管理质量很难提高。1、外行业主，存在着大量安全、质量问题。许多政府投资工程，如学校、医院、自来水厂、污水处理厂等，都是临时组建项目班子进行管理。由于工程建设的管理具有很强的专业性、技术性，特别是政府投资工程多是关系国计民生的重点工程，对工程的质量、工期、造价控制要求都很高，由临时组建的项目班子进行工程管理，其人员素质参差不齐，有许多人员不了解国家的有关法律法规和工程建设的标准规范，不熟悉法定建设程序，甚至缺乏起码的工程建设知识，而且，这些临时项目班子的负责人多由单位或地区的行政领导担任，在实践中出现了一些违反工程建设基本规律和客观科学规律的问题，由这些外行业主进行政府投资工程的管理，会导致工程建设过程中投资浪费，建设效果差，甚至产生大量的质量、安全问题。2、机构重复设置，浪费现象严重。目前，大量政府投资工程是由使用单位组建项目管理班子，搞“大而全、小而全”，造成社会资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力、财力。据深圳市初步调查，深圳市的市民中心、会展中心、少年宫、图书馆、音乐厅、电视中心、游泳馆等项目的筹建班子，多则30人，少则5人，另有许多社会聘用人员。深圳市政府每年为政府投资工程的管理需要额外花费1500万元左右。另外，作为工程项目的管理班子是非专业性的临时性机构，其介入政府投资工程管理具有偶然性和间断性，工程建成后，项目管理班子即行解散，使得经验和教训都是一次性的，难以完成经验的积累工作，更谈不上建立数据查询及趋势预测的管理信息系统，所以管理水平无法有效提高，还导致业主的各项责任难以真正落实，而且解散后的项目管理班子人员又很难安置，产生的问题很多。可见，就项目设置管理班子这种小规模的生产方式日益显见其弊端，在政府投资工程上实施专业化管理已经势在必行。(二)同位一体化现象非常严重我国目前大量政府投资工程是由使用单位组建项目管理班子，造成投资管理、建设组织实施管理、建设监管和工程使用单位四位一体的现象。在经营性项目中，由于实行了项目法人负责制，相对来讲，对项目管理者有一定的监督、考核机制，在一定程度上可以抑制其投资冲动。而在非经营性项目中，由于目前尚没有形成有效的制约机制，难以抑制管理单位追求自身利益的行为，导致大量的工程概算超估算、预算超概算和决算超预算的“三超”现象发生，投资难以控制。1、建设的组织实施与工程成果使用单位分不清。目前，项目的业主就是今后的使用单位，使用单位充当业主，致使投资失控，三超现象大量存在。由工程项目建成后的使用者担当工程项目的建设管理者，实行建、管、用合一，本意是解决责、权、利的统一问题。在政府投资工程中，所有者与使用者的利益是分离的，由于是政府承担了投资风险，使用者为了单位或个人的利益，就有可能放弃所有者或单位的利益，在工程建设中，擅自扩大规模，提高建设标准，甚至故意搞钓鱼工程。尤其是对于非经营性政府投资工程，其投资效果难以衡量，很难追究项目管理者的责任，造成了投资的大量浪费，更有甚者，不乏管理者利用职权，贪污腐败，扰乱了建设市场的正常运行。2、建设项目的投资管理、组织实施管理和建设监管同位一体。由于政府投资工程的业主是政府，作为行业或地方的主管机构和部门，可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，这无异于运动员与裁判二任一身，其间规则制定的公正性和规则执行的透明性说不清道不明。对政府投资工程的业主来说，会造成监管不力的局面，一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资工程缺乏约束力。业主可能不执行法定建设程序，造成政府投资工程的效果与质量难以控制，这种现象主要是由于政府的行政管理职能和具体项目的实施管理职能没有分清造成的。由于在政府投资工程管理中，责、权、利划分不清楚，有关的监管体系也没有能够完善起来，造成政府投资工程的业主单位缺乏有效的监督，再加上非经营性政府投资工程的实施单位又不用承担任何风险，形成了业主行为的不规范现象严重，并且已成为建筑市场秩序混乱的一个重要根源。我国建设领域经常发生一些重要的贪污腐败案件，其中很大一部分都与政府投资工程有关。这与我们政府投资工程管理体制的不健全不无关系。因此改革我国现行的政府投资工程的组织管理方式已经迫在眉睫。五、政府投资工程管理方式的改革设想(一)进行机构改革并重新设定职能1、总的思路总的思路可表达为：道德，将政府投资工程与非政府投资工程严格地区分开来，对两类工程实施不同的管理。前者强调建立政府投资专门机构，借助社会中介机构的力量直接实施管理，才者则强调用市场的办法进行调控，政府只管建筑市场秩序，建筑物安全、施工安全和环境、卫生等。其次，将政府投资工程进一步区分为非经营性政府投资工程和经营性政府投资工程，实行不同的管理方式。对经营性政府投资工程仍然坚持项目法人责任制，对非经营性政府投资工程设立专门的管理机构进行管理。2、具体措施(1)对经营性政府投资工程仍然坚持项目法人责任制。对经营性政府投资工程，如收费的道路、桥梁、隧道、水厂等基础性设施以及高科技示范工程，应建立项目法人，实施项目法人责任制，由项目法人负责建设经营全过程。经营性政府投资工程采用项目法人责任制，可由政府有关专业部门按资金来源不同分别依据中华人民共和国公司法设立有限责任公司(含国有独资公司)和股份有限公司，对于大多数的项目，以投资公司的形式为主。由项目法人充当项目业主，自己担负起项目法人的项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等方面的功能。在工程的建设方式上，可以更多地选择“代建制”的方式，充分地培育和利用工程管理市场，发挥社会上专业化的工程管理组织的作用，最大可能地提高建设和管理水平。(2)对非经营性政府投资工程设立专门的管理机构进行管理。对非经营性政府投资工程，如政府办公楼、监狱、学校等公益性工程，应按照建、管、用分离的指导思路，建立专门的非经营性政府投资工程管理机构专司工程建设管理，在管理特点上突出“代建”与“集中的专业化项目管理”；并要措鉴发达国家的成功经验，在具体实施中充分地措助社会中介机构的力量。(3)专门的非经营性政府投资工程管理机构的设想。1)此机构是专业性的政府投资工程管理机构。可仿照我国香港地区的做法，在中央政府和地方政府中组建建筑工务局，其编制数及属性各级政府自决定；该机构管辖范围应为各级政府除水利、农业、交通外的全部政府投资工程项目；这种机构的名称可以变，但其属性应定位为政府投资工程的“代建单位”，而不应具有政府的管理职能。2)该机构的任务是对政府投资工程的实施全面负责，包括：投资/成本控制、进度/工期控制、质量控制、合同管理以及其他项目管理工作。在工程建设管理中应注意充分发挥社会中价组织的作用。在与计划主管部门和财务主管部门的分工上，应强调政府建筑工务局管理的项目应局限在政府投资项目的实施阶段，即组织设施、招标发出、施工监管、计量支付、合同管理、竣工验收等工作，尤其是要在办理设计与施工许可的手续上取代项目业主的地位。3)该机构属非营利单位，其所需费用一般可按下列两个途径解决：第一、建筑工务局属事业单位，由所需经费由项目投资中的建设单位管理费支持；第二、建筑工务局属政府予列，则所需经费由政府预算中解决。该项目取消建设单位管理。各级政府建立政府投资工程专门管理机构后，应相应取消相关部门中设立的基建处室。4)该机构应建立与使用单位的良好的合作机构，在由使用单位提出的项目建议书得到在计委批准后，该单位应会同需求单位进行可行性研究。在项目的设计审定以及工程竣工验收这两个环节，必须经过使用单位的审查。这种政府投资项目管理专门机构的人才来源主要是建设行政主管部门，因此该机构的组建工作主要由建设行政主管部门负责，并隶属于建设行政主管部门。(二)建立完善对政府投资工程部门的防弊纠错体系1、建立、健全并逐步完善专门针对政府投资工程的法律法规。虽然即将出台的政府采购法已经按照国际惯例将工程采购列入政府采购法的管理范围，但由于工程与一般的商品有着明显不同的特点，工程采购要比一般的商品及服务采购具有较大复杂性。因此有必要在政府采购法的基础上，制订更加详细的具有可操作性的政府投资工程管理细则，利用法律手段规范管理，尤其是采购程序必须公开透明，防止暗箱操作。2、加强对政府投资工程管理人员道德规范的教育和监督。在选拨和任用政府投资工程管理人员时，必须考虑其是否有清白的经历，以后除了不断地对其进行技能培训，还要加强管理，同时，还要为他们制定相应的行为准则或职业道德规范，规范其行为。3、建立严格的内部控制制度，防止个人舞弊。实践证明，有效的内部控制制度可以使责任固定，不但有助地保证工作高效运转，同时，在各个工作环节的仅力制衡机制还可以有效地防止个人舞弊。4、加强外部监督，防止组织舞弊。根据发达国家的经验，经常和及时的审计是防止组织舞弊的有效手段。结合中国的国情，除了加强财政和审计部门的双重审计以外，还可以发挥经检、监察部门的作用，有效地进行监督。5、建立简捷可行的承包商准入制度。为了有效的遏制承包商的舞弊行为，可以要求承包商的参与政府投资工程时，必须提供有关资料来证明自己没有偷税漏税、违法、违约、行贿的前科。也可以考虑建立政府投资工程认承包商名册。(三)建立以可持续发展观为基础的政府投资项目评价指标体系该体系应该由经济效益评价指标、生态效益指标、社会效益指标三大体系构成。(四)完善政府投资项目工程招标采购管理制度我国建设工程招标投标制度经过十几年的推行与实践，已经积累了丰富经验，一套适用于国情的招标投标管理体制已基本形成。今后我国政府将进一步的完善市场经济机制，完善招标投标管理法规，依法管理，最终建立起完善的，有中国特色的又与国际惯例接轨的，适应市场经济发展要求的招标投标制度。1、继续贯彻招标投标法规，摸索地方的配套法规中华人民共和国招投标法和中华人民共和国建筑法的建设工程领域的基本法。建设工程发包承包管理条例是这个领域的全国性法规，也有着较高的法律效力。与这些法律法规相配套的规章制度、规范性文件也是完整的招标投标法规体系不可缺少的组成部分。2、逐步完善评标定标办法评标定标是招标投标工作中最关键的环节，也是核心环节。百分制评标办法是适应我国建筑市场发育状况较为合理的评标办法。在今后的一段时间里仍将被广泛应用。但是在指标的设置和分值的分配方面尚进一步改善，改善的目标是使分值的高低充分体现企业的整体素质和综合实力，实质良好、信誉高、价值合理的企业能多中标，好中标；合理的低价中标法作为向发达市场经济过渡性的办法，鼗在技术简单利润高的工程中试行；两阶段招标法适用于技术复杂工程；费率招标适用于图纸不全又急于开工的工程。总之，在今后一段时间内，我国的评价定标仍将是多种办法并存的格局，但是定量代替定性评标办法将是一个发展趋势。3、更加严格规范招标投标管理通过各级招标投标管理机构的努力，将首先在招标中杜绝倒手转包，挂靠承包现象，以维护市场秩序，保证工程质量；继续提倡公开招标和邀请招标等竞争性招标，严格限制议标，坚决杜绝假招标；加强上级招标办对下级招标办的监督管理，并逐步建立群众监督、社会监督、舆论监督等方面的监督制度。4、强化政府工程采购交易中心职能交易中心管理的规章制度和运行规则将陆续出台，以规范发包方、承包方、中介方和管理部门的行为；交易中心技术装备水平和现代化管理水平也将进一步提高，将广泛应用计算机处理各类信息数据，实现工程报建、招标信息、投标企业档案、场内办理手续等微机管理；交易中心的功能和管理将日趋完善，逐步成为信息中心、管理中心、交易中心、咨询服务中心。5、继续扶持和发展招标投标代理机构拥有一批高素质的招标投标代理机构是建筑市场发育成熟的标志。代理单位参与市场竞争，提供优质服务，有利于规范市场交易行为，有利于提高招标投标的质量，也有利于扩大招标投标覆盖面。投标企业将应用计算机建立投标报价系统，实现快速速、准确报价，以适应日益激烈市场竞争的需要；计算机辅助管理招标投标前景广阔招标投标管理机构将开发招标投标管理专业软件，应用计算机建立工程项目信息、主要材料价格信息、工程造价信息、投标单位信息、政策法规信息、评标专家网信息等数据库，以及投标企业也已完成工程质量安全信誉等数据资料，为招标投标监督管理提供可靠依据，提高管理的科学性和权威性。(五)推行符合市场经济规律的价格形成机制现在建筑市场广泛实行的工程造价行政管理部门公布的统一定额为导向、以预先设定的标底为基准来确定工程价格的做法由于不符合市场经济的客观规律，在实践中引起了种种问题，非常迫切地需要改革，建立一套符合我国社会主义市场经济规律的价格形成机制。具体来讲就是，1)在决策阶段，参考历史资料来初步确定工程造价，作为财政预算及项目设计的重要基准；2)在设计阶段，推行限额设计及价值工程，保证项目在实现预定目标的前提下的设计投资不超过决策阶段的估算；3)在招投标阶段，推行以工程量清单位报价、无标底评标、合理最低价中标为主的招投标模式，保证得到一个合理的合同价格；4)在施工阶段，强化合理管理，通过适当的结算和支付手段保证政府投资项目支出的最终控制。(六)引入先进的项目建设方式，提倡根据项目的具体情况选择建设方式业主问题明确了以后，如何来选择当前我国政府项目应采用的建设方式呢?建议由业主根据项目的特点来选择相应的项目建设方式。目前我国政府投资项目的建设方式规定必须采用建设监理制(建设监理制实质上就是国际上应用广泛的传统三角方式)，但是由于工程项目特点具有差异性，并不是对于所有的工程项目来说，建设监理制都是最佳的建设方式，尤其是对一些工期要求紧，要求设计和施工搭接起来的项目来说，建设监理制的“设计招标施工”串行特点更是致命缺陷。目前，国际建筑业的改革由于业主需求的推行已经产生了项目部承包(设计建造)、CM、Parthering等先进的项目建设方式，这些先进的项目建设方式戌传统的项目建设方式相比有很多优点，简介如下：1、项目总承包方式，其优点是：(1)业主只需一份项目总承包合同，合同结构简单，整个项目总体的协调工作由项目总承包负责，业主的协调组织任务简单。(2)对项目的投资控制有利。总承包合同一经签定，项目的总造价也随之确定。(3)设计和施工能够搭接，对项目进度控制有利，项目总承包单位对总进度负责，协调缺乏各分包单位的分进度，项目总工期明确。2、CM方式目前在我国上海等地已有少数项目应用CM方式进行建设，从实践来看，采用CM方式可以明显缩短建设周期，有利于项目质量控制，更有利于政府业主对项目投资的控制。对具有下列特点的政府投资项目也可以试行CM方式。(1)复杂项目(2)项目实施周期长，而工期要求又特别紧的项目(3)投资量大、规模大的项目(4)不适合搞项目总承包，又很难通过施工总承包(传统模式)将合同价包死的项目比如说桥梁、水坝、地铁等项目，在明确了政府投资项目业主的前提下，可以考虑使用CM建设方式。3、私人融资方式(Private Finance Initiative-PFI)PFI的基本思路就是将政府的项目，如道路、电站、医院、学校交由私人融资、建设和运营，根据要求的时间将建成的项目移交给政府。该模式是以公私长期合秋合同为纽带，由私人承担与提供公共服务设施有关的风险，政府以按商定的实施标准进行支付。这种采购模式开始于1992年，目的是为了提供高质量和成本更加有效的公共服务。我国在公路建设等领域实际上曾经小范围的实验过这种模式，但最终没有推广。但从国外发达国家的实践来看，该方式可以有效地利用民间资本，及时地提供公共服务设施，满足社会面求，不失为政府、投资商、社会公众“三赢”的一种建设方式。4、Partnering建设方式Partnering建设方式在我国由于法律原因还没有应用实践，但根据有关研究发现，与采用传统的建设方式相比，采Partnering建设方式可以对投资、进度、质量的控制产生显著的效果。合作伙伴式的管理既可以保持分工的效率，又可以获得合作的好处。我国现在正在进行政府投资项目建设改革，在改革过程中要打破现有法制规章的约束，大胆突破，对于连续的，一系列的政府投资项目(如市政建设)，不适合采用招标投标的项目(如军事工程项目)可以在我国试行Partnering建设方式。总之，在目前形势下，我国的政府投资项目建设方式应以建设监理为主，但也不应局限于建设监理制，我们在进行项目建设方式改革时，应该由“政府业主”根据项目特点选择相应建设方式，突破目前规定的限制，在政府投资项目建设中大胆应用先进的项目建设方式，提高项目建设效率。(七)继续推行并完善基本建设资金集中支付体系1、继续研究、完善和细化有关制度虽然财政部及中国人民银行已经联合发布了政府采购资金财政直接拔付管理暂行办法，但有些规定尚不具体，如其中“实行财政直接拔付办法的采购项目和范围由各级财政部门政府采购主管机构确定”这一句话就相当笼统，给各地执行留下了太大的自主空间，各地执行起来肯定会五花八门、层次不一。2、加强监督众所周知，政府采购是一种阳兴下的行为，通过强大的社会监督特别是舆论监督，对于保证制度的有效竞争性和公平性等可以起到较大的作用。但就支付环节而言，社会监督对其作用相对就要小许多，需要更多的应该是内部制约机构及职能部门及社会中介机构的监督机制，如项目稽查、内部审计、注册会计师审计等。3、加强有关支付的财政预算政府投资项目一般投资数额都较大，如对支付工作计划不周，很可能会出现某段时间支付资金过于密庥，影响其他的财政开支的问题。为了防患于未然，除了现在建立的基建设备储基金，对预算年度内各个季度及各个月份的支付数目也应进行认真安排，同时在执行时也要做到严格按预算支付，无论是执行时间还是数额都不得随意突破。4、关于基本建设资金集中支付管理信息系统的思考基本建设项目周期长，管理难度大，参与主体复杂，给资金的集中支付管理工作带来了相应的难度，因此非常有必要措鉴国外政府的成功经验，建立相应的集中支付管理信息系统。基本建设资金集中支付管理信息系统首先应满足以下几方面的要求：(1)能够确保各项支付符合有关规定和进行有效控制；(2)要满足与财政部门预算与支付总信息系统的总体要求并能与进行很好的衔接。(3)使基本建设资金支付的记账和按功能分类完全结合，保证完整和及时地得到数据；(4)能够快速汇总来自各部门的支付数据，为有关领导决策提供有关信息；(5)要充分考虑与其他管理部门的相应的管理信息系统的有效交流，做好资源共享工作；(6)在信息系统中要在考虑信息交流的同时，注意做好保密工作，做到该公开的适度，需要保密的严格保密；(7)要做好支付系统的安全管理，有效地避免网络犯罪分子对系统的锓扰，保证国库资金的安全以及支付信息系统有效运行。(八)加强政府投资项目的财务审计我国目前建设项目的财务审计体系是针对现行的投资体系及支付制度而建立的，随着项目建设投资来源的多元化、资金投入的陆续性以及投资使用的复杂性，客观上要求在建设项目预(概)算执行过程中对其财务收入进行审计，从而保护项目建设所需的资金通过正常的渠道及时、足额拨付到位，并被合理、合法地用于项目建设的各个方面。随着政府投资项目管理体制的改革与支付体系的变化，给建设项目的财务审计带来了新课题，建设项目审计在应对这些变化的，首先应该坚持目前采用的有效的、具有指导意义和全局性的审计工作方法，这些方法有：1、财务收支审计和技术经济审查相结合的方法2、审计与检查相结合的方法3、微观审计与宏观审计相结合的方法4、事前审计、事中审计和事后审计相结合的方法5、国家审计、社会审计与内部审计相结合的方法6、采用计算机辅助审计的方法在坚持以往行之有效的审计方法的基础上，还应该对新情况，引入新的审计方法，一个是要结合基本建设资金集中支付体系，明确审计重点，加强对支付审批流程中各个环节的审计，再就是要采用全面审计与重点审计、专项审计相结合的方法，通过重点审计，不仅可以对重点项目、或重点内容进行准确把握，同时也便于尽快总结出适应新情况的新经验，然后再全面推广。(九)政府投资工程要实行特殊的合同条件与造价管理机制由于政府投资是来源于政府税收即纳税人的钱，所以对政府投资工程必须采用相对于一般非政府投资工程严得多的合同条件和非常市场化的造价管理机制，包括：1、合同条件。应为政府投资工程编写特殊的施工合同条件，其中应强调政府投资工程的业主可根据承包商的表现，随时决定解除合同，同时还可以有特权的在“为了政府利益时而中止合同”(当然要给承包商合理的补偿)。合同中也要指出在支付时的一些特别程序，比如竣工结算时应接受财政与审计部门的审查，批准后方可支付。2、造价管理机制。应在招标时采用无标底价中标原则，强化市场定价原则；另外招标应采用公开招标方式，应建立政府投资工程招标信息指定媒体，应强化政府投资工程计价依据的管理。(十)政府投资工程要实行工程担保与工程保险由于政府投资的影响面大，事关政府形象和广大人民群众的切身利益，因此政府投资工程一定要保证质量和项目成功，不能承担较大的合同风险与工程风险。解决此类问题的最佳途径就是对政府投资工程中实行工程担保和工程保险制度，前者强调承包商必须提出履约保函，并将这一条列为政府投资工程承包市场的准入条件；后者由应在政府投资中单列工程保险费，以保障工程风险能通过保险公司转移以确保政府投资项目的成功。六、我国政府投资工程管理方式改革进展(一)各地政府投资工程管理方式改革的一般情况从我国各地对政府投资工程管理方式的改革的实践来看，各地在改革中基本上都体现了这样的思路，即政府投资工程应改变过去投、建、管、用不分，以临时性、分散性、自营性为基本特征的小生产式的管理方式。由专业性的管理机构对政府投资工程实现相对集中的管理，实现投、建、管、用的分离。在政府投资工程管理方式的改革工作中，深圳市、上海市的做法比较有代表性，其他一些省市也不同程度地进行了改革。陕西省在政府投资工程要统一采购、统一核算、统一建设的改革思想指导下，于1998年4月成立了统一建设管理办公室，统建办统一做政府投资的非经营性重点工程的业主，现有公务员21人，已完成投资30个亿。统建办不经手资金。工程图纸经审查、投资总量经批准后，施工单位报工作量，监理单位现场代表审查签字，报财政厅，财政厅直接拨给施工单位。工程的质量评定省质量监督站进行，质监站进行全过程质量监督。工程完工后，统建罗给使用方交钥匙。九十年代中后期以来，北京市政府投资工程逐渐减少的临时指挥部的形式，成立了一个重大工程建设办公室，负责北京市几十项重大工程建设的管理工作。重庆市按照对于政府投资工程实行建设、管理、使用分离，建设由建设行政主管部门来实施，管理由国有资产管理部门来实施，使用交给使用部门的思路，成立了城市建设发展有限公司，专门负责政府投资工程的管理，如重庆三峡博物馆、人民广场三期工程、机关干部住宅小区、政府综合办公楼等工程都由城市建设发展有限公司负责实施。实施过程表明，长期困扰政府有关部门的“三超”(工程实施过程中超规模、超投资、超标准)”问题得到了很好的解决，该公司实施的工程都没有“三超”问题，质量由于严格按照国家法律法规管理，又是由专业人员管理，也得到了很好的保证。(二)深圳市对政府投资工程管理方式的改革深圳作为我国最早建立的经济特区、改革开放的“窗口”和试验地，自特区成立20多年来，在政府工程管理方式改革方面进行了积极探索。特区成立初期，市政府成立基础工作组，负责统筹政府投资的市政工程建设。随着特区建设规模的扩大，基础工作组的模式已不能适应城市建设的需要。80年代未期，市政府借鉴香港经验，设立建筑工务局，负责部分政府投资项目的建设管理。90年代中期，在原城建开发处的基础上，成立市城市建设投资发展公司，除负责市政工程的建设管理之外，还试图通过公司的组织形式，运用土地基金，进行项目融资，拓宽政府工程投资来源。由于当时主客观条件的限制，这项改革未能坚持。1996年，市政府又将城投公司由事业改组为企业，将其市政建设管理职能收归市建设局，在市建设局内设立市政建设管理处，由其直接负责市政工程的建设管理。1997年，市政府批准规划国土局设立“土地投资开发中心”，负责土地基金投资的市政工程建设，为了加强政府工程的投资和审计监督，市政府还设立“政府工程投资审计中心”，负责政府工程招底和预算审查。同年，市委组织部和市建设局派员赴香港学习考察建设管理体制，建设局有关同志回深圳后在向市委、市政府提交的研究报告中提出：“政府的建设管理职能应适应集中。可以考虑在市建设局内设立房屋建筑处和土木工程处，或者设立独立的事业单位，名称可为公共工程局或工务局，专门从事政府公共工程的管理，代表政府行使业主职能，接受市建设局的归口领导，同时精简撤并各有关局内设的基建处室。”1999年，深圳市经济体制改革办公室在研究设融资体制改革时，再次提出组建工务局的设想，聘请国内专家和香港同行对此进行研究讨论证，并专门组团赴香港考察工务局动作模式。2000年，新一届政府组成后，市政府主要负责同志正式提出组建工务局，由工务局负责即将上马的几项重要的政府工程的建设管理。并责成市建设局提出工务局的组成方案。建设局认为政府投资工程管理的“各自为政、多头管理”不是一种高效的管理方式。对于政府投资工程一揽子实行高度集中难度也很大。应采取“相对集中，区别对待”的原则，对于政府投资的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程全部纳入建设行政主管部门集中统一管理。对于长年有政府投资工程建设任务，且有相应建设管理能力的专业部门，如规划国土、交通、水务、安全、教育等部门的政府投资工程暂由其继续管理。这样，既有充分发挥建设行政主管部门工程建设管理的人才、专业及经验优势，又有利于提高工程项目管理水平，全面做好质量、投资和期三大控制，提高政府投资工程效益。在2001年进行的机构改革中，市建设局根据市领导指示提出工务局的组建方案，经市委浑委会原则批准。组建方案的主要内容是：工务局是负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建设管理专门机构，代表政府行使业主职能。工务局为事业单位。近期定编65人，远期编制100人，经费由财政全额拨款。深圳市建筑工务局在其所管理的工程中，代表市政府行使业主职能和管理职能，负责工程组织协调和监督管理工作，对承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程”。在工务局组建初期，主要负责市财政投资的市政工程以及即将开工的几项重点工程的建设，如会展中心、工人文化宫、太学城等项目，待取得经验后，再集中其他政府工程的建设管理的职能，逐步实行政府工程的统一管理。目前，工务局正在组建之中，有关人员已着手会展中心、工人文化宫等建设项目筹建工作。深圳市的改革探索表明：政府工程管理方式改革不仅是必要的，而且是可行的。(三)上海市对政府投资工程管理方式的改革上海市政府投资工程管理体制的改革自2001年启动。根据上海市人民政府关于建设体制要实现“政府组织，企业运作，市场竞争，形成合力”的要济南市，建设行政主管部门于2001年出台了关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见，意见提出了上海市建设交通系统政府投资项目建设管理体制改革施行方案和上海市建设交通系统工程管理公司暂行规定。意见将改革的目标确定为建立同社会主义市场经济体制相适应的，决策科学化、管理专业化、行业规范化的政府投资项目建设管理体制及运行机制。对建设交通系统“政府投资工程”管理方式的改革是同“政府投资”管理方式的改革一起进行的，其核心是实现政府投资职能与投资管理职能的分离、投资管理职能与工程管理职能的分离从而切实转变政府职能，确立投资主体地位，形成工程管理市场，进而最大可能地发挥投资效益，防范投资风险，提高建设和管理水平。上海市建设交通系统在改革试点期间重点做以下三个方面的工作：(1)调整政府有关投资管理职能；将一批政府局包括水务局、市政局、绿化局、环卫局、交通局、住宅局的有关投资管理的职能移交政府性投资公司。(2)完善政府性投资公司职能。政府对公共项目投资的职能，主要通过投资公司的运用加以履行；政府对公共项目建设的管理，主要通过投资公司和社会中介组织(工程管理公司)行使。受政府委托的投资公司，受投资公司委托的工程管理公司等，均在界定的职责范围内行使权力、履行职责、不受其他单位的干预。(3)培育与发展一批工程管理公司。承担政府直接投资项目的技术储备、项目投资、工程管理的企业，原则上均应通过公开竞争比选后择优确定。在改革后的体制中，投资公司被赋予了更大的责任，确立了投资主体的地位，由其负责实施的工程可采用“总承包”和“代建制”两种建设方式；工程管理公司作为业主的代表，在采用“代建制”建设方式下的政府投资工程中接受委托对工程建设项目进行专业化管理。上海市在改革中主动采取措施，培育多个工程管理公司，将政府投资工程的业主职能和工程管理进行了适当的分离。有利于形成开放与竞争的格局以及由第三方代表政府行使职能的独立平行的监管体系，有利于形成工程管理市场，提高专业化水平。